امین منصور‌کبری، پژوهشگر گروه نظام حکمرانی اندیشکده حکمرانی شریف: اساساً مقوله حکمرانی و سیاستگذاری به این دلیل که ماهیتی اجتماعی داشته و در ساحت نظام‌های انسانی مطرح می‌شود، دارای پیچیدگی‌های بسیاری است. این پیچیدگی‌ها در کنار ظهور مسائل نوین و پیشرفت‌های فناورانه و طرح مسائل میان رشته‌ای، باعث شده که دیگر سیاستگذاری و حکمرانی بخشی، کارآمدی لازم را در نظام اداره دولت و حکومت نداشته باشد. به جرئت می‌توان گفت که بسیاری از مسائل روی میز دولت - اعم از کلان مسائل حوزه‌های اقتصاد، فرهنگ، سلامت، کشاورزی و... -، چند بعدی و فرابخشی بوده و حل‌وفصل آن‌ها وابسته به هماهنگی میان چند دستگاه و سازمان مختلف به‌عنوان ذی‌نفعان آن حوزه مسئله است؛ به همین خاطر یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های تصمیم خوب، این است که منافع اکثریت ذی‌نفعان در آن در نظر گرفته شده و اجماع حداکثری در خصوص آن وجود داشته باشد تا در مرحله اجرا دچار چالش نشود. در ادبیات علمی هم این موضوع تحت عنوان «رژیم‌های سیاستی فرابخشی» یاد شده است که اشاره به عبور از مرز‌های سیاستگذاری بخشی و تمرکز بر سیاستگذاری بین/ فرابخشی دارد. 
 باید گفت که ایجاد و تقویت سازوکار‌های هماهنگی امری سهل و ممتنع است؛ یعنی علی‌رغم اینکه بسیاری از کارشناسان و متخصصان به سهولت از آن صحبت می‌کنند، اجرای آن در واقعیت میدان، صعوبت‌ها و ملاحظات جدی به همراه دارد، تا حدی که می‌توان از آن به «هنر تعامل فرابخشی» یاد کرد. باید گفت که متأسفانه در نظام حکمرانی ما، آن‌چنان که باید، به اهمیت این مسئله توجه نشده و علی‌رغم برخی تلاش‌های صورت‌گرفته در راستای ایجاد و تقویت سازوکار‌های هماهنگی، همچنان تصمیم‌گیری بین/ فرابخشی در کشور ما دچار مشکلات بسیاری است. در ادامه به برخی از چالش‌ها و موانع شکل‌گیری هماهنگی میان بخش‌های مختلف دولت و اخذ تصمیمات فرابخشی می‌پردازیم: 

1. بخشی‌گرایی نهادینه: تقسیم‌بندی وظایف و مأموریت‌ها در نظام حکمرانی ما بر اساس بخش‌ها و حوزه مسئله‌های گوناگون دفاع، آموزش، سلامت، کشاورزی و... صورت گرفته است و همین مسئله باعث ایجاد شکافی میان نهاد‌های تصمیم‌گیر و مجری و بخشی‌گرایی جدی در تصمیم‌گیری و اجرا شده است. 

2. ضعف مرکزیت دولت در ایجاد هماهنگی‌: نهاد ریاست جمهوری به‌عنوان قلب تپنده دولت در ایجاد هم‌افزایی و هم‌نوایی میان بخش‌ها و وزارتخانه‌های مختلف دولت، متأسفانه فاقد سازوکار ایجاد هماهنگی میان وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی است. می‌توان دلایل این ضعف را در دو مسئله زیر ریشه‌یابی کرد: 

الف. فقدان قدرت هماهنگی: نکته اول اساساً این است که شخص رئیس‌جمهور یا معاون اول وی به لحاظ مهارت‌های ایجاد هماهنگی معمولاً ضعف داشته یا فاقد ابزار‌های لازم جهت هماهنگی‌بخشی میان وزارتخانه‌ها و سازمان‌های ذیل خویش هستند. 
ب. فقدان بازوی مشاوره سیاستی: نکته دیگر، در فقدان و عدم تجهیز نهاد ریاست جمهوری به بازوی مشاوره سیاستی است. همانگونه که رئیس جمهور و افراد کلیدی دولت، دارای تیم حفاظت فیزیکی هستند تا از تهدیدات جانی در امان بمانند، می‌بایست مجهز به تیم حفاظت سیاستی نیز باشند تا در مقابل هجمه‌ها و فریب‌های تحلیلی در ریشه‌یابی و اولویت‌بندی مسائل، در امان بمانند. 

