از تجارب مشارکت عمومی خصوصی درس بگیرید!

به گزارش «فرهیختگان»، احداث پروژه‌های عمرانی که نوعی سرمایه‌گذاری در اقتصاد محسوب می‌شوند یکی از برنامه‌های سالانه دولت‌ها است. در بودجه سالانه، مصارف طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز عمدتاً از همین مخارج تشکیل شده است. اما چالشی که از دهه 80 پدیدار گشت مواجه شدن دولت با طرح‌های عمرانی بود که به هر دلیلی نیمه‌تمام باقی می‌ماندند. همین امر باعث شد در همان دهه راهکاری تحت عنوان مشارکت عمومی و خصوصی مطرح گردد به این معنی که بخش خصوصی پروژه‌های نیمه‌تمام دولت را به اتمام برساند و در بهره‌برداری از عواید آن با دولت شریک شود.

هر معامله‌ای که با وجوه یا منابع بخش عمومی انجام شود، «معامله عمومی» است. «معاملات عمومی» اگر به‌خوبی قانون‌گذاری نشود و سازوکارهای مشخص و شفاف حدود وظایف و اختیارات عامل‌ها و بازیگران آن را مشخص نکند  چالش‌هایی جدی به همراه دارد. معاملات عمومی به گواه آمار سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) دارای بیشترین حجم رشوه مبادله شده در میان 8 شاخه حکمرانی بوده که به‌تنهایی بیش از مجموع 7 شاخه دیگر و معادل 57% کل رشوه‌‌های دولتی را به خود اختصاص داده است. از دیگر شاخه‌ها که در رتبه‌های بعدی فساد قرار دارند، دسترسی به اطلاعات، گمرک و اخذ مجوز را می‌توان نام برد. حساسیت معاملات عمومی تا جایی است که در قانون اساسی کشور در کنار غصب، اختلاس و سوءاستفاده از موقوفات به آن اشاره شده و در ماده 89 از قانون محاسبات عمومی کشور آمده است که: «نحوه انجام معاملات و تشریفات مناقصه و مزایده و سایر مقررات اجرایی مواد 79 الی 88 این قانون به‌موجب قانونی خواهد بود که الزاما به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. »

در کشورهایی که از روش مشارکت عمومی خصوصی استفاده می‌کنند قانون‌گذاری و نهادسازی مناسب بسیار اهمیت داشته است، چرا که بیم آن می‌رفته که سازوکار اعطای پروژه‌ها بیشتر ازآنکه تابع نظرات کارشناسی و سازو کاری شفاف باشد تحت‌تأثیر فشارها و روابط قرار بگیرد. ارزش پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام در ایران حداقل 800 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. البته بسیاری از آنها تنها توجیه اجتماعی دارند و نه توجیه مالی و اقتصادی فلذا باید انواع امتیازات به سرمایه‌گذاران اعطا کرد تا وارد آن پروژه‌ها بشوند. این فرایند اعطای امتیاز در بعضی از پروژه‌ها باتوجه‌به منافع مستقیم یا غیر مستقیمی که متوجهشان است آن‌قدر در نظر سرمایه‌گذاران جذاب خواهند بود که هر تلاش برای رسیدن به آن طرح را توجیه کند حتی اگر منجر به ارتکاب فساد شود.

بعد از مطرح‌شدن مشارکت عمومی خصوصی در اواخر دهه 80 به‌عنوان یکی از راه‌حل‌های معضل پروژه‌های نیمه‌تمام، برای اولین‌بار در قانون بودجه سال 1391 بحث پروژه‌های نیمه‌تمام در جزء 3 تبصره 19 مطرح شد. این روند ازآنجایی‌که نیاز به قانون بلندمدت داشت و در قالب بودجه‌های سنواتی نمی‌شد برای همیشه به آن پرداخت دولت را به سمت تدوین لایحه هدایت کرد. طی سال های 94 و 95 دولت بر روی لایحه‌ای وقت گذاشت اما از بررسی نهایی آن در مجلس جلوگیری کرد و از آن به بعد دستورالعمل ماده 27 قانون الحاق 2 را مطرح کردند درصورتی‌که این دستورالعمل باید در قالب چهارچوب قراردادی مطرح می‌شد نه اینکه در قالب دستورالعمل طرح شود و همچنین اذن این را نداشت که دررابطه‌ با نحوه واگذاری پروژه‌ها مقرره‌گذاری کند. طبق این دستورالعمل اجرایی اجازه مداخلات گسترده و فراقانونی به چند نفر از کارکنان سازمان برنامه عطا می‌شد. در بودجه 96 در ذیل بند د تبصره 19 راه‌حل موقت و مناسبی برای استقرار و ترویج قراردادهای مشارکت عمومی ارائه شد که به تصویب مجلس هم رسید اما بعد از آن هیچگاه از آن استفاده نشد.

