مهدی عبداللهی، دبیرگروه اقتصاد:سابقه حاشیه‌نشینی در ایران مدرن به سال‌های 1300 بازمی‌گردد. در ایران پیش از آغاز دهه40، شهرنشینی رشد کندی داشت و در اوایل دهه 40 حدود 33 درصد از جمعیت کشور در شهرها زندگی می‌کردند. اجرای طرح اصلاحات ارضی، توسعه شهری مبتنی‌بر درآمدهای نفتی و برنامه‌های توسعه‌ای تمرکزگرا باعث شد در دهه 50 رشد شهرنشینی شتاب بیشتری یابد و این رشد که مقارن با مهاجرت افراد روستایی به امید رفاه و اشتغال مناسب در محیط شهری، چنان سرعت یافت که تا سال 1357 جمعیت شهرنشین کشور به 49 درصد و تا سال 1359 نیز به 50 درصد رسید. با این اتفاقات، جمعیت زیادی از روستاها به مناطق شهری مهاجرت کردند که به دلیل نداشتن مهارت‌های شغلی و توان مالی ناچیز، مجبور به اسکان در مناطق حاشیه شهرها شدند. حجم عظیم مهاجرت‌ها به حدی بود که منجر به شکل‌گیری تعداد زیادی از سکونتگاه‌های غیررسمی و زاغه‌ها و کپرها شد. این موضوع پس از پیروزی انقلاب اسلامی به یک دغدغه بزرگ برای دولتمردان تبدیل و زمینه شکل‌گیری حساب 100 و بنیاد مسکن و سایر نهادهای حمایتی شد. با وقوع جنگ تحمیلی عراق علیه کشورمان و سیاست‌های حمایتی زمین-شهری که در دهه 1360 پیگیری می‌شد، مهاجرت‌های روستا-شهری همچنان ادامه داشت. بخشی از این جمعیت در شهرها اسکان داده شدند و بخش دیگری در حاشیه شهرها. آمارها نشان می‌دهد تعداد حاشیه‌نشینان تا اوایل دهه 1390 به 6.7 میلیون نفر و طی یک دهه اخیر این تعداد به 14 میلیون نفر رسیده است. به نظر می‌رسد طی یک دهه اخیر عدم ریل‌گذاری صحیح برای توسعه تولید و اشتغال، رشد اقتصادی ناچیز در دهه 1390، یک دهه تورم عمومی بالا، رشد شدید قیمت مسکن، سوداگری در بازار مسکن و زمین و... باعث شده هم مهاجران و هم برخی ساکنان مناطق شهری و ساکنان قدیم حاشیه شهرها نتوانند در کالبد قانونی شهر جایی برای خود پیدا کنند. البته بخشی از افزایش جمعیت حاشیه شهرها نیز در نتیجه مهاجرت از کشورهای همسایه رخ داده است. خشکسالی‌های پی‌درپی نیز مزید بر علت شده و در افزایش جمعیت حاشیه‌نشین مهاجر از روستاها نقش داشته است.
ساکنان فراموش‌شده
پرداختن به مساله حاشیه‌نشینی، در جامعه‌شناسی غرب، به ظهور مکتب شیکاگو در اوایل قرن بیستم برمی‌گردد. هرچند نزد ابن‌خلدون به‌صورت گذرا، بحث مهاجرت روستاییان و عدم توان سکونت در متن اصلی و رانده شدن به حاشیه‌ها اشاره شده است اما پس از انقلاب صنعتی و به‌تبع آن با انفجار شهرهای مدرن، این موضوع تبدیل به یک مساله اجتماعی شد. نظریات مختلفی درخصوص حاشیه‌نشینی مطرح شده است و هریک از آنان، جنبه‌های خاصی از این پدیده را موردبررسی قرار داده‌اند.
برخی عقیده دارند حاشیه‌نشینان کسانی هستند که در محدوده اقتصادی شهر زندگی میکنند ولی جذب نظام اقتصادی و اجتماعی نشده‌اند. برخی دیگر، حاشیه را به‌عنوان فرآیندی ناشی از تصرف نواحی شهری به‌قصد تهیه مسکن تلقی میکنند. درواقع فضای اقتصاد شهری به‌عنوان یک عامل جذب و دفع افراد درون کالبد شهر محسوب شده و افراد به‌میزانی که قدرت جذب در این فضا را داشته باشند، در سکونت به مرکز شهر نزدیک‌تر می‌شوند. هستند که در ارتباط با حاشیه‌نشینی شهری به‌کار برده شده‌اند.
