تجربه کاهش کسری بودجه در ۵ کشور همسایه

حسین جعفری، پژوهشگر اقتصاد: اقتصاد ایران درحالی سال 1400 را با شناختن سکانداران جدیدش در دولت سیزدهم در مردادماه سال‌جاری آغاز کرد که همچنان فشار ناشی از تحریم‌های اقتصادی منجر‌به کاهش شدید درآمد‌های صادراتی اعم از نفتی و غیرنفتی شده و وجود ویروس کرونا نیز همچنان باعث تشدید مشکلات اقتصادی شده است. بی‌شک کسری بودجه یکی از اولین مسائل اقتصادی است که دولت سیزدهم و علل‌الخصوص وزارت اقتصاد با همراهی سازمان برنامه‌وبودجه باید در پی حل آن باشند و میزان و نحوه جبران کسری بودجه می‌تواند بخش زیادی از نمره و کارایی اقتصادی دولت را در پایان سال 1404، به نمایش بگذارد. تقریبا تمام پیش‌بینی‌های در سال 1400 نشان می‌دهد که اقتصاد ایران بار دیگر با مساله کسری بودجه روبه‌رو خواهد شد و تنها اختلاف‌نظر کارشناسان، در مقدار برآورد این کسری بودجه در سال 1400 است. برآورد‌های اولیه در این زمینه نشان می‌دهد که اقتصاد در پایان سال 1400 با 320 هزار میلیارد تومان کسری بودجه مواجه خواهد شد، اما برخی از کارشناسان این مقدار کسری را در حدود 150 هزار میلیارد تومان درنظر می‌گیرند. این درحالی است که مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی رقم کسری بودجه سال 1400 را 180 هزار میلیارد تومان اعلام کرده است. هرچند در تخمین مقدار برآورد کسری بودجه در سال 1400 اختلاف‌نظر‌های فراوانی وجود دارد، اما همگان بر آثار مخرب این مقدار کسری بودجه بر افزایش پایه پولی و افزایش نقدینگی واقف هستند و دولت را درجهت جبران کسری بودجه به‌شدت تشویق می‌کنند. عمده‌ترین ابزار‌های در دست دولت درجهت جبران کسری بودجه به افزایش درآمد‌ها به‌خصوص درآمد‌های مالیاتی، برداشت از صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق بدهی، واگذاری سهام دولت و استفاده از ظرفیت بازار سرمایه و درنهایت کاهش هزینه‌های دولت خلاصه می‌شود که هرکدام از این ابزار‌ها درصورت اجرایی‌شدن شرایط خاصی را به اقتصاد ایران تحمیل خواهد کرد که لازم است سیاستگذار از آثار تحمیلی این ابزار‌ها کاملا آگاه باشد. در این نوشته سعی شده است که با بررسی تجارب کشور‌های همجوار در مواجهه با کاهش منابع عموم و شیوه‌های اتخاذشده به‌منظور کاهش و یا حتی تامین کسری بودجه، راهکار‌های قابل اعتنا و کارا و متناسب با شرایط اقتصاد ایران ارائه شود.

