آسیب‌شناسی نهادهای اقتصادی در حوزه سیاست خارجی

محمد میرشکاری، روزنامه‌نگار: امروزه اگر به حوزه فعالیت‌های صادراتی موفق در دنیا نگاهی بیندازیم، به‌وضوح مشاهده می‌کنیم که هیچ‌تاجر و بازرگانی بدون همراهی و هم‌افزایی سفارتخانه‌های خود نمی‌تواند در حوزه‌های اقتصادی کشورهای هدف موفق باشد. در یک محیط پیچیده و جهانی، شرکت‌های کوچک و بزرگ حاضر در تجارت بین‌المللی با چالش‌های زیادی روبه‌رو هستند و ورود و کشف فرصت‌های بالقوه در بازارهای مختلف برای آنها به‌دشواری صورت می‌پذیرد، از این رو نقش نهاد دیپلماتیک کشورهای مختلف دنیا در ایجاد بسترهای لازم برای تاجران یا نقش‌آفرینی در توسعه صادرات بسیار مهم است.

یکی از مهم‌ترین عوامل توسعه تجارت در کشورها وجود اطلاعات بازارهای هدف و شناسایی چگونگی ورود به آنهاست که نقش سفارتخانه‌ها و کارشناسان اقتصادی و تجاری‌شان بسیار حائز اهمیت است، به‌طورکلی توسعه و شکوفایی اقتصادی در هر کشور، وابسته به مجموعه‌ای از عوامل درونی و بیرونی است که با ترکیب آنها، بستر و زمینه مناسب برای حصول پیشرفت و توسعه هرچه بیشتر اقتصادی فراهم خواهد شد.

حال تعریف و طراحی هدفی نو برای وزارت خارجه جمهوری اسلامی ایران، الزام و ضرورتی است که با محوریت دستگاه سیاست خارجی و سفارتخانه‌های ایران در آن سوی مرزها، قابلیت اجرا و پیاده‌سازی خواهد یافت. دیپلماسی که سه‌ضلع اصلی آن بنابر اصول سیاست خارجی ایران بر سه مولفه عزت، حکمت و مصلحت استوار و پایه‌گذاری می‌شود باید مجری اقداماتی نوین به‌ویژه در حوزه اقتصادی باشد.

اما با گذشت سال‌ها از تاسیس وزارت خارجه هنوز موضوع اقتصاد در هدف‌های اولیه این نهاد، جایی ندارد و همواره مسائل سیاست خارجی در صدر اهداف بوده است، درصورتی‌که اقتصاد می‌تواند به‌عنوان تسهیل‌کننده ارتباط کشورها عمل کند ولی این امر مورد بی‌مهری مسئولان آن وزارتخانه و سفرایش بوده است. البته لازم به‌ذکر است که امر سیاست خارجی موضوعی بسیار مهم بوده و تاریخ سیاست خارجی ج.ا.ا همواره نیازمند به آن است. در مطلب حاضر گذری کوتاه خواهیم داشت به اهمیت این موضوع در تاریخ ایران و نیز بررسی تجربه دیگر کشورها.

  نگاهی به تاریخ

تاریخ ایران نمایانگر این است که همیشه سفرا نقش بسزایی در توسعه صادرات کشور داشته‌اند؛ به‌عنوان نمونه تاجرباشی، لقب و منصبی بوده که تا دوره قاجاریه به برخی بازرگانان بلندپایه ایرانی و مسلمان داده می‌شد تا آنها به‌عنوان نمایندگان حکومتی، روابط بازرگانی داخلی و خارجی را ساماندهی کنند. با آغاز سده ۱۳ هجری (19 میلادی) که دگرگونی‌های نظام سیاسی و اقتصادی بین‌المللی، ایران دوره قاجاریه را بیش‌ازپیش تحت‌تاثیر قرار داد، موقعیت و جایگاه ایران در جامعه جهانی تغییر کرد و این امر بخش‌های مختلف جامعه ازجمله جایگاه بازرگانان ایران را درقبال نظام جهانی بازتعریف کرد. در این میان، لقب تاجرباشی که در ادوار پیشین کارکردهای مشخصی داشت، برای آن دسته از تجاری به‌کار برده شد که سمت نمایندگی اقتصادی و حقوقی دولت‌ها و سفارتخانه‌های خارجی در کشور را برعهده داشتند.

