صلاحیت‌های شورای نگهبان در ترازوی قانون اساسی

به گزارش «فرهیختگان»، محمد مهاجری، مدرس دانشگاه و پژوهشگر حقوق طی یادداشتی در روزنامه «فرهیختگان» نوشت: یکی از مهم‌ترین نهادهای جمهوری اسلامی ایران که تضمینی برای شرعیت نظام جمهوری اسلامی ایران تلقی می‌شود، نهاد شورای نگهبان است. اصل تراز قانون اساسی مشروطیت، تلاش ناموفقی برای تضمین شرعیت قوانین مجلس بود که ناکام ماند، اما پس از انقلاب اسلامی ایران، نهاد شورای نگهبان به‌عنوان نهاد دادرس اساسی تشکیل شد که از لحاظ جایگاه و کارکردها بسیار مشابه مدل فرانسوی این نهاد یعنی شورای قانون اساسی این کشور است. کارکردهای شورای نگهبان به جهت ماهیت نظام جمهوری اسلامی ایران از جهات متعددی با نهادهای متناظر آن در نظام‌های حقوقی دیگر متفاوت است. شاید همین تفاوت‌ها منجر به چالش‌های متعدد، پیش‌روی نهاد شورای نگهبان شده است. شورای نگهبان علاوه‌بر تضمین حقوق ملت به موجب قانون اساسی باید بر اساس موازین شرعی بر مصوبات مجلس شورای اسلامی نظارت کند و همچنین در نظارت بر انتخابات نیز به موجب قانون اساسی و قوانین انتخاباتی شرایط عقیدتی و ایمانی داوطلبان انتخاباتی را نیز بررسی می‌کند؛ بنابراین ممکن است تضمین شرعیت نظام با حقوق شهروندان یا مصلحت نظام تعارض پیدا کند که در نتیجه‌ همین مسائل بود که نهاد «مجمع تشخیص مصلحت نظام» تشکیل شد تا در موارد وجود مصلحت نظام، امکان حل تعارضات از این سازوکار میسر باشد. شورای نگهبان همواره نهادی بوده است که از جهات رسانه‌ای و پژوهشی قابلیت پرداختن به موضوعات و چالش‌های مختلف آن در طول این چهار دهه وجود داشته است؛ لیکن در این نوشتار به مناسبت سالروز تأسیس شورای نگهبان قصد داریم جهت آگاهی‌بخشی به شهروندان، صلاحیت‌های متعدد شورای نگهبان را تبیین کرده و شرحی مختصر بر آنچه در قانون اساسی آمده است، ارائه کنیم.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از اصول (91) تا (99) قانون اساسی پیرامون شورای نگهبان و جایگاه و صلاحیت‌های آن سخن گفته شده است. مهم‌ترین صلاحیت شورای نگهبان نظارت پیشینی بر مصوبات مجلس شورای اسلامی و مقررات دولتی همچون اساسنامه‌های هیات‌وزیران از این جهت است که این مصوبات با موازین شرعی و قانون اساسی مغایر نباشند، پس هر قانونی که در مجلس شورای اسلامی تصویب شود، باید در شورای نگهبان از این لحاظ به تأیید برسد. برخلاف تصور گروهی از مردم، شورای نگهبان زیرمجموعه‌ قوه‌ مقننه نیست و به‌عنوان مجلس سنا محسوب نمی‌شود. کارکرد شورای نگهبان کارکردی فراتر از قوای سه‌گانه است و نقش دادرسی اساسی است. این نهادها در کشورهای گوناگون تضمین رعایت بالاترین هنجار موجود یعنی قانون اساسی توسط نهادهای سیاسی هستند. تفسیر قانون اساسی یکی دیگر از کارکردهای مهم شورای نگهبان است.

به‌موجب اصل تفسیر موضوع توسط واضع آن، هر مصوبه‌ای که به تصویب می‌رسد، واضع یا وضع‌کننده‌ آن درصورت وجود ابهام یا اجمال و تعارض و... باید مراد و مقصود خود را بیان کند تا مجریان قانون با کشف مراد قانون‌گذار، امکان اجرای بهتر را بیابند، اما درخصوص قانون اساسی با توجه به اینکه قانون اساسی توسط مجلس مؤسسان به تصویب می‌رسد و این مجلس یک مجلس موقتی است، تفسیر قانون اساسی به نهاد شورای نگهبان که باید حافظ قانون اساسی باشد، سپرده شده است. در نتیجه در مواردی که اصلی از اصول قانون اساسی نیاز به تفسیر داشته باشد با استفسار مقام رهبری، رؤسای قوای‌‌سه‌گانه یا هر یک از اعضای شورای نگهبان، این نهاد تفسیر خود را از اصول قانون اساسی اعلام می‌دارد. مهم‌ترین چالش درخصوص تفسیر اصول قانون اساسی، احراز ضرورت تفسیر است. گاهی اصول قانون اساسی از جهت الفاظ واضح و روشن هستند؛ بنابراین زمانی که اصول قانون اساسی معنای روشنی دارند، شورای نگهبان نباید نظر تفسیری ارائه کند. یکی دیگر از چالش‌های تفسیر به انواع تفسیر بازمی‌گردد.

