محمدرضا گوهری خبرنگار: در روزهای گذشته آمارهای عملکرد 11 ساله صندوق توسعه ملی منتشر شد. اهم داده‌های این گزارش ورود 154 میلیارد دلار به این صندوق از ابتدای تاسیس تا پایان سال 1401 است. البته بخش اعظمی از این ورودی را دولت‌ها به علت کسری بودجه بنابر مجوزهای قانونی برداشت کرده‌اند. در بخش دیگر از این گزارش به تسهیلات ارزی و ریالی صندوق اشاره شده است. طبق این گزارش، صندوق توسعه ملی 30 میلیارد دلار تسهیلات ارزی و 13 میلیارد دلار تسهیلات ریالی پرداخت کرده است. ازجمله انتقاداتی که به آمارهای صندوق توسعه ملی مطرح می‌شد، عدم شفافیت اطلاعاتی نظیر منابع صندوق، سود حاصل از سپرده‌ها و تسهیلات صندوق و همچنین هزینه‌های اداری این دستگاه دولتی است. نبود اطلاعات مربوط به دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری‌های صندوق نیز ازجمله انتقادهایی است که به صندوق توسعه ملی وارد می‌شود. 

چرا باید صندوق ذخیره ارزی داشته‌باشیم؟

یکی از مهم‌ترین بسترهای رشد اقتصادی، ثبات نرخ تورم و نرخ رشد اقتصادی در کشور است. برای نمونه اگر در کشوری میانگین اختلاف تورم در سال‌های مختلف 5 تا 10 درصد باشد یا آن کشور سال‌هایی نرخ رشد اقتصادی 10 درصدی و در سال‌هایی نرخ رشد اقتصادی منفی را تجربه کند، برنامه‌ریزی برای فعالان اقتصادی دشوار شده و عملا سرمایه‌گذاری کاهش خواهد یافت. از این‌رو بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته سعی می‌کنند با ابزارهایی نظیر نرخ بهره، رشد اقتصادی و تورم را در کانال‌هایی مشخص کنترل کنند. مثلا اگر متغیرهای تورم و رشد اقتصادی از نرخ رشد هدف، پیشی گرفت با بالا بردن تورم به اصطلاح اقتصادشان را سرد می‌کنند و بالعکس. یکی از دلایل تاسیس صندوق‌های ارزی نیز همین موضوع است. در کشورهایی که بودجه دولت، وابستگی بسیاری به درآمدهای حاصل از منابع طبیعی دارد، صندوق‌هایی تاسیس می‌شود تا درآمدهای ارزی به آن برود و سهم مشخصی از آن به دولت اختصاص یابد. اگر سال‌هایی درآمدهای ارزی جهش یافت، مازاد درآمدهای ارزی در این صندوق ذخیره و اگر سال‌هایی بنابر اتفاقاتی نظیر جنگ، تحریم، رکود جهانی یا موارد دیگر، درآمد‌ها کاهش چشمگیری یافت، از این صندوق برداشت شود. یکی از دلایل تاسیس صندوق ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی نیز همین موضوع است. دلیل دیگر تاسیس صندوق‌های نفتی، موضوعی است که از آن به بیماری هلندی نام برده می‌شود. دلیل نام‌گذاری هلند آن است که این اتفاق برای اولین بار در آنجا به اثبات رسید. در این فرآیند که از آن به بیماری هلندی تعبیر می‌شود، با افزایش درآمدهای ارزی ناشی از فروش منابع طبیعی مانند نفت، گاز یا طلا پول کشور پرقدرت می‌شود. این افزایش قدرت پول ملی سبب می‌شود واردات صرفه اقتصادی پیدا کند و تولید صنعتی با چالش روبه‌رو شود. ایران در اوایل دهه 50 و تا حدی در نیمه دوم دهه 80 این موضوع را تجربه کرد. یکی از راهکارها برای مقابله با بیماری هلندی تاسیس صندوق است که بتواند جلوی ورود بی‌رویه درآمدهای حاصل از فروش منابع طبیعی به کشور را بگیرد. و اما توجیه دیگری که برای وجود صندوق‌های توسعه ملی گفته می‌شود آن است که اساسا با توجه به اینکه منابع طبیعی مانند نفت و گاز بالاخره روزی تمام می‌شوند، استفاده آنها توسط یک نسل مغایر با عدالت است. زیرا این منابع اساسا یک ثروتی برای تمام نسل‌های آینده نیز هست. از این‌رو می‌بایست بخشی از درآمدهای حاصل از فروش این منابع طبیعی تبدیل به ثروتی شود که آیندگان نیز از آن بتوانند استفاده کنند. یکی از مهم‌ترین دلایل تغییر صندوق ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی در ایران همین موضوع باشد. 