روند کسری بودجه در ایران

در اصطلاح عامیانه کسری بودجه به حالتی اطلاق می‌شود که هر دولتی بیش از درآمد خود پول خرج کند، اما بر اساس استاندارد بین‌المللی بودجه‌ عمومی دولت کسری بودجه شامل وابستگی بودجه دولت به منابع غیرمالیاتی است و فروش دارایی‌های کشور نظیر نفت، بدهی دولت، استقراض از بانک مرکزی و سایر اقلام غیرمالیاتی کسری بودجه محسوب می‌شود. از آغاز دهه 1350، ساختار اقتصادی ایران همواره با رشد قیمت‌ها، تورم و تغییر ارقام بودجه عمومی دولت همراه بوده است و تقریبا در این مدت کسری بودجه یکی از شاخص‌های همیشگی بودجه دولت بوده است که سال 1400 نیز از این قاعده مستثنی نبوده است. اما آن چیزی که سال 1400 را از دیگر سال‌ها متمایز می‌کند، حجم عظیم کسری بودجه در این سال است. برآورد‌های اولیه در این زمینه نشان می‌دهد که رقم کسری بودجه در سال 1400، برابر با 320 هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال گذشته با رشد 117 درصدی روبه‌رو شده است که درصورت بی‌توجهی و عدم‌جبران آن می‌تواند اثرات مخربی بر پیکره اقتصاد ایران وارد کند. از طرفی دیگر مروری بر درآمد‌های 10 ساله‌ بودجه نشان می‌دهد که درآمد‌ها در بودجه سال 1400 نسبت به بودجه‌ سال 1399، در حدود 10 درصد رشد داشته است که یکی از کمترین رشد‌های دهه اخیر است. این درحالی است که برخلاف درآمد‌ها روند اعتبارات هزینه‌ای در بودجه سال 1400، با رشد چشمگیری همراه بوده است که نسبت به بودجه سال 1399، با یک رکوردشکنی به 46 درصد رسیده است. بر همین اساس و همانطور که روند درآمد و هزینه‌های عمومی از سال 1390 نشان می‌دهند؛ روند افزایش اعتبارات هزینه‌ای در طول این مدت به‌صورت تصاعدی بوده و روند رشد درآمد‌ها علاوه‌بر نوسانی بودن، تقریبا روند خطی را تجربه کرده است. اما در هنگام صحبت از کسری بودجه باید نیم‌نگاهی هم به تراز‌های بودجه‌ای نیز داشته باشیم. در این زمینه تراز عملیاتی همواره منفی بوده است که این امر در مقایسه با تراز عملیاتی سایر کشور‌ها نکته‌ای نگران‌کننده محسوب نمی‌شود، ولی زمانی که روند آن بررسی می‌شود متوجه می‌شویم که این کسری هر ساله افزایش یافته و در سال 1400 با یک رشد عجیب 117 درصدی نسبت به سال قبل به مقدار 320 هزار میلیارد تومان رسیده که بسیار نگران‌کننده است. از طرفی نیز در بیشتر سال‌ها تراز سرمایه‌ای دارای مازاد و مثبت بود و بخش عمده‌ای از کسری تراز عملیاتی را پوشش می‌داد، اما از سال 1397 و پس از ناتوانی دولت در فروش نفت این تراز هم منفی شد و در سال 1400، مقدار کسری این تراز به 121 هزار میلیارد تومان رسید که این امر هم بر نگرانی‌ها افزود و درنهایت تراز مالی که همواره مثبت بوده است و این بدین معنی است که دولت برای پوشش هزینه‌های جاری و عمرانی خود ناگریز به فروش دارایی‌های مالی و استقراض شده است. به زبان ساده‌تر، کسری تراز عملیاتی، درواقع وابستگی اعتبارات جاری دولت به منابع حاصل از صادرات نفت و منابع استقراضی را نشان می‌دهد که باید از طریق افزایش درآمدهای پایدار یا کاهش و صرفه‌جویی در اعتبارات هزینه‌ای مدیریت شود، اما عملکرد دولت‌ها در سه دهه اخیر در مواجهه با جبران و تامین این کسری تنها معطوف به درآمد‌های نفتی، انتشار اوراق مالی و حتی به شکل مستقیم و غیرمستقیم از طریق بانک مرکزی بوده است که همگی این روش‌ها درنهایت با افزایش تورم دست در جیب مردم دارند. از طرفی دیگر نیز هرچند تعریف و تصویب این سه تراز برای درک وضعیت مالی بسیار مفید است، اما همچنان در هنگام تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی تاثیری بر رفتار دولت‌ها نداشته و دولت‌ها مطابق قبل با استفاده از منابع حاصل از نفت ابتدا هزینه‌های جاری خود را پرداخت می‌کنند و اگر منابع مازادی وجود داشت، سپس آن را به طرح‌های عمرانی تخصیص می‌دهند.

تجارب سایر کشورها

عربستان  عربستان سعودی علی‌رغم کاهش شدید درآمد‌های نفتی، همچنان برای تحقق چشم‌انداز خود در سال 2030 میلادی برنامه‌ریزی می‌کند. بر اساس آمار‌های وزارت مالیه عربستان در سال 2020 میلادی کسری بودجه این کشور به 187 میلیارد ریال معادل 6.4 درصد از تولید ناخالص داخلی این کشور رسیده بود که با افزایش درآمد‌های غیرنفتی در میان‌مدت بخش زیادی از این کسری را جبران کرد. در ابتدا کشور عربستان اولویت‌های بودجه‌ای خود را به برنامه‌های میان‌مدتی اختصاص داد تا بتواند تامین مالی توسعه بخش خصوصی و ابرپروژه‌های در دست اجرای این کشور را تضمین کند، سپس زمان‌بندی اجرایی این پروژه‌ها و برنامه‌ها را به‌طور مستمر مورد بازبینی قرار داد تا اثربخشی آنها افزایش یابد. بودجه سال 2020 میلادی دولت عربستان با هدف مقابله با چالش‌های بین‌المللی که با آن مواجه خواهد شد، طراحی شد که برای این منظور سیاست‌های احتیاطی و تقویت انضباط مالی در سال جدید را مدنظر دولت عربستان قرار گرفت. این درحالی است که اصلاحات اقتصادی برای افزایش تاب‌آوری اقتصادی دولت عربستان همچنان پیگیری می‌شود. درنهایت دولت عربستان در کنار اصلاحات اقتصادی خود با اتخاذ راهکار‌هایی از جمله متوقف کردن طرح‌های عمرانی، کاهش حقوق کارمندان، انتشار اوراق قرضه، افزایش قیمت حامل‌های انرژی و افزایش مالیات بر حقوق کارمندان، توانست بخش اعظمی از کسری بودجه خود در سال 2020 میلادی را جبران کند.

