واشنگتن چگونه می‌تواند متحدانش را با راهبرد جدید خود همراه سازد
سجاد عطازاده، مترجم:مری ایی لاولی، پژوهشگر ارشد اندیشکده آمریکایی Peterson Institute for International Economics، در مقاله‌ای با عنوان «مشکل تجارت ترانس پاسیفیک» که در وبسایت فارن افرز به این موضوع پرداخته که «واشنگتن چگونه می‌تواند متحدانش را با راهبرد جدید خود همراه سازد». این پژوهشگر در گزارش خود به بررسی نواقص موجود در طرح جدید ایالات متحده برای ایجاد همکاری بین کشورهای منطقه آسیا- اقیانوسیه، با‌عنوان چهارچوب اقتصادی هند- اقیانوسیه، پرداخته و معتقد است مشکل اصلی راهبرد واشنگتن آن است که از متحدان خود امتیازات زیادی دریافت کرده ولی در مقابل کمکی به آنها نمی‌کند. در ادامه ترجمه این مقاله را می‌خوانید.
بسیاری از تحلیلگران سیاست‌خارجی، تصمیم دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور سابق ایالاتمتحده را در سال 2017 برای خروج از شراکت ترانس پاسیفیک (تی‌پی‌پی) -یک پیمان تجاری بین 12 کشور حاشیه اقیانوس آرام و ایالاتمتحده- اشتباهی در ابعاد تاریخی می‌دانند. این توافق که موانع تعرفه‌ای را بین کشورهایی که مجموعا 40 درصد تولید ناخالص داخلی جهانی را تشکیل می‌دهند کاهش می‌داد، دامنه اقتصادی و اتحادهای امنیتی ایالاتمتحده را گسترش داده و فرصتی برای واشنگتن جهت مقابله با برتری پکن در منطقه هند- اقیانوسیه فراهم می‌آورد.
اما در سال 2022، مذاکرات جو بایدن، رئیس‌جمهور جدید ایالاتمتحده، درباره آنچه می‌توان آن را معادل تی‌پی‌پی تلقی کرد، به ثمر نشست: چهارچوب اقتصادی هند و اقیانوسیه (آی‌پی‌ای‌اف) که 13 کشور منطقه و ایالاتمتحده را با هم متحد می‌کند. آی‌پی‌ایی‌اف، قرار است کانال‌هایی برای هماهنگی و سرمایه‌گذاری ایجاد کند، زنجیره‌های تامین ایالاتمتحده را متنوع کند و انتقال به انرژی سبز در منطقه را تسریع بخشد. با تدوین قوانین و استانداردهای جدید برای نحوه طراحی و تولید کالاها، دولت بایدن امیدوار است با شرکای خود که به ارزش‌های ایالاتمتحده درباره نیروی کار و محیطزیست متعهد هستند رابطه برقرار کند و حضور چین را در زنجیره‌های تامین ایالاتمتحده کاهش دهند.
به‌دلیل مقاومت پایدار در‌برابر تجارت آزاد در ایالاتمتحده، آی‌پی‌ایی‌اف در شکل یک توافق تجاری سنتی ایجاد نشده است و نکته مهم آن است که به امضاکنندگان اجازه دسترسی ترجیحی به بازار ایالاتمتحده را نمی‌دهد. کشورهای جنوب و جنوب شرق آسیا مشتاق تعامل اقتصادی عمیق‌تر با ایالاتمتحده هستند، اما بدون پاداش ملموس برای برآورده کردن خواسته‌های ایالاتمتحده، رهبران این کشورها اهرم کمی برای غلبه بر مخالفت‌های داخلی خود برای ایجاد تغییر در سیاست‌های کاری و زیست‌محیطی و تطبیق آنها با استانداردهای آی‌پی‌ایی‌اف ندارند. اما زیاده‌روی ایالاتمتحده در خواسته‌های خود از متحدان برای ایجاد تغییرات تنظیم‌گرانه و دستیابی به خلوص در زنجیره تامین، ممکن است سبب از دست رفتن دوباره شانس ایالاتمتحده برای تاثیرگذاری بر چگونگی توسعه منطقه سریعا در‌حال رشد هند- آرام شود.
