به گزارش «فرهیختگان»، حسین سرآبادانی‌تفرشی، پژوهشگر هسته عدالت‌پژوهی مرکز رشد دانشگاه امام صادق(ع) طی یادداشتی در روزنامه «فرهیختگان» نوشت: دولت‌ها انتخاب‌های خود را در حیطه‌های مختلف نه از میان گزینه‌های خوب و بد، بلکه از میان گزینه‌های بد و بدتر انتخاب می‌کنند. این وضعیت از آن جهت رخ داده که نهاد «دولت» در جامعه کنونی، ظرفیت‌های محدودی جهت انجام کارهای خوب دارد، اما قابلیت‌های گسترده‌ای برای خلق فاجعه از خود ارائه می‌دهد. اگر فراتر از تحلیل عقلایی گزینه‌های سیاستی، «اقتصاد سیاسی» انتخاب‌های دولت با محوریت مقولاتی مانند انتخابات و جلب آرای عمومی، پاسخگویی به مطالبات طبقات اجتماعی خاص یا وجود تعارض منافع شدید درمیان تصمیم‌گیران را لحاظ کنیم، پیچیدگی و دشواری انتخاب‌های عادلانه و کارآمد برای نهاد دولت در جوامع امروز بهتر قابل‌درک خواهد بود.
یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که در لایحه بودجه 1400 در هفته‌های گذشته مورد بحث و بررسی بوده، مساله میزان و نحوه افزایش حقوق کارکنان و بازنشستگان دولت در سال آتی است؛ موج افسارگسیخته تورمی در سال‌های 97 و 98 با شوک جدید تحریمی آغاز و در سال 99 با پاندمی کرونا به اوج خود رسید، قدرت خرید گروه‌های فاقد درآمد ثابت و بعد گروه‌های حقوق‌بگیر ثابت را هدف قرار داد و معیشت عمومی را درمیان این گروه‌های درآمدی در تنگنا قرار داد. بی‌انضباطی مالی و پولی دولت در سه‌سال اخیر، اولین قربانی را از خودش گرفت و طبق تجربیات گذشته تاریخی، هریک واحد تورم در کالاهای عمومی، بیش از سه واحد در هزینه‌های عمومی دولت افزایش ایجاد کرد. دولت ناکارآمد و تورم‌گرا، برای آنکه بخشی از این مساله ناشی از انتخاب‌های سیاستی او بود، حالا در شرایط انتخابی سخت‌تر قرارگرفته است؛ درحالی‌که به‌لحاظ تامین منابع عمومی در حوزه درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی با تنگنا روبه‌رو است، باید تدبیر برای جبران قدرت خرید ازدست‌رفته حدود دومیلیون و 250 هزار کارمند و بیش از دومیلیون و 200 هزار نفر از بازنشستگان خود را هم بیندیشد. آنچه در ادامه می‌آوریم به اجمال شرح کلی بودجه سال صفر، سازوکار پیشنهادی دولت برای افزایش حقوق و درنهایت سناریوهای جایگزین قابل‌بررسی در مجلس شورای اسلامی برای افزایش عادلانه حقوق و دستمزد در سال 1400 است.
ساختار کلی بودجه سال صفر
دولت درحالی لایحه بودجه 1400 را به مجلس ارسال کرده که عملکرد مالی دولت در سال 98 و هشت‌ماهه 99 منتشر شده است. نتایج این گزارش‌ها به اجمال نشان می‌دهد دولت در تحقق منابع به‌صورت کامل موفق نبوده و در سال 98 طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تنها 70 درصد منابع تحقق‌یافته است. کاهش مصارف+ برداشت از صندوق توسعه ملی+ انتشار اوراق + فروش دارایی‌ها و آن هم عمدتا از طریق مجوزهای خاص در «شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» فرمول دولت برای تامین بیش از 131 هزار میلیارد تومان کسری بودجه دولت در سال 98 بوده است. اوضاع در هشت‌ماهه 99 نیز بهتر از این نبوده و نتایج اولیه این ماه‌ها حاکی از عدم تحقق کامل منابع و درعین‌حال تحقق اکثریت مصارف عمومی پیش‌بینی‌شده دولت در قانون بودجه 99 بوده است؛ این امر به‌معنای حفظ کسری بودجه در سال‌جاری است.