ترکیه   کشور ترکیه پس از بحران مالی سال 2001 میلادی، قوانین مربوط به بودجه این کشور را مورد بازبینی قرار داد و تغییر اصلی در ارتباط با این قوانین مربوط به معرفی قانونی تحت عنوان قانون مدیریت و کنترل مالیه عمومی بود. هدف از اجرای این قانون تحت مدیریت و پوشش قرار دادن مالیه عمومی در کلیه سطوح دولتی بود. همچنین ترکیه به‌منظور شفافیت بودجه، انتشار نسخه‌ای تحت عنوان بودجه‌ شهروندان را از سال 2017 آغاز کرد. این درحالی است که در سال 2015 میلادی دولت ترکیه مصوب کرد که در تهیه بودجه‌ این کشور از دستورالعمل آمار‌های مالی دولت که درجهت شفافیت بیشتر فعالیت‌های دولت ایجاد شده بودند، استفاده کند. برنامه اصلاحات اقتصادی دولت ترکیه که در اقدامات مالیاتی و کاهش هزینه‌ها دنبال می‌شد؛ نتوانست نتایج چندان موفقی را برای این کشور به ارمغان آورد؛ بنابراین محور اصلی برنامه‌های دولت ترکیه، شفافیت مالی در امور مالیه بود که تا پیش از این در این کشور زیاد مورد توجه سیاستگذاران قرار نگرفته بود. پس از شفافیت‌های مالی و بودجه‌ای، اصلی‌ترین برنامه دولت ترکیه در ایجاد درآمد‌های جدید، ثابت و مستمر خلاصه می‌شود که اقداماتی نظیر اخذ مالیات، عدم‌فعالیت‌های غیرقانونی اقتصاد، اخذ مالیات از خدمات بخش مسکن، تعاریف جدید از پایه مالیاتی و باز توزیع مجدد آن در فعالیت‌های نظیر فناوری اطلاعات، دیجیتال مارکتینگ و گردشگری که از گردش مالی و نقدینگی بالایی برخوردار هستند، از سوی دولت ترکیه اتخاذ شد.

روسیه  اصلاحات اقتصادی این کشور با تحقق دو هدف درآمد‌های بالاتر و هزینه کمتر در سال 2014 میلادی آغاز شد که درنهایت منجر به بهبود تراز بودجه عمومی و فدرال این کشور شد. دولت روسیه برای حفظ و تداوم روند جاری دو برنامه اقتصادی را در دستورکار قرار داد. دولت روسیه در سطح اقتصاد کلان به ایجاد و استفاده از ظرفیت‌های صندوق ثروت حاکمیتی و معرفی قواعد مالی جدیدی پرداخت و در سطح اقتصاد خرد به اقدامات بنیادی همانند توسعه صادرات در برخی زیربخش‌های صنعت و کشاورزی، بهبود چارچوب نهادی و قانونگذاری و توسعه رقابت سالم پرداخت. درنهایت دولت روسیه با توجه به شرایط کنونی و کاهش شدید درآمد‌های نفتی، در سال 2020 میلادی به گفته وزیر دارایی روسیه، یک تریلیون روبل از بخش غیرنفتی روسیه وام گرفت و بخشی دیگر از این کسری را نیز از محل صندوق ثروت ملی روسیه جبران خواهد کرد.