دولت بایدن مدعی شده است که آی‌پی‌ایی‌اف اقتصادی منطقه‌ای را ترویج می‌کند که مطلوب کارگران، تاب-آور، سبز و از نظر اجتماعی فراگیر باشد. این ابتکار حول چهار حوزه یا رکن اصلی طراحی شده است: زنجیره تامین، انرژی پاک، کربن‌زدایی و زیرساخت‌ها و مالیات عادلانه و مبارزه با فساد. اعضا نیازی به قبول همه ارکان ندارند اما باید اهداف رکنی را که امضا می‌کنند، بپذیرند.
اگرچه بعید است که آی‌پی‌ای‌اف، اقتصادهای نمونه‌ای را که توسط دولت بایدن تبلیغ می‌شود ایجاد کند، اما این توافق توان بالقوه تامین منافع کشورهای شرکت‌کننده را دارد. تعامل ایالاتمتحده می‌تواند سرمایه‌گذاری آمریکا در منطقه را افزایش دهد و رشد چین را به‌عنوان بازیگر مسلط آن کُند نماید. از طریق کمک‌های فنی و آموزشی، آی‌پی‌ایی‌اف می‌تواند به کشورهای فقیرتر عضو در تلاش خود برای کاهش انتشار کربن کمک کند. این پیمان می‌تواند فروش فناوری‌های تولید شده توسط ایالاتمتحده را تسهیل کند و به‌این‌ترتیب به مقابله با مواجهه منطقه با تغییرات آب‌وهوایی کمک کرده و پاسخ‌های هماهنگ به اختلالات طبیعی و مصنوعی محتمل در زنجیره تامین را ممکن کند.
ستون تجاری آی‌پی‌ایی‌اف دلیل اصلی پیوستن رهبران منطقه به این پیمان است؛ اما ایالاتمتحده درخواست اعمال تغییرات عمده‌ای در مقررات و بازارهای کشورهای عضو را دارد و این در‌حالی است که تقریبا هیچ امتیازی به کشورهای عضو ارائه نمی‌دهد. اعضای آی‌پی‌ای‌اف گروه متنوعی هستند و از کشورهای پیشرفته و نوآور تا کشورهای درحال‌توسعه را شامل می‌شوند. این گروه مشتمل بر استرالیا، هند و ژاپن است که همراه با ایالاتمتحده بخشی از کواد -یک انجمن غیررسمی که به‌طور ضمنی با هدف مقابله با چین تشکیل شده است- به‌شمار می‌روند. نیوزیلند و کره‌جنوبی و همچنین شش کشور بزرگ عضو آسه‌آن (اندونزی، مالزی، فیلیپین، سنگاپور، تایلند و ویتنام) و کشورهای کوچک برونئی و فیجی نیز از اعضای آی‌پی‌ایی‌اف به‌شمار می‌روند.
عضویت در ستون تجاری آی‌پی‌ایی‌اف ممکن است برای دولت‌های کوچک عضو مقدور نباشد. ایالاتمتحده از شرکای عضو آی‌پی‌ایی‌اف می‌خواهد که استانداردهای سختگیرانه‌تری در عرصه کار و محیطزیست اتخاذ کنند و از اتخاذ قوانینی که بر جریان‌های دیجیتال مالیات می‌بندند یا شرکت‌ها را مجبور به ذخیره داده‌ها به‌صورت محلی می‌کنند، خودداری کنند. واشنگتن از اعضای خود می‌خواهد تا «استانداردهای سطح بالایی» را که منظور از آنها به‌طور ضمنی استانداردهای انتخاب‌شده توسط ایالاتمتحده است، وضع و اجرا کنند. ستون تجاری آی‌پی‌ایی‌اف بسیار فراتر از توافق‌های تجاری اخیری است که بر حوزه‌هایی مانند سرعت کربن‌زدایی و قوانین تجارت الکترونیک حاکم شده‌اند. دامنه اجماع بر سر هنجارهای مربوط به این حوزه‌ها، آن هم در میان طیف متنوعی از کشورها که پیش‌تر سخن از آنها رفت، هنوز مورد آزمایش قرار نگرفته است. در‌واقع در بسیاری از این حوزه‌ها -به‌ویژه تنظیم سکوهای اینترنتی، مالیات‌های وضع شده بر محتوای حاوی کربن در کالاهای وارداتی و حفاظت از داده‌های مربوط به حریم خصوصی- ایالاتمتحده نتوانسته مواضع سیاستی خود را مشخص کند.