بعد از قاجار در دوران پهلوی از ۱۳۴۹ش سازمان وزارتخانه مشتمل بود بر یک وزیر که قائم‌مقام و چهار معاون (هریک به‌ترتیب مسئول امور سیاسی، امور پارلمانی، امور بین‌الملل و امور اقتصادی بودند) او را یاری می‌کردند. در سطح بعدی مدیرکل آسیا و آفریقا، مدیرکل اروپا و آمریکا و پنج مدیرکل کارکردگرا (شامل «اداری»، «امور اقتصادی»، «امور فرهنگی و اجتماعی»، «اطلاعات و مطبوعات» و «بازرسی و امور مالی») و رئیس امور کنسولی قرار داشتند. با وجود این در این دوره در سفارتخانه‌های کشور برای فعالیت در حوزه اقتصاد تغییری صورت نگرفت.

به‌طورکلی با تغییرات فضای روابط بین‌الملل و مهم‌تر از همه آغاز روند افول ایران از عصر قاجار و پهلوی در حوزه تولید باعث شد این نکته که سفرای ایرانی باید اول از همه آشنا با اقتصاد و تجارت باشند، دیگر به‌عنوان اولویت درنظر گرفته نشوند و به این ترتیب ایران به‌آهستگی از کشوری با صادرات کالاهای غیرنفتی تبدیل به کشوری وارداتی شد.

  تجربه سایر کشورها

دولت پرتغال در سال 2011 تاکید کرد که رشد اقتصادی کلیدی برای غلبه بر بحران است و به همین دلیل تقویت بازار صادرات و جستجوی مقاصد جدید، به‌ویژه در آفریقا، آسیا و آمریکای لاتین را راهی اثرگذار تعریف کرد، بنابراین برای پیشبرد این هدف با تغییرات اساسی در روابط خارجی خود، با صدور فرمان 229/2012 از آن پس «آژانس تجارت و سرمایه‌گذاری جهانی پرتغال» (AICEP) را برای مناسب‌سازی فضای توسعه صادرات تعیین کرد. در این مسیر قانون وزارت خارجه و سفارتخانه‌ها نیز تغییر کردند تا آژانس تجارت و سرمایه‌گذاری جهانی پرتغال به‌عنوان بازوی اصلی برای بازاریابی و مهیاسازی بسترهای لازم برای تاجران پرتغالی در محیط بین‌الملل مجری امور شود. هدف این فرمان اقتصادی‌سازی شبکه نمایندگی خارجی- سفارتخانه‌ها، کنسولگری‌ها و نمایندگی‌های دائمی - به‌منظور تغییر اندازه و تطبیق آن با اهداف جدید، یعنی ترویج صادرات پرتغال، متنوع‌سازی بازار، جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و گردشگران بود و اجرای آن در سال 2011 آغاز شد. در نوامبر 2011 همزمان با تعطیلی چندین سفارتخانه و کنسولگری پرتغال اعلام شد که هدف صرفه‌جویی در هزینه‌های وزارت خارجه این کشور برای گشایش هیات‌های جدید خارجی فعال در حوزه اقتصاد است.

این استراتژی جدید با هدف تبدیل سفارتخانه‌ها و کنسولگری‌ها به «مراکز تجاری» برای شرکت‌ها، محصولات و مارک‌های پرتغالی، ارتقای هماهنگی بین بازدیدهای رسمی و ماموریت‌های تجاری و همکاری بین وزارتخانه‌ها و نهادهای عمومی انجام شد.

علاوه‌بر این تحقیقی که به سال ۲۰۰۷ میلادی توسط مایکل کوستکی و همکاران صورت پذیرفت، نشان می‌دهد کشوری نظیر آلمان که حدود ۷ درصد از تجارت جهانی را در اختیار دارد، ۲۲۰ نهاد دیپلماسی تجاری در خارج از آلمان دارد که بیش از ۱۲۰۰ نفر اعضای آنها درحوزه اشتغال فعالیت دارند. همچنین ژاپن با سهم 4.6 درصد از تجارت جهانی، دارای ۸۰ نهاد دیپلماسی تجاری با تعداد ۷۸۰ نفر افراد شاغل در سراسر دنیاست. انگلستان با ۳ درصد از سهم تجارت جهانی، بیش از ۲۰۰ نهاد دیپلماسی تجاری با ۱۵۰۰ نفر افراد شاغل برای توسعه تجارت خود و نفوذ در بازار سایر کشورها در اختیار دارد. همچنین کشور کانادا (با سهم 2.5 درصد از تجارت جهانی، دارای ۱۰۰ کارگزار دیپلماسی تجاری است که ۵۸۵ نفر در آنها مشغول به‌کار هستند. چین ۵۰، فرانسه ۱۵۶، کره جنوبی ۱۴۱، سوئد ۴۰، سوئیس ۱۴۰، برزیل ۵۷ و لهستان ۷۷ نهاد دیپلماسی تجاری در سراسر دنیا در اختیار دارند.