اما لایحه بودجه 1400 در استمرار وضعیت دوسال اخیر با تداوم خوش‌بینی درآمدی و افزایش 59 درصدی اعتبارات هزینه‌ای تنظیم و بدون لحاظ اصلاحات ساختاری در تقویت منابع، کاهش مصارف یا اصلاحات فرآیندی روانه بهارستان شده است. طبق این لایحه، دولت در 1400 بیش از 319 هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی دارد؛ به این معنا دولت نیازمند آینده‌فروشی و خام‌فروشی برای تامین هزینه‌های جاری خود است. وابستگی دولت به بودجه در خوشبینانه‌ترین سناریو 52 درصد برآورد می‌شود (199 همت فروش نفت خام+ 70 همت از محل اوراق سلف نفتی+ 75 همت قرض از سهم 18 درصدی مازاد صندوق توسعه+ حداقل 95 همت از محل عدد یک در ردیف 160136 به‌عنوان ما به‌التفاوت نرخ ارز بودجه از نرخ ارز ETS بانک مرکزی.) متاسفانه در سال‌های اخیر، دولت جهت نمایش کاهش وابستگی دولت به نفت به انواع روش‌های پیچیده برای نهان کردن وابستگی منابع دولت به نفت متوسل شده است.
پرداخت حقوق در بودجه 1400
براساس این اعداد کلی در لایحه بودجه 1400، به مساله حقوق و دستمزد به‌عنوان بخش عمده مصارف هزینه‌ای دولت می‌پردازیم که ماهیت قطعی و اجتناب‌ناپذیر هم دارند. در تبصره 12 سند لایحه و در بند اول و دوم آن، دولت به افزایش حقوق کارکنان دولت به میزان 25 درصد اشاره‌کرده و در بند بعدی که ظاهرا ذکر آن چندان اهمیت ندارد، تاکید می‌کند این اعمال افزایش باید به‌نحوی باشد که حداقل حقوق کارکنان دولت در سال آتی، نباید بعد اعمال 25 درصد افزایش، کمتر سه میلیون و 500 هزار تومان باشد. (جالب است که سال گذشته این عدد دو میلیون و 800 هزار تومان بود و اگر 25 درصد افزایش اعمال شود، لاجرم به همین عدد سه میلیون و 500 هزار تومان می‌رسد.) اما محاسبات نشان می‌دهد دولت در سال آتی با اعمال این افزایش، 209 همت برای فصل جبران خدمات و درمجموع حدود 386 همت برای هزینه‌های پرسنلی (علاوه‌بر هزینه‌های فصل اول (جبران خدمات) دستگاه‌ها هزینه‌های دیگری نیز جهت حقوق و دستمزد کارکنان خود پرداخت می‌کنند که ذیل فصل اول قرار نگرفته و در فصولی مانند هزینه کالا و خدمات در بودجه لحاظ شده است) پرداخت خواهد کرد. همچنین دولت در لایحه بودجه سال صفر، 136 همت برای حقوق بازنشستگان (در قالب کمک به سه صندوق بازنشستگی) و بنیاد شهید پیش‌بینی کرده است. جمع این اعداد به‌معنای آن است که دولت در سال آینده، 540 همت از مجموع 637 همت اعتبارات هزینه‌ای را فقط برای پرداخت حقوق و دستمزد اختصاص داده است که به‌معنای سهم شگفت‌انگیز 85 درصدی پرداخت حقوق از کل اعتبارات هزینه‌ای است. 25 درصد این 85 درصد مرتبط با اعتبارات کمکی به صندوق‌های بازنشستگی است که در دهه 90، عامل هزینه‌ای سنگین بر منابع عمومی دولت بوده‌اند و این روند فزاینده در سال‌های آتی، ساختار بودجه دولت را با بحران روبه‌رو خواهد کرد. در جدول ارقام تطبیقی مورد اشاره در این بحث کوتاه آمده است تا روند اعداد کلیدی مرتبط با این حوزه بیشتر مشخص شود. ممکن است پرسیده شود علت افزایش 59 درصدی اعتبارات هزینه‌ای علی‌رغم افزایش حقوق 25 درصدی در سال آتی چیست؟ این رشد هزینه حقوق و دستمزد در هشت‌ماهه ابتدایی امسال نیز دیده می‌شود که رشد 53 درصدی داشته است؛ درحالی‌که نرخ رشد حقوق در سال 99، 15 درصد بوده است! بخشی از این تفاوت ناشی از بخشنامه 30/11/1398 سازمان برنامه‌وبودجه در اجرای بخشنامه امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری است. در این بخشنامه در تناقضی جالب اجرای آن را منوط به عدم ایجاد بار مالی جدید برای دستگاه‌ها دانسته و همزمان منابعی مانند فروش دارایی‌ها یا کاهش هزینه‌های جاری را برای اجرای آن پیشنهاد داده است! طبق این بخشنامه امتیازات کارکنان بسیاری از دستگاه‌ها که تاکنون درمورد آنها مصوبه شورای حقوق و دستمزد در سال 95 اعمال نشده بود، تا 50 درصد اعمال‌شده و این افزایش امتیازات طبعا در احکام حقوق کارکنان تاثیرگذار خواهد بود.
سناریوهای پیشنهادی برای افزایش عادلانه حقوق
یکی از احکام سیزده‌گانه اصلاحات ساختاری بودجه که بعد از تصویب در کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس یازدهم، در هفته‌های اخیر در صحن علنی موردبررسی قرار گرفته، مرتبط با «پرداخت حقوق و مزایا» است. در این بند به برابری عمودی و افقی در میان کارکنان دستگاه‌های اداری و شرکت‌های دولتی اشاره شده و از نبود تفاوت معنی‌دار میان احکام حقوق در این زمینه سخن گفته است. فارغ از ابهام نظری واژه برابری افقی و عمودی در ادبیات حقوق و دستمزد، نبود شاخص معین در نبود تفاوت معنی‌دار مورد اشاره در این بند بسیار قابل‌تامل است؛ ضمن آنکه به نظر بسیاری از مسائل پیرامون حقوق و دستمزد ریشه در لوایح سالیانه بودجه ندارد و مرتبط با آیین‌نامه‌های اجرایی قانون مدیریت خدمات کشوری است که لازم است مورد اصلاح و بازنگری جهت تحقق نظام پرداخت عادلانه قرار گیرد.
پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس کاهش مصارف عمومی و به‌طورخاص در بخش پرداخت حقوق به کارکنان دولت است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش بررسی لایحه بودجه 1400 بر این نکته تاکید می‌کند که این مدل افزایش حقوق از آن‌جهت که منابع قابل‌وصولی برای آن وجود ندارد، در عمل منجر کسری بودجه، تورم و به‌تبع کاهش قدرت خرید عموم جامعه و به‌طور خاص کارکنان دولت می‌شود. ضمن آنکه بر این نکته تاکید دارد که عمده اقشار ضعیف در جامعه، کارمندان دولت نیستند، بلکه گروه‌های فاقد درآمد ثابت هستند که نیازمند سیاست‌های حمایتی دولت برای بقای معیشت‌شان هستند. به این جهت علی‌رغم تورم شدید اقتصادی حاکم بر کشور خواهان کاهش نرخ رشد افزایش حقوق کارکنان دولت است.
پیشنهاد دیگر افزایش ریالی ثابت حقوق کارکنان دولت برای همه گروه‌های حقوق‌بگیر دولت و عدم افزایش مبتنی‌بر نرخ رشد است تا به این فرمول، افزایش حقوق برای کارکنان با درآمد کمتر، با نرخ رشد زیادی افزایش یابد. پیشنهاددهندگان این سناریو بر این باورند که اگر 80 همت افزایش‌یافته در فصل اول (جبران خدمات) به‌صورت ریالی ثابت درمیان همه کارمندان دولت افزایش یابد، تا مبلغ سه میلیون تومان به همه کارکنان دولت افزوده می‌شود. این سناریو بدون لحاظ راهکارهای تامین منابع و تنها درجهت توصیه به نحوه توزیع افزایش، این پیشنهاد را ارائه می‌دهد. پیشنهادی که شبیه آن در لایحه بودجه 1398 در مجلس تصویب شد، اما در عمل دولت با اعمال ضریب و درصد حقوق کارکنان دولت را افزایش داد.