3. محافظه‌کاری مدیران در پی امنیت‌زدگی اداره: واقعیتی که در عرصه تصمیم‌گیری کلان کشور وجود دارد این است که مدیران به شدت دست‌بسته شده و تصمیماتشان بسیار متأثر از نهاد‌های نظارتی است. تعدد و بعضاً ورود محتوایی این نهاد‌ها به امور تخصصی و برخورد‌های قهری با مدیران تحول‌گرا باعث شیوع ترس و کم‌جرئتی در میان مدیران در اخذ تصمیمات مهم شده است. 

4. کمرنگ‌شدن تحول‌گرایی انقلابی: به طور کلی در ساختار روزمره بوروکراتیک، انگیزه و شور لازم جهت تحول‌آفرینی و فعالیت خستگی‌ناپذیر در میان بسیاری از مدیران مشاهده نمی‌شود؛ چراکه اساساً بوروکراسی و سلسله‌مراتب، تبدیل به سدی پیش‌روی مدیران تحول‌خواه و پرانگیزه شده است. این مسئله در کنار چالش قبلی، باعث شده است که دولت تبدیل به بهشت مدیران عافیت‌طلب و ترسو شود؛ در حالی‌که مدیران پرانگیزه و خستگی‌ناپذیر با قید و بند‌های نظارتی متعددی روبه‌رو هستند. 

5. فاصله گرفتن نهاد‌های شورایی از کارویژه خود: نهاد‌های شورایی در کشور ابتدائاً با هدف مشورت و هماهنگی در اخذ تصمیم‌های مهم و فرابخشی ایجاد شدند؛ اما رفته رفته از کارکرد اصلی خود فاصله گرفته و به محلی برای گریز از مسئولیت و نپذیرفتن عواقب تصمیم تبدیل شده‌اند. 

6. فرهنگ سازمانی رقابت‌محور به جای تعاملگری هم‌افزا: توزیع نابرابر قدرت و منابع مالی میان دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های کشور، باعث تمایل به انحصار مسئولیت‌ها و اطلاعات میان نهاد‌ها و سازمان‌ها شده است. این مسئله کم کم تبدیل به انگاره‌ای جدی در سازمان‌ها شده است که همواره دیگر سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها را در جایگاه رقیب خود مشاهده کرده و سعی در انحصار حداکثری منابع و داده‌های بخش خویش دارند. 

7. عدم جذابیت همکاری فرابخشی برای دستگاه‌ها: مسئله بی‌اعتمادی متقابل میان دستگاه‌ها در کنار افق‌های زمانی متفاوت مأموریتی هر دستگاه، باعث شده است که همکاری بر سر موضوعات و مسائل پرچالش میان بخشی برای سازمان‌ها جذابیت نداشته و از اولویت کاری آنان خارج شود. 
یکی از مدل‌هایی که جهت شکل‌گیری رژیم‌های سیاستی فرابخشی در ادبیات سیاستگذاری پیشنهاد شده است، چهارچوب 4I است که وجود چهار مؤلفه را برای ایجاد رژیم‌های سیاستی فرابخشی و شکل‌گیری همکاری بین/ فرابخشی لازم می‌داند: 

* مسائل:
مسائل عمومی، نقطه شروع چرخه سیاستگذاری هستند؛ همچنین این مسائل عمومی هستند که با ماهیت فرابخشی و بین‌رشته‌ای خود، زمینه را برای شکل‌گیری نظام سیاستگذاری بین/ فرابخشی ایجاد می‌کنند. 

* ایده‌ها:
ایده‌ها و راه‌حل‌های سیاستی معمولاً مبتنی بر الگو‌های مشخص و عینک‌های تحلیلی متفاوتی مطرح می‌شوند که تفسیر ما را از مسائل عمومی شکل می‌دهند؛ به همین خاطر هر چقدر تحلیل‌ها و ایده‌های سیاستی جامع‌نگر بوده و با دیدی کلان به مسائل بنگرند، زمینه را جهت ایجاد نظامی فرابخشی در سیاستگذاری فراهم می‌کنند. 

* منافع:
مسائل عمومی چون ماهیتی فرابخشی دارند، طبیعتاً قشر متعدد و متکثری از ذی‌نفعان و بازیگران عرصه حکمرانی را متأثر می‌کنند؛ به همین دلیل نظام حکمرانی با منافع بسیار گوناگون و حتی متضادی روبه‌رو است که همین مسئله، اهمیت نظامی فرابخشی در تصمیم‌گیری را می‌رساند. 