تسهیلات ریالی خلاف فلسفه وجودی صندوق توسعه ملی است

براساس دلایلی که از فلسفه وجود صندوق نفتی ذکر شد و هم طبق اساسنامه صندوق توسعه ملی، اعطای تسهیلات صندوق توسعه ملی فقط به صورت ارزی است و سرمایه‌گذاران به‌عنوان استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند. اما در قوانین بودجه سنواتی و همچنین قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور بخشی از تسهیلات صندوق به صورت ریالی نیز پرداخت می‌شود. از این‌رو تسهیلات صندوق توسعه ملی به دو بخش تسهیلات ارزی و ریالی دسته‌بندی می‌شود. تسهیلات ارزی از ابتدای تاسیس تاکنون حدود 30 میلیارد دلار و تسهیلات ریالی معادل 13 میلیارد دلار بوده است. 

30 میلیارد دلار تسهیلات ارزی 

طبق داده‌هایی که مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرده، تسهیلات ارزی که صندوق توسعه ملی از ابتدای تاسیس تاپایان سال 1400 پرداخت کرده درمجموع حدود 30 میلیارد دلار است که 24 میلیارد دلار آن در قالب عاملیت ارزی و 5.5 میلیارد دلار آن در قالب سپرده‌گذاری ارزی داده شده است. در قراردادهای عاملیت ارزی، بانک عامل موظف است در چهارچوب اولویت‌های صندوق، ضمن احراز اهلیت متقاضی آن دریافت تسهیلات ارزی، طرح‌های دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی را به صندوق ارسال کند. 

در این نوع قرارداد، بانک عامل ضامن بازپرداخت اصل و سود تسهیلات دریافتی متقاضی به صندوق است. این تسهیلات برای اولین بار در سال 1391 به مبلغ یک میلیارد و صد میلیون دلار اعطا شد. اوج پرداخت این تسهیلات در سال‌های 1394 تا 1397 پرداخت شد که عدد 5 میلیارد دلار در سال را نیز تجربه کرد. 

در سال‌های اخیر اما پرداخت این تسهیلات افت چشمگیری داشته است به‌طوری‌که در سال‌های 1399 و 1400 به ترتیب 900 میلیون دلار و یک میلیارد و چهارصد میلیون دلار بود. شاید یکی از دلایل افت محسوس کاهش تسهیلات صندوق توسعه ملی افت درآمدهای نفتی ناشی از پاندمی کرونا و تحریم بود. 

سرمایه‌گذاری پرریسک صندوق توسعه ملی

طبق داده‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، از صندوق توسعه ملی، حدود 70 درصد از 30 میلیارد دلار تسهیلات ارزی که از ابتدای تاسیس صندوق تا پایان سال 1400 داده شده، به بخش‌های نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشگاه تخصیص یافته است. این در حالی است که منبع اصلی درآمدهای صندوق از منابع فروش نفت و گاز است و سرمایه‌گذاری مجدد در این صنایع، ریسک درآمدهای صندوق توسعه ملی را افزایش می‌دهد، زیرا اگر بنابر اتفاقی درآمدهای نفت و گاز با کاهش قابل توجهی روبه‌رو شود، هم ورودی صندوق از این محل کاهش می‌یابد و هم درآمد صندوق از محل سرمایه‌گذاری‌ها با مخاطره روبه‌رو خواهد شد. ضمن آنکه اساسا این سرمایه‌گذاری با سیاست ضدچرخه‌ای در اقتصاد نیز همخوانی ندارد. اشکال دیگر به این سرمایه‌گذاری‌های صندوق آن است که نه‌تنها اتکای کشور به درآمدهای نفتی را کاهش نمی‌دهد بلکه افزایش نیز می‌دهد. در‌حالی‌که سیاست بهینه آن است سرمایه‌گذاری در بخش‌هایی انجام شود که سبد محصولات صادراتی کشور را متنوع‌تر کند و وابستگی مفرط کشور به نفت و گاز را کاهش دهد. 