به باور نگارنده به‌نظر می‌رسد برای ارائه یک پیشنهاد جامع جهت غلبه بر معمای عادلانه افزایش حقوق کارکنان دولت در بودجه سال 1400 امور زیر لازم است موردتوجه مجلس محترم شورای اسلامی قرار گیرد:
الف) الزام واقعی و عینی دولت به ایجاد شناسه پرداخت برای کلیه پرداخت‌های دولت از محل منابع عمومی و اختصاصی به‌نحوی‌که میزان پرداخت دقیق حقوق و دستمزد دولت در بودجه سالیانه مشخص شود؛ با ساختار فعلی در حال حاضر اصلا مشخص نیست دولت به‌صورت دقیق چه میزان حقوق پرداخت می‌کند و اعداد اعلامی مانند آنچه در اینجا اشاره شد، برآوردی است. طبعا استقرار کامل نظام پرداخت به ذی‌نفع نهایی در این زمینه راهگشاست.
ب) هرگونه طراحی برای ارائه سناریوی عادلانه افزایش حقوق، متکی به داده و اطلاعات است. داده و اطلاعاتی که از غنا و کیفیت لازم نیز برخوردار باشد. در زمینه حقوق و دستمزد، نه احکام کارگزینی یا حکم اولیه کارکنان، بلکه کل دریافتی کارمندان دولت لازم است در دسترس سیاستگذار جهت برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری باشد و میان این دو اختلاف زیادی وجود دارد. درحال‌حاضر جز برخی اطلاعات کلی و اجمالی، جزئیات دریافتی کارکنان دولت از شفافیت برخوردار نیست.
پ) الزام دولت به اجرای بند الف تبصره 21 لایحه بودجه 1400 که در قانون بودجه 1399 نیز وجود داشت و به‌دلیل عدم اجرای کامل، مجددا در لایحه 1400 تکرار شده است. براساس تبصره ۲۱ لایحه بودجه ۱۴۰۰ به‌منظور ساماندهی نیروی انسانی و کارکنان دولت و ایجاد انضباط مالی مقررشده تا اطلاعات این افراد در سامانه «پاکنا» ثبت شود. البته در اجرای این تبصره لازم است کوشش مجلس بر آن باشد تا رویکرد دولت از تکمیل اطلاعات شناسه کارمندان دولت به‌سمت ایجاد زیرساختی برای شفافیت کامل پرداخت‌های مشتمل بر حقوق، مزایای مستمر و غیرمستمر کارکنان به تفکیک هر دستگاه تغییر کند و اطلاعات از محل تولید داده به سامانه به‌صورت منظم و به‌ازای هر پرداخت انجام گیرد. در غیر این صورت، سامانه اطلاعاتی با داده‌های بی‌کیفیت مساله‌ای را حل نخواهد کرد. ضمن آنکه برای پرداخت‌هایی که از درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها یا از درآمد شرکت‌ها و موسسات وابسته دولتی صورت می‌گیرد نیز باید تدبیری اندیشیده شود، زیرا سامانه «پاکنا» مشمول این پرداخت‌ها نمی‌شود و این خطر ظهور فیش‌های نجومی در این بخش‌ها را همچنان زنده نگه‌داشته است.