* نهاد‌ها:
نهاد‌ها شامل قواعد، ساختار‌ها و فرایند‌های رسمی و غیررسمی‌اند که محیطی را جهت تعامل بازیگران عرصه حکمرانی ایجاد می‌نمایند. وجود نهاد‌های میانی و تسهیل‌گر به‌عنوان حلقه واسطی جهت ایجاد و تقویت همکاری‌های بین‌بخشی، امری لازم و اجتناب‌ناپذیر است. 
با توجه به چالش‌های مطرح‌شده و مبتنی بر چهارچوب فوق، توصیه‌های زیر جهت برون رفت از وضعیت تک‌روی نهادی و ایجاد و تقویت همنوایی بین دستگاهی ارائه می‌شود: 

* سطح مسئله: 
1. توسعه شاخص‌ها و داده‌های مشترک و ارتقای شفافیت: یکی از چالش‌های پیش‌روی همکاری‌های بین‌بخشی، عدم دسترسی به داده‌های دیگر دستگاه‌ها و عدم شفافیت در انتشار داده‌ها و اطلاعات از سوی سازمان‌هاست. توصیه می‌شود جهت رشد و ارتقای همکاری‌های بین‌بخشی، اولاً داده‌ها و اطلاعات غیرمحرمانه دستگاه‌ها به طور شفاف، در دسترس قرار گیرند و ثانیاً شاخص‌ها و پیمایش‌های آماری مشترکی میان نهاد‌های مسئول در خصوص موضوعات فرابخشی صورت گیرد تا اجماع داده‌ای حاصل شده و روایی نتایج حاصل از پیمایش‌ها، جهت استفاده در تحلیل‌ها و اقدامات بین/ فرابخشی افزایش یابد. 
2. برگزاری دوره‌های آموزشی حکمرانی برای مدیران ارشد: برگزاری دوره‌های کاربردی آموزش حکمرانی برای مدیران ارشد دستگاه‌ها – نظیر دوره اعتبارنامه عالی حکمرانی که توسط مدرسه حکمرانی شهید بهشتی (ره) برگزار می‌شود - منجر به شکل‌گیری دیدی جامع و دستیابی به تحلیلی عمیق‌تر نسبت به کلان مسائل ملی که دارای ماهیتی بین‌بخشی هستند در نگاه مدیران خواهد شد. توصیه می‌شود که گذراندن دوره‌های این چنینی، شرط تصدی مناصب اجرایی در لایه‌های مدیریت تخصصی و سیاسی قرار گیرد. 

* سطح ایده: 
1. تقویت بازو‌های مشاوره سیاستی نهاد ریاست جمهوری: همان‌گونه که بیان شد، نهاد ریاست جمهوری به عنوان مرکز راهبری کلان دولت، وظیفه هماهنگی و ایجاد هم‌افزایی میان دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های دولت را بر عهده دارد. لازمه این کار، در ابتدا شناخت کافی و تحلیلی دقیق نسبت به مسائل کلان بخش عمومی است؛ به همین خاطر توصیه می‌شود مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری، به عنوان واحدی تخصصی در ارائه مشاوره‌های سیاستی به شخص رئیس جمهور و هسته مرکزی دولت، تقویت شود. 
2. حمایت از اندیشکده‌ها و نهاد‌های پژوهشی: اندیشکده‌ها و پژوهشکده‌ها به‌عنوان محافل علمی - سیاستی تخصصی در عرصه مسائل عمومی، می‌توانند به عنوان بازو‌های مشورتی نظام حکمرانی به کمک ماشین تصمیم‌گیری و حتی اجرایی دولت بیایند؛ به شرط اینکه حمایت‌های مادی و معنوی لازم از آن‌ها به عمل آید. همچنین با توجه به جایگاه مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری و رئیس مرکز – که معاون راهبردی رئیس‌جمهور است - باید گفت که این نهاد با تهدید تصرف توسط گروه‌های سیاسی روبه‌رو بوده و با توجه به نزدیکی به نهاد ریاست جمهوری، با رفت و آمد دولت‌ها، بسیار در معرض تغییرات مکرر مدیریتی قرار دارد که این مسئله می‌تواند منجر به دور شدن این نهاد از کارکرد تخصصی خویش شود؛ به همین خاطر توجه به اندیشکده‌ها و پژوهشکده‌های دیگر که معمولاً ثبات بیشتری دارند و به دور از نگاه‌های سیاسی اداره می‌شوند، اهمیت بسیاری دارد. 