اگرچه واشنگتن خواستار ارائه تعهد از سوی اعضا در بسیاری از زمینه‌های حساس است، اما هیچ انگیزه‌ای برای برآورده کردن خواسته‌های آنها و همچنین هیچ سازوکاری برای تضمین تبعیت ارائه نمی‌دهد. کاترین تای، نماینده تجاری ایالاتمتحده به‌صراحت گفته است که آی‌پی‌ایی‌اف یک توافق تجاری سنتی نیست و ایالاتمتحده تعرفه‌هایی را که در‌حال‌حاضر بر واردات کالاهایی مانند پوشاک و کفش اعمال می‌کند، لغو نخواهد کرد، درنتیجه کشورهای عضو دلیل کمی برای پذیرفتن تعهدات آی‌پی‌ایی‌اف دارد. مطمئنا، آغوش دولت‌ها در‌سراسر منطقه هند- آرام برای ایجاد شرایط کاری منصفانه، محیطزیست سالم و تدوین قوانینی که امکان خریدوفروش دیجیتال فرامرزی از طریق پلتفرم‌های اینترنتی را فراهم می‌کنند، باز است. اما کشورها از نظر میزان و سرعتی که می‌توانند استانداردهای آمریکایی را در بسیاری از حوزه‌های سیاسی پیچیده اتخاذ کنند، متفاوتند، حتی اگر مایل به اتخاذ این استانداردها باشند. کشورهای درحال‌توسعه اغلب به توصیه‌های مطرح برای اتخاذ مقررات داخلی مورد‌علاقه ایالاتمتحده به‌عنوان تلاشی برای محدود کردن توانایی خود برای رقابت با کشورهای ثروتمند نگاه می‌کنند. آنها این خواسته‌ها را فشاری برای پذیرش انتخاب‌های ایالاتمتحده در زمینه حفاظت از پتنت، استانداردهای بهداشت و ایمنی و تجارت دیجیتال می‌دانند.
بیانیه‌های رسمی منتشرشده پس از اولین نشست وزرای آی‌پی‌ایی‌اف، مذاکره‌کنندگان را متعهد می‌سازد که «انعطاف‌پذیری‌ها» را با توجه به «سطوح مختلف توسعه اقتصادی و محدودیت‌های ظرفیت» درنظر بگیرند، اما هیچ‌نشانه‌ای از اینکه چرا به چنین انعطاف‌هایی نیاز است یا چگونه ممکن است استفاده شوند، وجود ندارد. انعطاف‌پذیری در قراردادهای تجاری معمولا به کشورهای کمتر توسعه‌یافته اجازه می‌دهد تا از تعهدات خاص خود منحرف شوند و درعین‌حال از دسترسی ترجیحی به بازار ایالاتمتحده برخوردار باشند. بااین‌حال، آی-پی‌ایی‌اف نمی‌تواند این انعطاف را فراهم کند؛ زیرا این چهارچوب فاقد امتیازات تجاری برای لغو است و هیچ سازوکار اجرایی ندارد. بااین‌حال، خطوط کنونی توافق می‌تواند به ایالاتمتحده اجازه دهد کشورهایی را که استانداردهای مذکور در توافق را رعایت نمی‌کنند، مجازات کند. آمریکا می‌تواند مجازات‌های تعرفه‌ای جدید را با استناد به بخش 301 قانون تجارت مصوب 1974 توجیه کند؛ قانونی که به نماینده تجاری ایالاتمتحده اجازه می‌دهد درصورتی‌که شرکا به تعهدات خود در توافق‌های تجاری عمل نکنند، اقدام کند. اما با توجه به نبود سازوکار حل‌اختلاف در آی‌پی‌ایی‌اف، کشورهای مجازات‌شده راهی برای اعتراض به تنبیهات ایالاتمتحده نخواهند داشت. به‌همین‌دلیل، هند به این نتیجه رسیده است که چنین نتیجه‌ای بیش‌ازحد خطرناک است و به همین دلیل در‌راستای پیشگیری، از ستون تجاری خارج شده است و دلیل این کار را هم نگرانی از مشروط‌سازی دسترسی به بازارهای ایالاتمتحده و به اصلاح سیاست‌های کاری و محیط‌زیستی دهلی اعلام کرده است. تا زمانی که ایالاتمتحده از جاه‌طلبی‌های خود برای استانداردهای بالا و یکنواخت پا پس نکشد، کشورهای درحال‌توسعه بیشتری از هند پیروی خواهند کرد.