13 میلیارد دلار تسهیلات ریالی صندوق

ارزش دلاری تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی حدود 13 میلیارد دلار است که به بیش از 273 هزار طرح داده شده است. 7.5 میلیارد دلار از این تسهیلات در قالب سپرده‌گذاری ریالی و 5.3 میلیارد دلار در قالب عاملیت ریالی بوده است. براساس گزارش صندوق 61 درصد تسهیلاتی که در قالب عاملیت ریالی داده شده به بخش‌های آب، کشاورزی، صنایع تبدیلی و تکمیلی پرداخت شده و مابقی در اختیار بخش صنعت، معدن و گردشگری قرار گرفته است. تسهیلات اعطاشده در قالب سپرده‌گذاری نیز براساس قوانین بودجه به بخش‌های آب، کشاورزی، صنایع تبدیلی و تکمیلی، منابع طبیعی و محیط‌زیست و صادرات محصولات کشاورزی، صنعت، معدن، گردشگری و صادرات کالاهای صنعتی و معدنی)به استثنای بخش ساخت مسکن( داده شده است. بخشی هم در راستای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری اعطا شده است. 

دارایی صندوق 154 میلیارد دلار است

اطلاعات مربوط به منابع صندوق توسعه ملی به دلیل محرمانه بودن در دسترس نیست ولی براساس گزارش‌های تفریغ بودجه و گزارش‌های خزانه‌داری کل کشور، دارایی صندوق تا پایان سال 1400، حدود 134 میلیارد دلار و با واریزی‌های سال 1401 که حدود 20 میلیارد دلار برآورد شده، تا ابتدای سال جاری به 154 میلیارد دلار رسیده است. البته باید توجه داشت بخشی از این عدد مطالبات صندوق توسعه ملی از دولت است که از سال 1394 به بعد با کاهش سهم صندوق به 20 درصد از فروش منابع نفت و گاز روندی افزایشی گرفته است. 

مقدار برداشت دولت‌ها از صندوق 

یکی از مهم‌ترین دلایل ناکام ماندن صندوق توسعه ملی در رسیدن به اهداف خود برداشت بی‌رویه دولت‌ها است. دولت‌ها در طول یک دهه گذشته، اولین و راحت‌ترین راه‌حل‌شان در مواجهه با تحریم‌ها برداشت از صندوق توسعه ملی بود. شاید گفته شود اساسا یکی از دلایل تاسیس صندوق‌های نفتی کاهش نوسانات درآمدهای نفتی است اما در مورد اقتصاد ایران موضوع متفاوت است. سناریوی تحریم‌ها، اتفاقی نبود که بتوان آن را یک رخداد کوتاه‌مدت تلقی کرد و برداشت از صندوق توسعه ملی را راه‌حل آن دانست. درحالی‌که راه‌حل مواجهه درست با تحریم‌های نفتی در طول یک دهه گذشته تلاش برای اصلاح ساختاری بودجه مانند تلاش برای اصلاح نظام مالیاتی و اصلاح صندوق‌های بازنشستگی بود. تقریبا هیچ‌گاه این مسائل اولویت اصلی دولت‌ها نبوده و در مقابل مسیر مذاکرات به‌عنوان مسیر اصلی برای ناترازی‌های بودجه‌ای در پیش گرفته شد. این اتفاق سبب شد برداشت دولت از صندوق توسعه ملی هرساله با توجه به افزایش فزاینده کسری بودجه افزایش یابد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس برداشت دولت دوم محمود احمدی‌نژاد از صندوق توسعه ملی 13.6 میلیارد دلار، دولت حسن روحانی 66.9 میلیارد دلار و دولت ابراهیم رئیسی تاکنون 20.3 میلیارد دلار بوده است. این برداشت‌ها عملا صندوق توسعه ملی را از اهداف خود دور و این رویه صندوق را تبدیل به منبعی برای جبران کسری بودجه هر سال کرده است. به عبارتی، مجموع برداشتی دولت‌ها از ابتدای شکل‌گیری صندوق 100 میلیارد و 800 میلیون دلار بوده است. 

