حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و بانک: هر کارشناس و متخصص حوزه بودجه‌ریزی و اقتصادی که برای اولین بار با کلیت مفهوم درآمدهای اختصاصی دستگاه‌های اجرایی (بودجه اختصاصی) درگیر می‌شود، در ابتدا تصورش از موضوع، نزدیکی ملموسی به نوعی از رانت دولتی دارد ولی بعد از مقداری کنکاش اجرایی، قانونی و اقتصادی بیشتر، متوجه می‌شود ادراک اولیه‌اش زیاد هم دور از واقعیت نبوده است. درآمدهای اختصاصی از همان بدو تولد مستقیما دو اصل جامعیت بودجه و عدم تخصیص، از اصول ده‌گانه بودجه‌ریزی دولتی را خدشه‌دار می‌کنند که در ادامه بیشتر به آنها می‌پردازیم. مبلغ درآمدهای اختصاصی از 2837 هزار میلیاردتومان بودجه عمومی سال 1403 با سهم 9.7 درصدی، به‌میزان 275 هزار میلیارد تومان تصویب شده ‌است. این مقدار در لایحه بودجه سال 1404 نیز 420 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به سال جاری رشد نزدیک به 53 درصدی دارد. باتوجه به‌اینکه حجم درآمدهای اختصاصی از منابع بودجه عمومی کشور طی سال اخیر به‌صورت میانگین بین 9 تا 10 درصد بوده، ضرورت دارد به‌صورت جدی توسط دلسوزان و دغدغه‌مندان نظام مدیریت مالی بخش عمومی (PFM) به این مسئله پرداخته شود. 

   تولد درآمدهای اختصاصی
برای اولین بار بعد از انقلاب اسلامی مفهوم درآمدهای اختصاصی دستگاه‌های اجرایی در ماده (١٤) ‌قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 (البته به استثنای لایحه قانونی راجع به درآمدهای اختصاصی مصوب 1358) تصریح شده است: «درآمد اختصاصی‌ عبارت است‌ از درآمدهایی‌ که‌ به‌ موجب‌ قانون برای‌ مصرف یا مصارف خاص در بودجه‌ کل‌ کشور تحت‌ عنوان درآمد اختصاصی‌ منظور می‌گردد و دولت‌ موظف‌ است‌ حداکثر تا سه‌ سال پس‌ از تصویب‌ این‌ قانون، بودجه‌ اختصاصی‌ را حذف نماید.» براساس تکلیف قانونی مطروحه، درآمدهای اختصاصی در بودجه سنواتی باید تا پایان سال 1369 حذف می‌گردید اما متأسفانه در پایان دهه 60 آن هم باتوجه به اتمام جنگ تحمیلی (برخی تعیین دوره زمانی موقت سه‌ساله برای درآمدهای اختصاصی را به‌دلیل شرایط جنگی کشور و ملاحظات خاص مالی پیرامونی آن درنظر می‌گیرند) نه‌تنها بودجه اختصاصی پایان نپذیرفت بلکه به‌واسطه تصویب قوانین مالی و اعطای مجوزهای قانونی متعدد به دستگاه‌های اجرایی طی 4 دهه بعد از آن در بودجه‌های سالیانه کل کشور لحاظ شده ‌است. 

   تفاوت درآمدهای اختصاصی با درآمدهای عمومی
ماده ١٠ قانون محاسبات عمومی کشور، درآمد عمومی را به این صورت تعریف کرده ‌است: «درآمد عمومی عبارت است از درآمدهای وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی، مالیات، سود سهام شرکت‌های دولتی و درآمد حاصل از انحصارات و مالکیت و سایر درآمدهایی که در قانون بودجه کل کشور تحت عنوان درآمد عمومی منظور می‌شود.» هرچند در این ماده چند ویژگی برای تشخیص درآمدهای عمومی ذکر شده ولی آنچه که ملاک اصلی تفاوت بین درآمدهای عمومی و اختصاصی است، نحوه مصرف این درآمدها می‌باشد. براین اساس هرگونه پیش‌بینی مصرف معین و مشخص برای هر درآمد را در چهارچوب کلی درآمدهای اختصاصی طبقه‌بندی می‌کند (البته ذکر نام درآمد اختصاصی نیز برای آن ضروری است، درغیر این صورت می‌تواند جزء درآمد_هزینه‌ها دسته‌بندی شود). همچنین اگر عدم پیش‌بینی مصرف معین و مشخص برای یک درآمد صورت پذیرد، جزء درآمدهای عمومی نیز قلمداد می‌شود. براساس بررسی‌های به‌عمل‌آمده، مهم‌ترین قوانین ناظر به درآمدهای اختصاصی به شرح ذیل می‌باشد.
1. قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366
در ماده 14 آن درباره درآمدهای اختصاصی به صورت صریح ذکر شده است: «درآمدهایی که به موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجه کل کشور تحت عنوان درآمد ‌اختصاصی منظور می‌گردد و دولت موظف است حداکثر تا سه سال پس از تصویب این قانون، بودجه اختصاصی را حذف نماید.» اما همان‌طور که قبلا گفته ‌شد نه‌تنها تا پایان سال 1369 درآمدهای اختصاصی حذف نگردید، بلکه هفت سال بعد درسال 1373 با تصویب ماده 92 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، موعد سه‌‌ساله حذف بودجه اختصاصی در ماده 14 قانون محاسبات عمومی برای همیشه از بین رفت و این رویه موقت به یکی از ارکان دائمی در بودجه‌های سنواتی تبدیل شد.
2. قانون وصول برخی از درآمدهای مالی دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373
یکی از نقاط عطف نظام مدیریت مالی بخش عمومی در زمینه درآمدهای اختصاصی را می‌توان همین قانون درنظر گرفت که متأسفانه تقویت‌کننده یک روند معیوب در بودجه‌ریزی کشور بوده است. در ماده 92 آن، الزام ماده 14 قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 مبنی‌بر برچیده‌شدن درآمدهای اختصاصی ظرف سه سال، صریحا حذف شد. اضافه شدن تعداد قابل توجهی از دستگاه‌های اجرایی به‌منظور استفاده از درآمدهای اختصاصی در این قانون نیز صورت پذیرفته ‌است.
3. قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، مصوب 1395
متأسفانه یکی از موانع جدی در راستای نظارت مالی و عملیاتی بهینه روی دانشگاه‌های علوم پزشکی و همچنین مراکز آموزشی ذیل وزارت علوم در این قانون سنگ بنای آن نهاده شد. به‌موجب ماده 1 این قانون: «دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‏ها و پارک‌های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌ربط می‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به‌ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیئت‌امنا که حسب مورد به تأیید نهاد بالادستی آنها می‌رسد، عمل می‌کنند.» نکته حائز اهمیت آن است که در بودجه سال 1403 مجموع اعتبارات اختصاصی وزارت علوم و بهداشت با سهم 55 درصدی از کل درآمدهای اختصاصی نزدیک به 145 هزارمیلیارد تومان است که درنتیجه عملا نظارت مطلوب بر نیمی از درآمدهای اختصاصی صورت نمی‌پذیرد.
4. قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران 
قانون برنامه هفتم در زمینه درآمدهای اختصاصی مقداری رو به جلو حرکت کرده ولی به‌صورت کامل رضایت‌بخش نیست. در بند (ب) ماده 17 آن ذکر شده است: «ایجاد درآمدهای اختصاصی جدید (به استثنای دانشگاه‌ها، مؤسسات آموزش عالی، پژوهش و فناوری) و اختصاصی نمودن درآمدهای عمومی موجود به هر نحو، در طول اجرای برنامه جز در مواردی که در قانون تصریح شده ‌است، ممنوع می‌باشد.» همان‌طور که بیان شد جدای از مفید بودن این حکم قانونی، ولی به‌نوعی اجازه بسط و گسترش به حدود 50 درصد از درآمدهای اختصاصی فعلی را می‌دهیم. 