پس از همه‌گیری کرونا، تقاضای فزاینده‌ای برای دسترسی به زنجیره‌های تامین انعطاف‌پذیر و پایدار وجود دارد. چهارچوب مذاکره آی‌پی‌ایی‌اف، زمینه‌های ضروری برای همکاری، ازجمله شناسایی بخش‌ها و کالاهای حیاتی، تنوع بخشیدن به منابع تامین، توسعه اشتراک‌گذاری اطلاعات، سازوکار واکنش به بحران و بهبود لجستیک زنجیره تامین برجسته شده‌اند. در بیانیه وزیران آی‌پی‌ایی‌اف که سند رکن تجاری این چهارچوب است نامی از چین ذکر نشده است، اما این کشور همچنان در مذاکرات حضور قدرتمندی دارد.
چین مبدا یا مقصد اول صادرات و واردات تمامی اعضای این چهارچوب است. 11 عضو آی‌پی‌ایی‌اف در آرسپ هم عضو هستند- یک پیمان تجاری بین اعضای آسه‌آن و استرالیا، چین، ژاپن، نیوزیلند و کره‌جنوبی- و بنابراین با چین شراکت اقتصادی دارند. شش کشور از این 11 عضو آرسپ هم طرف مذاکرات جاری آسه-آن و چین بر سر یک نسخه به‌روزرسانی شده از توافقنامه تجارت آزاد هستند. علی‌رغم این پیوندهای فزاینده با چین -یا شاید به‌دلیل آنها- استفاده اخیر چین از تجارت به‌عنوان سلاح علیه استرالیا، لیتوانی و کره‌جنوبی و توقف واردات از این کشورها به‌عنوان انتقام قصورات دیپلماتیک، تمایل اعضای آی‌پی‌ایی‌اف برای متنوع-سازی بازارهای صادراتی و وارداتی خود را گسترش داده است.
تاکنون، دولت بایدن نتوانسته است مشخص کند که کجا و تا چه اندازه می‌خواهد مشارکت چین در زنجیره‌های تامین را محدود کند. جانت یلن، وزیر خزانه‌داری ایالاتمتحده، در اولین سفر خود به هند، در نوامبر 2022، از «کشورهای همفکر» خواست تا برای کاهش وابستگی جهان به «کشورهای مخاطره‌آمیز» با یکدیگر همکاری کنند؛ به‌وضوح منظور آن چین بود. این ادبیات جسورانه است، اما در خارج از هند کارایی چندانی ندارد، زیرا حاکی از تلاشی بی‌پایان برای زوج‌زدایی زنجیره‌های تامین از بزرگ‌ترین اقتصاد منطقه است.