گزارش صندوق توسعه ملی چه نقایصی دارد

هرچند نفس گزارش‌دهی توسط صندوق توسعه ملی قابل تقدیر است اما مقایسه این گزارش با گزارش‌های صندوق‌های نفتی دنیا نشان از چند نقطه ضعف در این گزارش دارد. در گزارش صندوق‌های نفتی مرسوم است که به میزان و ترکیب دارایی‌های تحت مدیریت صندوق و بازدهی آن اشاره می‌شود. برای نمونه در گزارش‌های صندوق نفتی نروژ تصریح می‌شود که چه میزان از داراهایی‌های این صندوق، اوراق قرضه آمریکایی و چه میزان املاک و مستغلات است. اما گزارشی که صندوق توسعه ملی ارائه داده غالبا بر ارائه آمار تسهیلات متمرکز است و اطلاعاتی درمورد مجموع دارایی‌های تحت مدیریت، منابع ورودی صندوق، مصارف غیرتسهیلاتی صندوق و همچنین بازدهی سرمایه‌گذاری‌های صندوق وجود ندارد. انتقاد دوم به گزارش صندوق آن است که در آمار تسهیلات تنها به طرح‌های فعال اشاره شده و اطلاعات مربوط به پرداخت طرح‌های ابطال شده و تسویه‌شده از جامعه آماری طرح‌ها حذف شده است. انتقاد سوم به عدم اطلاعات مربوط به سود سپرده‌های صندوق نزد بانک مرکزی است. صندوق توسعه ملی بخش اعظمی از منابع خود را در بانک مرکزی سپرده‌گذاری کرده است و سود حاصل از آن را دریافت می‌کند اما هیچ اطلاعاتی از آن در گزارش این صندوق موجود نیست. ضمن آنکه سود حاصل از تسهیلات و سرمایه‌گذاری‌های صندوق نیز مانند سود سپرده‌ها گزارش نشده است. انتقاد چهارم پیرامون حذف اطلاعات هزینه‌های اداری صندوق است. هرچند بتوان محرمانه بودن اطلاعات منابع صندوق را تا حدی قابل توجیه دانست اما محرمانه بودن هزینه‌های اداری صندوق به نظر غیرقابل توجیه است. باوجود ناچیز بودن هزینه‌های اداری اما شفافیت آن می‌تواند به کاهش احتمال فساد و افزایش اعتماد عمومی به این صندوق کمک کند. 

آیا صندوق خالی است؟

چندی پیش برخی از رسانه‌ها با کنار هم گذاشتن دارایی 154 میلیارد دلاری صندوق و برداشت 100 میلیارد دلاری دولت‌ها و همچنین تسهیلات 46 میلیارد دلاری، چنین ادعا کردند که صندوق توسعه ملی کمتر از 10 میلیارد دلار دارایی دارد. در این زمینه استدلالی وجود دارد که چنین نتیجه‌گیری‌ای را زیر سوال می‌برد. موضوع از این قرار است که تمام تسهیلاتی که صندوق به دولت داده جزء دارایی‌های صندوق بوده و می‌بایست وصول شود. درواقع هیچ‌گونه قرض بلاعوضی به دولت داده نشده است. در این زمینه غضنفری، رئیس صندوق توسعه ملی گفته است حتی لازم نیست دولت از منابع ارزی خود، بدهی مذکور را بازپرداخت کند چون ممکن است در این صورت به دولت و مردم فشار وارد شود بلکه صندوق آماده است خودش دست به کار شده و از طریق سرمایه‌گذاری در بالادست نفت به اندازه طلبش برداشت کند.