* سطح منفعت: 
1. ایجاد چشم‌انداز‌های مشترک و اهداف همسو: همان‌طور که اشاره شد، تلاش در جهت پیشبرد پروژه‌های کلان و بین‌بخشی ملی، با توجه به پیچیدگی‌های بسیاری که دارند و همچنین عدم وجود منافع چشمگیر برای دستگاه‌ها در تخصیص بودجه‌ها و ارزیابی‌های عملکرد، برای دستگاه‌ها جذابیت لازم را نداشته و انگیزه کافی جهت پرداختن به آن‌ها وجود ندارد. پیشنهاد می‌شود با به‌کارگیری ابزار‌های مالی و انگیزشی و با تعریف راهبرد‌های برد - برد برای ذی‌نفعان مختلف درگیر در مسئله، جذاب‌سازی لازم در راستای ترغیب ذی‌نفعان نسبت به پرداختن به مسائل بین/ فرابخشی صورت گیرد؛ ابزار‌هایی از قبیل مساعدت‌های مالی و بودجه‌ای و...
2. تعریف شاخص‌های کلیدی ارزیابی عملکرد با محوریت همکاری‌های بین/ فرابخشی: یکی از عللی که باعث عدم پیشرفت پروژه‌های کلان فرابخشی در کشور شده است، نبود ضمانت اجرایی قوی و مطالبه لازم و کافی در خصوص پیشرفت این پروژه‌هاست. ابزار دیگری که در راستای الزام دستگاه‌ها به پیشبرد پروژه‌ها و برنامه‌های فرابخشی می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد، تعریف شاخص‌های کلیدی مشترک در ارزیابی عملکرد دستگاه‌هاست؛ برای مثال لحاظ نمودن امتیاز ویژه برای پیشبرد برنامه‌های بین دستگاهی در ارزیابی‌های جشنواره شهید رجایی (ره). 

* سطح نهاد: 
1. تعریف و تعیین نهاد متولی موضوعات فرابخشی: توصیه می‌گردد نهادی تخصصی که متولی پیگیری و راهبری امور فرابخشی در نهاد ریاست جمهوری است، ایجاد شود تا مسئولیت راهبری، پیگیری و مطالبه این امور مشخص باشد. این نهاد باید دارای اقتدار کافی و برخوردار از حمایت سیاسی لازم جهت مطالبه از دستگاه‌ها و وزراتخانه‌ها بوده و دسترسی مطلوبی به منابع مالی داشته باشد. این نهاد می‌تواند ذیل سازمان برنامه و بودجه کشور یا دفتر معاون اول رئیس‌جمهور تعریف شود. 
2. انتصاب مدیران موقت تام‌الاختیار و به‌کارگیری ساختار‌های ماتریسی: ایجاد ساختار‌های ماتریسی یکی از ابزار‌های کارآمد، کم‌هزینه و چابک جهت پیشبرد مأموریت‌ها و پروژه‌های موقت است. می‌توان از این ابزار در خصوص پروژه‌های کلان ملی که ماهیتی بین‌بخشی داشته و دارای بازیگران متعددی است استفاده کرد. مدیران این تیم‌ها هم می‌توانند مبتنی بر اصل 127 قانون اساسی از طرف رئیس‌جمهور به‌عنوان مسئول پیگیری و نماینده ویژه وی در امور و پروژه‌های فرابخشی تعیین شوند. یکی از مهارت‌های لازم برای این مدیران تقویت زبان گفت‌وگو میان دستگاه‌ها و مدیریت تعارض میان آنهاست. 
3. ایجاد سازوکار‌های قانونی الزام‌آور جهت رشد و استمرار همکاری‌های فرابخشی: در اکثر مسائل، همواره قانون ابزاری کارآمد جهت تعیین مسئولیت‌ها و پیگیری و مطالبه نسبت به انجام وظایف بوده است. پیشنهاد می‌شود که سازوکار‌های قانونی الزام‌آوری جهت اهتمام دستگاه‌ها نسبت به فعالیت‌ها و همکاری‌های فرابخشی ایجاد شده تا هم سازمان‌ها ملزم به پیشبرد امور فرابخشی شوند و هم امکان نظارت و مطالبه‌گری در خصوص ترک فعل‌ها ایجاد شود. 

منابع:
1.  Amri, M. , Chatur, A. , & O’Campo, P. (2022). An umbrella review of intersectoral and multisectoral approaches to health policy. Social Science & Medicine, 315, 115469. https://doi.org/10.1016/j. socscimed. 2022.115469
2. Tikkanen, I. , Glück, P. , & Pajuoja, H. (Eds. ). (2002). Cross sectoral policy impacts on forests (EFI Proceedings No. 46). European Forest Institute
3. Graf, L. , Hartong, S. , & Vohnsen, N. (2023). The emergence of European boundary-spanning policy regimes: Analysing intersectoral policy coordination in education and employment [Preprint]. SocArXiv. https://doi.org/10.31235/osf. io/gnx6w 
4. باقری‌پور، رضا. (1402). گارد سیاستی آقای رئیس جمهور. اندیشکده حکمرانی شریف. 
5. همدانی، محمد؛ منصوراکبری، امین؛ نیک‌صفت، محمدامین. (1404). پازل حکمرانی؛ قطعات گمشده. اندیشکده حکمرانی شریف.