   تبعات افزایش بودجه اختصاصی
در‌‌ ادامه هم برخی از مهم‌‌ترین چالش‌‌هایی که درآمدهای اختصاصی برای نظام مدیریت مالی بخش عمومی کشور ایجاد می‌کند را تشریح می‌کنم: 
1. افزایش بی‌انضباطی مالی در بودجه دولت
درآمدهای اختصاصی چون در ابتدای کار برای آن مصارف خاصی در نظر گرفتند و به‌نوعی آن را از درآمدهای عمومی تفکیک کرده‌اند، اصل جامعیت بودجه (یعنی همه‌ درآمدها و هزینه‌ها به‌صورت ناخالص‌ در بودجه‌ گنجانده شود و درآمدها به‌ مصارف خاص اختصاص نمی‌یابد و هزینه‌ها هم از درآمد کسر نمی‌شوند) را نقض می‌کند. از طرفی باتوجه به اینکه در اینجا درآمدهای خاص به مصارف خاص اختصاص پیدا کرده‌اند، اصل عدم تخصیص هم رعایت نمی‌شود. 
2. عدم شفافیت و نظارت مؤثر بر محل مصرف درآمدهای اختصاصی
برای مثال باتوجه به ماده (103) قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و همچنین ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395، درآمدهای اختصاصی دانشگاه‌ها، موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمولیت قوانین عمومی خارج بوده و به‌صورت کمک به دستگاه‌های مربوطه پرداخت می‌شود. درنتیجه اعمال نظارت مالی دیوان محاسبات در این دستگاه‌ها کاملاً محدود می‌شود. در این شرایط درآمدهای اختصاصی باعث کاهش شدید شفافیت و افزایش زمینه بروز فساد در دستگاه‌ها را افزایش می‌دهند. 
3. رقابت غیرمفید دستگاه‌های اجرایی در اختصاصی کردن درآمدهای عمومی 
ترویج استفاده از درآمدهای اختصاصی درکنار آن استثنائات نظارتی که در قانون به‌نفع آنها ذکر شده باعث گسترش فضای رانت‌جویی به‌ویژه در دستگاه‌هایی که وظیفه وصول درآمدهای دولت را برعهده دارند، برای تبدیل بخشی ‌از درآمدهای عمومی‌شان به درآمدهای اختصاصی شده است (مانند سازمان امور مالیاتی و مالیات، گمرک و حقوق ورودی، سازمان حفاظت محیط‌‌زیست و جرائم مربوطه و...). 

   پیشنهادی به دولت
باتوجه به تشریح چهارچوب کلی درآمدهای اختصاصی و برخی از معایب آن، نظام حکمرانی مالی کشور ناگزیر به حذف یا حداقل محدودسازی این رانت دولتیِ اختصاصی‌سازی درآمدها در دستگاه‌های اجرایی است. بر این اساس برای افق زمانی دوساله پیش‌رو پیشنهاد می‌گردد: 
1. دولت در لایحه‌های جداگانه‌ای با قید فوریت، اصلاحیه دو قانونِ تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 را به‌ مجلس شورای اسلامی ارسال کند. اصلاح ماده 103 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور ضروری است تا حداقل زمینه شمولیت نصف بودجه اختصاصی را از قوانین عمومی کشور فراهم شود. 
2. طبق بودجه 1403، حدود 75 درصد درآمدهای اختصاصی به پنج وزارتخانه بهداشت، اقتصاد، علوم، کار و نیرو تعلق می‌گیرد. در اینجا لازم است ضمن در نظر گرفتن ملاحظاتی مثل انگیزه‌بخشی به کارکنان، بهبود ارائه خدمات عمومی و دیگر مسائل خاص اجرایی این پنج دستگاه، مجدداً از ابتدا همه مجوزهای قانونی استفاده از درآمدهای اختصاصی آنها را کارگروهی متشکل از سازمان برنامه‌و‌بودجه، دستگاه ذی‌ربط، دیوان محاسبات و خزانه‌داری کل تحت بررسی دقیق فنی، مالی و اجرایی قرار دهد و موارد غیرضروری را احصا و با رایزنی و چانه‌زنی‌های مورد نیاز، زمینه تبدیل آنها را به درآمدهای عمومی ایجاد کند.