رویکردهای تفسیری به رویکردهای لفظ‌گرا و غایت‌گرا تقسیم می‌شوند که گاهی الفاظ قانون اساسی معنای مشخصی دارند و ممکن است برخلاف آن الفاظ با رویکرد غایت‌گرایانه تفسیر دیگری ارائه شود. صلاحیت‌های پیش‌گفته‌ شورای نگهبان صلاحیت‌های کارشناسی و تخصصی این نهاد هستند. صلاحیت دیگر شورای نگهبان که یک صلاحیت شبه‌قضایی است و ماهیت آن با سایر صلاحیت‌ها تفاوت دارد، دادرسی انتخاباتی یا رسیدگی شورای نگهبان به دعاوی انتخاباتی است. به موجب اصل (99) قانون اساسی نظارت بر انتخابات غیر از انتخابات شوراهای اسلامی کشور برعهده‌ شورای نگهبان است؛ بنابراین هرگونه دعاوی مربوط به انتخابات اعم از دعاوی پیش از انتخابات مانند موضوعات تبلیغات انتخاباتی و دعاوی مربوط به صلاحیت‌ها و تأیید صحت انتخابات توسط شورای نگهبان انجام می‌شود. با توجه به آنکه صلاحیت دادرسی انتخاباتی با صلاحیت‌های دیگر متفاوت است، به‌نظر می‌رسد یکی از پیشنهاداتی که می‌توان برای ارتقای سطح نظارت شورای نگهبان ارائه کرد، ایجاد سازوکارهای رسیدگی شبه‌قضایی و تصویب آیین دادرسی خاص مربوط به دعاوی انتخاباتی و همچنین ادله‌ اثبات ناظر به دعاوی انتخاباتی است. همچنین شفافیت بیشتر و علنی بودن رسیدگی‌ها و مکتوب شدن دلایل ردصلاحیت و انتشار آن به‌عنوان حکم نهایی شورای نگهبان درصورت عدم‌تضاد با مسائل امنیتی و حیثیتی می‌تواند سازوکارهای متناسبی جهت بهبود عملکرد شورای نگهبان در رسیدگی به دعاوی انتخاباتی باشد.

صلاحیت‌هایی که بیان کردیم صلاحیت‌های اصلی شورای نگهبان هستند و شورای نگهبان علاوه‌بر این موارد به‌عنوان نظارت شرعی به موجب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مواردی که ادعا می‌شود مصوبه‌ای خلاف شرع است، به پرونده رسیدگی و اظهارنظر می‌کند. در راستای همین نظارت شرعی، شورای نگهبان به قوانین پیش از انقلاب ازجمله قانون مدنی و تجارت و سایر قوانین نیز ورود کرده است و بررسی شرعی انجام می‌دهد که البته برخی از حقوقدانان نیز نقدهایی به این عملکرد دارند که دفاع شورای نگهبان از این عملکرد خود، به استناد اصل چهارم قانون اساسی و این مطلب است که کلیه‌ قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شرعی باشند و هیچ قانونی که مغایر شرع باشد، ولو به پیش از انقلاب مربوط باشد نمی‌تواند در نظام حقوقی ایران اجرایی شود. شورای نگهبان و اعضای آن وظایف فرعی دیگری هم دارند که از آن جمله می‌توان به حضور در مراسم تحلیف رئیس‌جمهوری (اصل 121)، عضویت در شورای بازنگری قانون اساسی (اصل 177)، عضویت یکی از فقهای شورای نگهبان در شورای موقت رهبری (اصل 111)، تهیه و تصویب اولین قانون مجلس خبرگان رهبری (اصل 108)، عضویت فقهای شورای نگهبان در مجمع تشخیص مصلحت نظام (به موجب احکام رهبری) اشاره کرد.

در مجموع باید بیان کرد که صلاحیت‌های شورای نگهبان جزء صلاحیت‌های اساسی و مهم در یک نظام سیاسی است و از این جهت جایگاه نهاد شورای نگهبان در نظام حقوقی ایران بسیار حساس خواهد بود. به‌نظر می‌رسد شورای نگهبان در سال‌های اخیر با ایجاد سامانه‌ نظرات شورای نگهبان و انتشار مشروح مذاکرات شورای نگهبان و همچنین پر و بال دادن به بازوهای مشورتی خود یعنی مجمع مشورتی حقوقی مستقر در پژوهشکده‌ شورای نگهبان و مجمع مشورتی فقهی مستقر در شهر قم بارقه‌هایی از عملکرد متناسب‌تر را ایجاد کرده است، امری که با توجه بیشتر به نقدهای تخصصی و دلسوزانه می‌تواند به بهبود عملکرد این نهاد بینجامد. قطعا تحول و عملکرد بهتر در راستای توجه به نقدهای موجود و بررسی موشکافانه‌ آنها محقق خواهد شد که با اقدامات پیشگامانه‌ شورای نگهبان در ایجاد سامانه‌ نظرات شورای نگهبان برای شفافیت‌ بیشتر و انتشار مشروح مذاکرات شورای نگهبان جهت آگاهی بیشتر شهروندان تا حدی محقق شد؛ لیکن در موضوعات مربوط به انتخابات و تفسیر قانون اساسی یا پرونده‌های دیوان عدالت اداری انجام اقدامات متحول‌کننده می‌تواند این مسیر را بهتر از گذشته ادامه بدهد.