تحقیقات موید این مساله است که غیر از نمایندگان سیاسی مثل سفرا و کارکنان سفارتخانه‌ها و سازمان‌های توسعه تجارت -که کشورها متولی آن هستند- بیش از ۲۰ هزار نفر در دنیا به‌صورت خصوصی درگیر امور دیپلماتیک تجاری هستند. ۶ کشور برتر تجاری جهان به‌طور متوسط هریک دارای ۱۴۳ نهاد دیپلماتیک تجاری با متوسط تعداد کارمندان 7.5 نفر برای هر نهاد هستند. از نظر ترتیب سازمانی، در برخی کشورها این کارگزارهای دیپلماتیک تجاری زیرنظر سازمان‌های توسعه تجارتی هستند که از دولت استقلال نسبی دارند. به‌عنوان مثال در چین، آلمان و آمریکا فعالیت واحدهای دیپلماسی تجاری آزادانه ولی با هماهنگی سفیر انجام می‌شود. در انگلستان دیپلمات‌های تجاری پست دولتی از طرف موسسه تجارت و سرمایه‌گذاری انگلستان دارند و نیروهای دفاتر رایزنی تجاری از طریق افراد بومی کشورهای میزبان تامین می‌شوند.

در کشورهایی نظیر ژاپن، کره جنوبی و ایتالیا ساختارهای مستقلی نظیر جترو، کوترا و آی‌سی‌ای زیرنظر سازمان‌های مستقل توسعه تجارت ایجاد شده‌اند که مستقل از سفارتخانه‌های این کشورها عمل می‌کنند. رفتار این نهادهای دیپلماتیک تجاری به‌صورت کنش‌گرا و پیگیرانه و دارای ارتباطی تنگاتنگ با بخش‌های خصوصی این کشورهاست و تنها از ارتباطات سیاسی سفارتخانه‌های خود در جهت پیشبرد اهداف تجاری بهره می‌برند.

  ترتیب‌های سازمانی موجود در کشورها

در دنیای امروز کشورها برای مدیریت صادرات، بازاریابی و بسترسازی در محیط بیرون از مرزهای خود ترتیب‌ها و ساختارهایی را ایجاد می‌کنند، از این رو شناخت ساختارهای موجود موضوعی حائز اهمیت است. بعضی از این ساختارها به شرح ذیل هستند.

  توسعه‌ تجارت بخشی از سیاست تجاری است- مسئولیت برعهده وزارت بازرگانی

در کشورهایی‌ مـانند‌ ‌چـین و آلمان وزارت امور خارجه‌ به‌صورت‌ مستقیم درگیر‌ دیپلماسی‌ بازرگانی‌ نیست و این حوزه مـربوط بـه وزارتخانه دیگری‌ است، درعین‌حال این نهاد خدمات بازرگانی خارجی خود را با سفارت‌ هماهنگ‌ می‌کند. در آمریکا خدمات بازرگانی‌ -که اختصاصا مربوط به‌ موضوعات‌ حمایت تجاری هستند- بخشی از‌ اداره‌ بازرگانی‌اند اما تحت‌نظر سـفیر انـجام می‌شوند.

  ترکیب امور خارجه و تجارت

تعدادی‌ از‌ کشورها ازجمله استرالیا، نیوزیلند‌ و کشورهای‌ اسکاندیناوی‌، امور تجارت و خارجه‌ را‌ در یک وزارتخانه ادغام‌ کرده‌اند و درعین‌حال نماینده بازرگانی خود را جدا از خدمات دیپلماتیک حفظ نکرده‌اند. سفیر رئیس‌ نـمایندگان‌ دیپلماتیک (سفیر) مسئولیت هر دو نوع فعالیت‌ را‌ برعهده‌ دارد‌.