در اواخر سال 97 لایحه مشارکت عمومی _ خصوصی توسط دولت به مجلس ارسال شد. این لایحه نیز معایبی داشت که اجرای موفقیت‌آمیز آن را زیر سؤال می‌برد. در وضعیت کنونی این لایحه شورای اقتصاد (موضوع  ماده 2 قانون برنامه‌وبودجه کشور) مسئول بررسی مقررات مشارکت  می‌شود و ازآنجایی‌که اعضای شورا عملاً وقت بررسی موشکافانه این مقررات پیچیده و در هم تنیده را ندارد، این امر پیچیده و زمان بر باید در عمل به کارکنان سازمان برنامه واگذار شود. این لایحه از آغاز نیز در پی تقلیل دادن امور و اصول قانون به حد آیین‌نامه بود؛ باتوجه‌به اهمیت موضوعات و خطرات «معاملات عمومی» عقلایی به نظر نمی‌رسید که در چنین اموری آیین‌نامه جایگزین قانون شود. این لایحه همچنین در پی وضع راهی غیرشفاف و غیردموکراتیک برای رفع ابهام در موضوعات تشکیل قراردادهای مشارکت، شناسایی طرف خصوصی منتخب، تعیین حدود امتیازات و اعطای امتیازات (مثل اراضی پروژه‌ها) بود و به همین دلیل واگذاری بلندمدت پروژه‌ها، اموال و دارایی‌های دولت را در معرض خطر قار می‌داد.

برای مدیریت این موقعیت تعارض منافع پرخطر و مستعد فساد، باید قوانین بسیار دقیقی طراحی کرد. این سازوکارها را در اصطلاح قانونی «تشریفات برگزاری مناقصات» یا «تشریفات ارجاع کار» می‌نامند. اگر قانون برگزاری مناقصات اشکالاتی دارد باید اصلاح گردد نه این که با یک قانون بدتر و پر از مجهولات جایگزین شود.

جای تعجب دارد که متولیان رفع نواقص طی 4 سال فقط به این رسیده‌اند که قوانین سابق را کنار گذاشته و تعیین جزئیات و سازوکارهای مهم نحوه اعطای پروژه‌ها را به شورای اقتصاد و به طبع آن گروهی از کارکنان و کارشناسان سازمان برنامه بسپارند. با درنظرگرفتن مدت بسیطی که در اختیار کارشناسان دولتی این حوزه بوده به‌هیچ‌عنوان پذیرفته نیست که چنین راهکارهایی ارائه شود.

مجلس دهم نیز در اواخر دوره خود سعی داشت تا این لایحه را از طریق اصل 85 جلو ببرد ولی موفق نگردید.