از نظر «دهر- نشیف و یاوادی» (۲۰۲۰) دو عامل تقاضا (کشش) که شامل رشد اقتصاد غیررسمی و انتظارات غیرواقعی، ریسک‌پذیری آگاهانه و تمایل به تقلید از خانوارهای دیگری برای مهاجرت و عوامل جانبی عرضه (فشار) که شامل ۱- تخریب محیط‌زیست محل سکونت قبلی، ۲- قحطی، ۳- بهبود بهره‌وری نیروی کار کشاورزی از طریق مکانیزاسیون و افزایش نیروی بیکار در مناطق روستایی، ۴- قیمت کالاهای نوظهور و شوک‌های اقتصادی، ۵- خشونت قومی، ۶- جابه‌جایی اجباری (برای مثال، ساخت پروژه‌های توسعه، مانند ساخت سدها) و ۷- تمایل به فرار از شرایط اجتماعی نامطلوب مانند تبعیض نژادی مطرح‌شده است. ریتزر (۲۰۰۷) معتقد است که حاشیه‌نشینی مترداف با فقر درآمد تعبیر شده است و به افرادی گفته می‌شود که در بازار با دستمزدهای کم مشغول به کار هستند و زمینه محرومیت در افراد و گروه‌ها یا جوامع ثروت را جدا می‌کند. از نظر دایره‌المعارف بهداشت عمومی جهانی، حاشیه‌نشینی عبارت است: به حاشیه رانده شدن و در حاشیه قرار گرفتن است، به‌طوری‌که حاشیه هر روز ضعیف‌تر و مرکز هر روز قدرتمندتر می‌شود. درواقع حاشیه‌نشینی، اسکان غیررسمی، زاغه‌نشینی، سکونتگاه‌های موقت و نامتعارف ازجمله جلوه‌های فقر شهری هستند که به اشکال مختلف جهان جدیدی را برای ساکنان خود ایجاد میکنند که از نظر خدمات، امکانات، تسهیلات رفاهی و زیربنایی، زیرساخت‌ها، دسترسی خدمات بهداشتی و منابع آب آشامیدنی سالم و سوءتغذیه در معرض بیماری‌های واگیردار قرار گرفته‌اند.
شوک رشد 4 میلیون نفری به حاشیه
آمارهای غیررسمی و اظهارنظرهای برخی نمایندگان مجلس، مسئولان سابق وزارت راه‌وشهرسازی و دیگر افراد، اعداد و ارقام عجیب‌وغریبی از تعداد حاشیه‌نشینان کشور را بیان میکنند. در سال 1395 ناصر صبحی‌قراملکی، مدیرکل وقت دفتر برنامه‌ریزی ازدواج و تعالی خانواده وزارت ورزش و جوانان اعلام کرد در ٢٧٠٠ محله حاشیه‌نشین کشور جمعیتی بین ١١ تا ١5میلیون نفر ساکن هستند. در همان سال عبدالرضا رحمانی‌فضلی، وزیر سابق کشور جمعیت حاشیه‌نشین‌ها در ایران را ۱۱ میلیون نفر اعلام کرده بود که در ۲۷۰۰ محله حاشیه‌نشین زندگی میکنند. سال 1396 عباس آخوندی، وزیر اسبق راه‌وشهرسازی، از وجود ۱۹ میلیون «بد‌مسکن» در ایران خبر داده بود که ۱۰ تا ۱۵ میلیون نفر نیز در حاشیهشهرها زندگی میکنند. ۴ مرداد ۱۳۹۷ معاون پیشگیری و درمان مرکز درمان سازمان بهزیستی کشور از وجود ۱۹ میلیون جمعیت حاشیه‌نشین و حدود ۳۰۰۰ منطقه حاشیه‌ای در کشور خبر داد. مرداد 1401 محمد عباسی، رئیس سازمان امور اجتماعی از وجود ۸ تا ۱۲ میلیون نفر حاشیه‌نشین در کشور خبر داد و البته تاکید کرد این آمار با تعاریف مختلف کم‌وزیاد می‌شود.
تناقض‌های آماری به همین‌جا ختم نمی‌شود و اعداد و ارقام عجیب‌وغریب بسیار در رسانه‌ها بحث شده است. اما درکنار این آمارهای غیررسمی، برخی مطالعات و پژوهش‌های دستگاه‌های دولتی آمار نسبتا واقع‌بینانه‌ای از حاشیه‌نشینان و ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی ارائه داده‌اند.