  سازوکار‌ هماهنگی

در انگلستان موسسه‌ تجارت و سرمایه‌گذاری انگلستان (UKTI) زیرمجموعه نهادهای اداره امور خارجه و اداره صنعت و تجارت بوده و ساختار‌ آن‌ متمرکز است. دیپلمات‌های تجاری در این‌ کشـور‌ دارای پست‌های‌ رسمی ‌بوده و سه‌چهارم‌ از‌ نیروهای دفاتر رایزنی بازرگانی آنها از طریق نیروهای بومی کشورهای هدف تامین می‌شود.

  توسعه‌ تجارت‌ در‌ وزارت امور خارجه

در این ساختار، وزارت‌ امور‌ خارجه‌ تنها‌ نهاد‌ مـسئول‌ در دیپلماسی بازرگانی بوده و هیچ‌گونه ترکیبی بین امور خارجه و امور تجاری وجود ندارد. وزن نهادها و سازمان‌ها در این سیستم قابل‌ملاحظه بوده، بنابراین انجام اصلاحات در ساختار‌ آنها مشکل به‌نظر می‌رسد. همچنین هـمواره رقابتی بین وزارتخانه‌های بازرگانی و امور خارجه وجود دارد. بسیاری از کشورهای درحال توسعه متوسط و بزرگ از چنین سیستمی برخوردار‌ند. از مشکلات عمده این سیستم این است که دیپلمات‌های بازرگانی در ساختار مذکور بیش از حد درگیر امور سیاسی و بـیشتر سـیاست‌مـحورند تا تجارت‌محور، بنابراین تنها‌ در‌صورت بروز مشکل و در حد نیاز در امور تجاری درگیر می‌شوند.

  ساختارهای توسعه تجارت(TPO)  مستقل

در این نظام‌ها دیپلمات‌های بازرگانی کشورها الزامـا مـوسسات تـجاری عمومی‌ یا‌ نیمه‌خصوصی را نمایندگی می‌کنند. این افراد از لحاظ سلسله مراتب تحت نظر سفارت نبوده و به شکل مستقل فعالیت می‌کنند. در این ساختارها، سفیر تنها در رفع مسائل و مشکلات سیاسی و ابعاد سیاسی‌ تـجارت‌ کمـک می‌کند‌. نمونه‌های بارز این سیستم را می‌توان در ژاپن (جترو)، کره جنوبی (کوترا) و ایتالیا (آی‌سی‌ای) یـافت‌ که ساختارهای نسبتا مستقلی دایر کرده‌اند و دیپلمات‌های بازرگانی در این سیستم‌ها‌ کارکنان‌ رسمی‌ نهادهای مذکورند که گزارش‌های خود را مـستقیما بـه وزارت بـازرگانی ارائه می‌دهند و درعین‌حال همکاری ‌‌نزدیکی‌ با سفیر و وزارت امور خارجه خصوصا برای موضوع‌های مرتبط با ابعاد سیاسی تجارت‌ دارند‌.

  ایران بعد از انقلاب اسلامی

پس از پیروزی انقلاب اسلامی و در دوران جنگ تحمیلی، با وجود نیاز کشور به بازنگری در ساختار و شیوه عمل روابط اقتصادی با جهان خارج، شرایط خاص کشور ازجمله درگیر شدن در جنگ تحمیلی عراق، آثار تحریم‌ها و تداوم وابستگی به درآمدهای نفتی برای اداره اقتصاد جنگ، مانع از توجه و نگرش جدی به سیاست‌های اقتصادی بلندمدت در روابط خارجی شد.

بااین‌حال احساس نیاز به هماهنگ کردن دستگاه‌های مختلف اقتصادی با اهداف سیاست خارجی کشور، در اوایل دی‌ماه 1360 با ایجاد ستاد هماهنگی روابط اقتصادی خارجی متشکل از معاونان وزارتخانه‌های اقتصادی به ریاست معاون اقتصادی- بین‌المللی وزیر خارجه موردتوجه قرار گرفت. هرچند به‌دلیل عدم تعریف صحیح از جایگاه فکری، حقوقی و اجرایی، این ستاد نتوانست آن‌گونه که انتظار می‌رفت، تاثیرات لازم را در تنظیم روابط خارجی بر جای بگذارد.