ت) سیاستگذاری مبتنی‌بر داده و شواهد آماری از جزئیات دریافتی کارکنان دولت، فرمول عادلانه افزایش حقوق مبتنی‌برافزایش ریالی یا درصدی را مشخص و معین می‌سازد. آنچه آشکار است آنکه سیاست افزایش حقوق کارکنان دولت با یک نرخ رشد درصدی ثابت در سال‌های گذشته در بودجه سالیانه، سیاستی کور، بی‌هدف و درنهایت ضد عدالت است و حاصل بینش و درک خاصی از معنای عدالت در نظام حقوق و دستمزد است. ما در گزارش «دستمزد عادلانه» هسته عدالت‌پژوهی مرکز رشد (منتشرشده در خرداد 1399) به‌تفصیل به‌نقد و واکاوی بینشی پرداخته‌ایم که چنین سیاست افزایش حقوقی را پیشنهاد می‌دهد. اعمال سیاست ترجیحی در افزایش حقوق مبتنی‌بر اولویت‌بندی معیارهای موثر در تحقق عدالت در نظام پرداخت‌ها (نیازهای اساسی، کارایی، شایستگی و عملکرد) راهکار اصلی غلبه بر تبعیض دستمزدی در نظام پرداخت بخش عمومی کشور است. در این اولویت‌بندی، لحاظ کردن معیشت گروه‌های با درآمد پایین‌تر از افزایش درصدی کارکنان طبقات متوسط و عالی دولت در این تنگنای مالی اولویت دارد.
ث) اصلاح نظام حقوق و دستمزد نیازمند رویکردی سیستماتیک و با لحاظ کردن سایر حیطه‌های موثر مرتبط مانند نظام مالیاتی است. حذف دو پله مالیاتی در لایحه بودجه اخیر بار دیگر در کنار برخی سیاست‌های دیگر مانند فقدان شفافیت دریافتی‌ها، خطر ظهور فیش‌های نجومی را در سال آینده گوشزد می‌کند. در اعمال هر سیاست افزایش حقوق لازم است منابع آن نیز به‌صورت پایدار و نه براساس انتشار پول جدید که منجر به‌نوعی مالیات تورمی برای آحاد جامعه می‌شود، پیش‌بینی شود. متاسفانه در سال‌های گذشته مجلس و دولت در بی‌تعهدی نسبت به این مساله به جهت انتظارات عامه و جلب رضایت عمومی برای اهداف سیاسی همدست بوده‌اند و گرچه در ظاهر از افزایش حقوق کارکنان دولت به این سبک چیزی نمی‌گویند، اما در نهان آن را نامناسب می‌دانند. شجاعت، اقتدار و پذیرش مسئولیت در این شرایط بیش از همه از مجلس شورای اسلامی انتظار است تا گرفتار روزمرگی و دمیدن انتظارات طبقات خاص اجتماعی نباشد. امری که تحققش دشوار به نظر می‌رسد.
ج) اصلاح نظام پرداخت‌ها در گروه اصلاح قوانین و آیین‌نامه‌های دیگر مرتبط با این حوزه در مجلس شورای اسلامی است. از آیین‌نامه‌های حقوق و دستمزد قانون مدیریت کشوری تا تدابیری برای کاهش وابستگی منابع صندوق بازنشستگی کشوری و لشکری به منابع عمومی بودجه دولت که با این روند فزاینده، نیازمند اصلاحات سیستمی است؛ در غیر این صورت بحران منابع و رشد فزاینده مصارف عمومی، امکان اداره کشور را با این ساختار بودجه دشوارتر از دشوار خواهد کرد.
چ) سرانجام آنکه با عنایت به اجرای ماده دهم قانون مدیریت خدمات کشوری، عدم وجود سامانه‌ای جهت شفافیت کامل پرداخت‌های دولت به ذی‌نفع نهایی، عدم نظارت بر هزینه‌کرد درآمدهای اختصاصی یا حوزه شرکت‌های دولتی و حذف دو پله مالیاتی که نقش شفافیت‌بخش در میزان مبالغ دریافتی کارکنان داشت، بار دیگر امکان تکرار آنچه در سال 1395 جامعه ایران را در قالب فیش‌های نجومی تحت تاثیر خود قرار داد، وجود دارد. فیش‌های نجومی تنها خزانه عمومی دولت را نمی‌بلعند، بیش از آن خزانه اعتماد عمومی مردم به دولت را مورد حمله قرار می‌دهند و احساس تبعیض و نابرابری را در جامعه گسترش خواهند داد. اصلاحات ساختاری مجلس در این زمینه جهت رسیدن به یک نظام پرداخت عادلانه ضروری است.