علی‌رغم خطراتی که کشورهای آی‌پی‌ایی‌اف در‌صورت کاهش نقش چین در زنجیره تامین خود با آن روبه‌رو هستند، آنها مشتاقند تا در پویش ایالاتمتحده برای «حمایت از دوستان» یا تشویق شرکت‌ها برای تغییر محل تولید خود از کشورهای اقتدارگرا به‌سمت کشورهای متحد شرکت کنند. پس‌ازآنکه دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالاتمتحده، در سال‌های 2018 و 2019 تعرفه‌های 20 درصدی بر کالاهای وارداتی آمریکا از چین اعمال کرد، هند، ژاپن، کره‌جنوبی و ویتنام سهم بیشتری از بازار ایالاتمتحده را به‌دست آوردند. از آن زمان، هند و کشورهای آسیای جنوب شرقی به‌طور فزاینده‌ای به مراکز عرضه جهانی تبدیل شده‌اند. آنها امیدوارند از طریق سرمایه‌گذاری خارجی مرتبط با آی‌پی‌ایی‌اف و انتقال فناوری به تامین‌کنندگان عمده الکترونیک، قطعات انرژی و محصولات پزشکی در بازار ایالاتمتحده تبدیل شوند و همچنین کالاهای سنتی با نیروی کار و منابع فشرده را ارائه دهند.
موفقیت تلاش‌های ایالاتمتحده برای حمایت از دوستان در منطقه احتمالا به این امر بستگی دارد که آیا ایالاتمتحده شرکای خود در آی‌پی‌ایی‌اف را متعهد خواهد کرد که کالاهای واسطه‌ای را فقط از کشورهایی که ایالاتمتحده آنها را متحد می‌داند تامین کنند یا نه. با حذف چین به‌عنوان منبع کالاهای واسطه‌ای، شرکت‌کنندگان در این چهارچوب، رقابت‌پذیری صادراتی خود را کاهش می‌دهند. البته اگر ایالاتمتحده دسترسی به بازار ترجیحی را برای کشورهایی که الزامات جدید بدون چین را برآورده می‌کنند ارائه می‌کرد، ممکن بود پذیرش تعهدات جدیدی که هزینه‌های تولید را برای خدمت به خریداران آمریکایی افزایش می‌داد، منطقی باشد؛ اما بدون چنین دسترسی‌ای، افزایش سرمایه‌گذاری خصوصی در زنجیره تامین محدود شده دشوار خواهد بود.
یکی از راه‌هایی که مذاکره‌کنندگان ایالاتمتحده می‌توانند چشم‌انداز حصول به یک نتیجه موفقیت‌آمیز برای ای‌پی‌ایی‌اف را بهبود بخشند، تعدیل انتظارات خود از میزان اتکای کشورهای متحد به سرمایه‌گذاران و تامین‌کنندگان چینی است. سیاستگذاران ایالاتمتحده در‌حال شناسایی بخش‌هایی از زنجیره تامین هستند که از نظر آنها برای امنیت ملی حیاتی است. این امر یک پیشرفت مثبت محسوب می‌شود، زیرا می‌تواند پارامترهایی را برای درخواست ایالاتمتحده از متحدان خود برای کاهش نقش چین در صادرات فراهم کند.
ابتکارات اخیر آمریکا نشان می‌دهد ایالاتمتحده مایل است سرمایه‌گذاری خود در شرکای عضو آی‌پی‌ایی‌اف را که قادر به خدمت به‌عنوان تامین‌کنندگان جایگزین هستند، تسهیل کند. به‌عنوان‌مثال، وام اخیر دولت ایالاتمتحده به شرکت فرست سولار، کمپانی تولیدکننده صفحات خورشیدی در ایالاتمتحده، برای راه‌اندازی یک کارخانه در هند، ممکن است نشان‌دهنده این نکته باشد که چگونه ایالاتمتحده می‌تواند از وابستگی به بازار چین دور شود.
حتی دستیابی به مجموعه محدودی از وعده‌های آی‌پی‌ایی‌اف هم نیازمند اتخاذ رویکردی انعطاف‌پذیر و صبورانه برای ایجاد روابط است. ایالاتمتحده با گشودن یک دریچه گفت‌وگوی مشورتی و گسترده با مجموعه‌ای از کشورها، چیزهای ارزشمندی را به شرکای خود در هند- آرام ارائه می‌کند. آی‌پی‌ایی‌اف می‌تواند در طول زمان برای همه اعضای خود مثمر‌ثمر باشد؛ خاصه اگر واشنگتن با به‌رسمیت شناختن اولویت‌های سیاستی کشورهای منطقه و اتحادهای موجود، جاه‌طلبی‌های خود را تعدیل کند.
مطالب پیشنهادی