در دولت‌های پنج تا هشتم نیز رخدادهای خاصی در حوزه اقتصادی وزارت خارجه روی نمی‌دهند. در ابتدای دولت احمدی‌نژاد تلاش شد در ساختار وزارت امور خارجه، بخش معاونت اقتصادی برای درپیش گرفتن فعالیت‌های اقتصادی تقویت شود. در همین راستا وظیفه و هدف جدیدی برای معاونت اقتصادی پیش‌بینی شد که متناسب با تحولات جدید لازم بود در بخش‌های اقتصادی وزارت امور خارجه پیگیری شود. تمام وزارتخانه‌ها بخش‌های اقتصادی بین‌الملل‌شان باید با این نهاد هماهنگ می‌بود. اما با همه تلاش‌هایی که برای گسترش فعالیت معاونت اقتصادی انجام شد، در بهار سال ۹۱ این معاملات منحل و تمام وظایف و ساختار آن به معاونت سیاسی مربوط به مناطق مختلف سپرده شد.

با آغاز دور دوم دولت روحانی در سال 96 تغییراتی جدید در ساختار سازمانی و چارتی وزارت خارجه ایجاد شد که به‌موجب آن سه معاونت جدید ایجاد شدند؛ یکی از آنها معاونت اقتصادی نام داشت. هدف از این تغییر فعال کردن ظرفیت اقتصادی وزارت خارجه و سفارتخانه‌ها در حوزه تجارت و اقتصاد برای تاجران بود که متاسفانه از ابتدای آغاز به کار تاکنون دستاورد قابل‌قبولی نداشته است.

به‌طورکلی ضعف وزارت خارجه در موضوع اقتصادی میراث مجموعه‌ای از مشکلات مزمن بوده که در تمام طول این سال‌ها گریبان این نهاد مهم را گرفته است. نخستین مشکلات اساسی نبود برنامه، هدف و چشم‌انداز مشخص و مدون برای فعالیت وزارت خارجه در حوزه اقتصاد، ضعف جدی در اجرای دیپلماسی اقتصادی، نبود توازن در استفاده از اقتصاد و سیاست، ناهماهنگی وزارت خارجه و دیگر وزارتخانه‌ها و نهادهای اقتصادی، عدم آشنایی کارکنان اقتصادی و تجاری با ماموریت‌های محوله در کشورهای مقصد هستند.

راهکار

وزارت خارجه نقش کلیدی در تقویت برون‌گرایی اقتصاد از طریق دیپلماسی اقتصادی دارد. رشد موضوع تجارت و اقتصاد در تفکر و ساختار این وزارتخانه امری حیاتی است. دستگاه دیپلماسی کشور در چنددهه اخیر فارغ از اینکه چه کسانی مسئولیت آن را برعهده داشته، در حوزه‌ اقتصاد ضعیف عمل کرده و این مسیر باید اصلاح شود.

گام اول: اصلاح وضعیت شناسایی نقاط ضعف ساختار است. درحال‌حاضر 20 نهاد و سازمان در تجارت خارجی کشور دخیل هستند و نقش مستقیم و غیرمستقیم در این حوزه ایفا می‌کنند؛ این موضوع باعث شده انسجام در سیاستگذاری تجارت خارجی دچار اشکال شود و ناهماهنگی در بین دستگاه رخ دهد. به همین دلیل پیشنهاد می‌شود در راستای هدایت و توسعه تجارت خارجی کشور وزارت خارجه به‌دلیل برخورداری از اماکن دیپلماتیک خارج از کشور و تجربه فعالیت در فضای بین‌الملل، نهادی با محوریت وزارت خارجه ذیل این وزارتخانه تشکیل دهد.

گام دوم: ایجاد چشم‌انداز اقتصادی و تدوین برنامه‌های کوتاه‌ و میان‌ و بلندمدت.

گام سوم: آموزش و استفاده از افراد متخصص در حوزه تجارت و اقتصاد برای فرستادن به سفارتخانه‌های ایران.

گام چهارم: طرح‌ریزی ماموریت‌های اقتصادی و تجاری برای سفارتخانه‌ها و سفرا.

  منابع:
مقاله نقش کارگزاران صادراتی دانش‌بنیان در توسعه دیپلماسی تجاری
مقاله نمایندگی تجاری سفارتخانه‌های خارجی در دوره قاجاریه
مقاله تاریخچه وزارت امور خارجه ایران
Foreign Presence and Export Performance: The Role of Portuguese Commercial Diplomacy
Commercial Diplomacy and International Business(2007)