امارات‌متحده‌عربی در سه دهه اخیر به دلیل شرایط مناسب اقتصادی و محیطی، کشور امارات توانست به صورت قابل‌قبولی تراز بودجه‌ای خود را به شکل متعادلی تنظیم کند. درآمد‌های سرشار نفتی، سرمایه‌گذاری‌ها و دیگر منابع درآمدی موجب شده این کشور علی‌رغم بی‌ثباتی‌های موجود در منطقه، به ندرت با کسری بودجه مواجه شود. با وجود این دولت امارات به‌منظور کاهش تکیه خود به درآمد‌های ناپایدار نفتی، روی منابع مالی دیگری تمرکز کرده است، به‌گونه‌ای که این کار موقعیت استراتژیک امارات را که به‌عنوان مقصد جذاب سرمایه‌گذاری است، تضعیف نکند. امروزه در امارات، درآمد‌های جدید و پایداری نظیر اوراق قرضه دولتی برای تامین مالی بودجه نسبت به درآمد‌های نفتی بیشتر مورد استفاده قرار می‌گیرد. از طرفی دولت امارات مصارف دولتی خود را به واسطه کاهش سهم نسبی مخارج عملیاتی و نهادینه کردن طرح‌ها و مخارج سرمایه‌ای بلندمدت در بخش دولتی بهینه‌سازی کرده است. برای این منظور دولت امارات سعی در کاهش هزینه‌های جاری و درمقابل افزایش مخارج عمرانی و سرمایه‌ای دارد که مجموع این عوامل باعث شده امارات تحت برنامه بلندمدتی که تا سال 2030 طراحی کرده است به دنبال تنوع‌بخشی به منابع درآمدی و فاصله‌گیری از وابستگی به منابع نفتی است که در این راه یکی از مهم‌ترین منابع غیرنفتی، انتشار اوراق قرضه دولتی و فروش آنهاست.

قطر دولت قطر طی برنامه کلان خود در دوره 2018 تا 2022 میلادی قصد دارد ساختار نهادی خود را به‌منظور تسهیل در انجام امور و عملکردها با ایجاد اصلاح و سازگاری بیشتر برای این منظور همراه سازد. برآوردن توسعه، مدرنیزه کردن نیازها و امور و رهبری کردن نهادهای عمومی به‌منظور برخورداری از موقعیت عالی نهادی ازجمله محورها و اهداف این تعدیلات خواهد بود. بنابراین در دوره زمانی مذکور، تمرکز دولت روی درآمدهای انتقالی، افزایش خواهد یافت. همچنین تمرکز بر افزایش کارایی در مدیریت مالیات به واسطه راه‌اندازی و توسعه سیستم نوین مدیریت مالیات الکترونیکی، تصمیم سیاستی دیگری است که برای این منظور اتخاذ شده است. علاوه‌بر این، دولت قطر برای مدیریت مخارج عمومی نیز برنامه‌های مختلفی را طراحی کرده و قصد اجرای آنها را در دوره مورد اشاره دارد. برخی از این طرح‌ها شامل سامانه‌هایی برای اجرای سیستم بودجه‌بندی در بین بخش‌ها، تخصیص بودجه برای هرکدام از این بخش‌ها و تمرکز بر توسعه گزارش‌های مالی است.

راهکار پیش‌روی اقتصاد ایران

از زمان ورود درآمد‌های نفتی به بودجه عمومی در سال 1306، تقریبا هیچ دولتی نتوانسته است بدون اتکا به درآمد‌های نفتی، هزینه‌های جاری خود را تامین کند. طبق شواهد موجود درحال حاضر بودجه عمومی دولت حدود 27 درصد وابستگی به درآمد‌های نفتی دارد و تنها حدود 29 درصد از بودجه از محل درآمد‌های مالیاتی تامین می‌شود. این درحالی است که در متوسط جهانی سهم مالیات از درآمد‌های دولت حدود 64 درصد و کشور هند نیز با 84 درصد بیشترین سهم مالیات از درآمد‌های دولت را در اختیار خود دارد. از طرفی دیگر نیز طبق شواهد موجود و به نقل از سایت سازمان امور مالیاتی کشور در طول ۵۰ سال گذشته سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی کمتر از ۱۰ درصد و به عبارت دقیق‌تر بین ۶ تا ۷ درصد بوده است. این درحالی است که متوسط این شاخص برای کشورهای توسعه‌یافته ۲۸ درصد است که تمامی این ارقام نشان می‌دهد بین سطح توسعه‌یافتگی، اقتصاد نفتی و درآمدهای مالیاتی روابط بسیار معناداری وجود دارد. بنابراین، اگر اقتصاد ایران بخواهد از وابستگی بودجه به نفت و درآمد‌های ناپایدار مربوط به آن بکاهد باید به همان میزان درآمدهای پایدار نظیر درآمد‌های مالیاتی را افزایش دهد که تنها رعایت همین اصل ساده می‌تواند بخش زیادی از کسری بودجه‌های دولتی را جبران کند. اما روند کاهشی سهم مالیات از درآمد‌های دولت، خبر از نبود عزم جدی جهت اصلاح نظام مالیاتی و ساختار بودجه در مجموعه مدیریتی و اقتصاد ایران می‌دهد که بی‌توجهی به چنین موضوعی نه‌تنها باعث تشدید مشکلات اقتصادی ایران در سال‌های آتی می‌شود؛ بلکه تمامی سیاست‌های احتمالی که در جهت کاهش کسری بودجه که از سوی دولت‌ها به کار گرفته می‌شوند را نیز با شکست مواجه خواهد کرد.