در لایحه بودجه 1399 نیز ذیل تبصره 19 به این موضوع پرداخته شد و دقیقاً همان دستورالعمل ماده‌ 27 قانون الحاق 2 که طی سال 97 مطرح بود در تبصره 19 گنجانده شده بود که با آن قانون برگزاری مناقصات، قانون آیین‌نامه معاملات دولتی و قانون محاسبات عمومی نقض می‌شد. در دستورالعمل‌های مذکور در لایحه سال 97 به چند نفر از کارکنان سازمان برنامه اجازه داده می‌شد در جلسات واگذاری شرکت کنند و دارای اختیارات اجرایی باشند در حالی که ، تا قبل از این مورد، سازمان برنامه و کارکنانش وارد مصادیق پروژه‌ای نمی‌شدند و فقط قاعده‌گذاری می‌کردند. علاوه بر این، نویسندگان دستورالعمل ماده‌ 27 به خودشان اجازه دادند راهنمای تفصیلی بنویسند. یعنی در عمل از طریق شورای اقتصادی و  بدون کنترل شورای نگهبان و بدون کنترل هیئت وزیران و بدون کنترل مجلس هرچه را بنویسند لازم‌الاجرا خواهند دانست. به‌جز این مورد، دستورالعمل اعلام کرده است که اگر فردی به نظرات کارگروه واگذاری (شامل کارکنان سازمان برنامه) اعتراض یا در مقررات‌گذاری آنان ابهام و ایرادی داشت، باید به خود همان افراد مراجعه کند. در کنار اختیاراتی که دستورالعمل برای آن گروه در نظر گرفته پاسخگویی به استعلامات و ابهامات به معنی حل اختلاف را نیز به همان افراد سپرده و حتی اختیار تفسیر قوانین را هم به آن‌ها اعطاء کرده است.

لایحه بودجه 1401 ذیل تبصره 4 نیز به موضوع  مشارکت پرداخته است. تبصره 4 لایحه بیان می‌دارد که دولت قصد دارد عده‌ای را موظف کند تا پروژه‌هایی را طی 2 ماه از میان تمام 87 هزار پروژه موجود در کشور انتخاب کنند و اعلام کنند تا سازمان‌های مربوطه به واگذاری آن‌ها اقدام کنند. این در حالی است که برای خواندن گزارش توجیهی برخی پروژه‌های بزرگ تنها باید یک ماه وقت گذاشت. نه فهرست پروژه‌ها و نه روش واگذاری آن پروژه‌ها نیز مشخص نشده و دولت بعد از تصویب بودجه آن‌ها را اعلام خواهد کرد. در تبصره 4 حجم زیادی از جزئیات ذکر نشده و قرار است با شروع سال 1401 سازمان برنامه آن‌ها را اعلام کند، جزئیاتی که شرح هرکدام از آن‌ها نیاز به طرح آیین‌نامه های پیچیده دارد. تفسیر این آیین‌نامه‌ها برای متقاضیان طرح‌ها نیز مستوجب مراجعه به همان افرادی است که آن‌ها را تنظیم کرده‌اند.

اعضای سازمان برنامه در جواب به منتقدان این سری طرح‌ها، اعلام می‌کنند شما تمایل به کاهش نقش دولت و افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد ندارید. در همین حال 9 تشکل بزرگ عمرانی با انتشار بیانیه‌ای مشترک در خصوص «لایحه مشارکت عمومی - خصوصی» اعلام کرده‌اند: «کنارگذاشتن قوانین پایه مانند قانون مناقصات و قانون محاسبات عمومی کشور، مترادف با بی‌قانونی در حساس‌ترین پروژه‌های زیربنایی و خدمات عمومی کشور است».

انتظار می‌رفت سازوکاری که قرار است به‌عنوان جایگزین تمام قوانین تصویب شده تاکنون مستقر شود، بیشتر مورد دقت و موشکافی قرار بگیرد ولی متأسفانه در طول مدت 4 سال که مسئولان سازمان برنامه فرصت ارایه و مباحثه روی  این لایحه را داشتند، هیچ سازوکار قابل اعتمادی از طرف دولت در خصوص روش‌های جایگزین برای فرایند ارجاع کار ارائه نشد.

تمام آنچه گفته شد این نگرانی را ایجاد کرده که با تصویب روش‌های غیر عملیاتی تبصره 4 لایحه بودجه 1401 دوباره شاهد اتلاف منابع عمومی کشور باشیم. ضروری است مسئولین محترم سازمان برنامه و نمایندگان مجلس نسبت به عواقب تصویب و اجرای این تبصره در بودجه 1401 هوشیار باشند.

* محمد علی طیرانی، مسئول دفتر بخش عمومی واحد جهاد اقتصادی بسیج دانشجویی دانشگاه امام صادق (ع)