اما در گزارش حاضر به آمارهای منتشرشده از سوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی استناد می‌شود که طی سال‌های 1393، 1394 و 1395 و 1400 منتشرشده است. این گزارش تحت‌عنوان برنامه گسترش مراقبت‌های اولیه سلامت برای تحقق پوشش همگانی سلامت در مناطق شهری (دستورالعمل اجرایی برنامه در مناطق حاشیه شهرها و شهرهای بالای 20 هزار نفر) در سال 1400 منتشر شده است. در گزارش مذکور آمده است جمعیت حاشیه‌نشین و ساکن سکونتگاه‌های غیررسمی در سال 1395 حدود 10 میلیون و 159 هزار و 352 نفر بوده که این تعداد در سال 1400 به بیش از 14 میلیون نفر رسیده است. مفهوم این اعداد این است که طی سال‌های 1395 تا 1400 نزدیک به چهارمیلیون نفر به تعداد ساکن مناطق حاشیه و سکونتگاه‌های غیررسمی اضافه شده است.
مبنای داده‌های این آمار که علوم پزشکی استان‌های مختلف کشور آن را برای ارائه خدمات بهداشتی تهیه کرده‌اند، تعریف ستاد ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی از حاشیه‌نشینی بوده است. براساس این تعریف، حاشیه‌نشینان در بافت‌هایی زندگی میکنند که جمعیت آنها عمدتا از مهاجران روستایی و تهیدستان شهری را در خود جای داده و بدون مجوز و خارج از برنامه‌ریزی رسمی و قانونی توسعه شهری (طرح‌های جامع و تفصیلی) در درون یا خارج از محدوده قانونی شهرها به‌وجود آمده‌اند، مسکن آنها عمدتا فاقد سند مالکیت بوده و از نظر ویژگی‌های کالبدی و برخورداری از خدمات رفاهی، اجتماعی و فرهنگی و زیرساخت‌های شهری شدیدا دچار کمبود هستند.اما براساس مطالعات انجام‌شده در دیگر دستگاه‌های دولتی نیز، تا قبل از سال 1390، در هزار و ۱۰۰ محله از ۱۱۰ شهر کشور، حدود شش‌میلیون و ۷۰۰ هزارنفر ساکن مناطق حاشیه و سکونتگاه‌های غیررسمی بوده‌اند. به‌عبارتی طی یک‌دهه اخیر جمعیت حاشیه‌نشین و ساکن سکونتگاه‌های غیررسمی بیش از دوبرابر شده است.
2 گرفتاری اصلی حاشیه‌نشینان
در کشورمان در سال‌های اخیر رشد حاشیه‌نشینی همزمان با تشدید تورم، افزایش شدید قیمت مسکن و زمین و بروز التهابات ارزی و همچنین افزایش نابرابری‌هایی درآمدی، ابعاد جدیدی به خود گرفته است. ذکر این نکته الزامی است در ایران و اغلب کشورهای دنیا، جمعیت حاشیه‌نشین عمدتا درکنار بافت قدیمی، فرسوده، تاریخی و حاشیه متصل به شهرهای اقماری سکنی گزیده‌اند. البته بخش دیگری از این جامعه حاشیه‌نشین در بیرون از خط و خطوط مرزی شهرها مثل حلبی‌آبادها، گورستان‌ها و... مستقر هستند. در سال‌های اخیر الگوی استقرار حاشیه‌نشینی در کشور تغییراتی یافته، به این صورت است که بخشی از حاشیه‌نشین‌ها -که قبلا در مراکز شهرها دیده می‌شدند و در بافت‌های فرسوده و مستهلک شهری بودند- با تکمیل ظرفیت بافت‌های فرسوده شهری و افزایش شدید قیمت مسکن در شهرها، به خارج از خط و خطوط مرزی شهرها کشیده شده‌اند. در برخی گزارش‌ها و اظهارنظرهای مسئولان شهری تهران آمده است که در سال‌های اخیر حاشیه‌نشین‌ها حتی در اطراف و حاشیه بسیاری از آرامستان‌های شهری حضور دارند که این موضوع از یک پدیده جدی خبر می‌دهد. مسئولان شهری می‌گویند افزایش جمعیت در اطراف و حاشیه آرامستان‌ها باعث نامتعادل شدن رشد و توسعه شهری، بروز ناهنجاری‌های اجتماعی، افزایش آمار جرم و جنایت و... شده است.
محققان معمولا علل تشکیل سکونتگاه‌های غیررسمی را در دو سطح بررسی میکنند؛ سطح کلان و سطح خرد. علل سطح کلان عمدتا درنتیجه ساختار اقتصادی-اجتماعی اتفاق می‌افتد که بخشی از آن به‌واسطه فشار بر ساختارهای اشتغال و تولید اتفاق می‌افتد. درنتیجه این اتفاق، بخش قابل‌توجهی از جمعیت از مناطق روستایی، روستاشهرها و شهرهای بزرگ به کلانشهرها مهاجرت کرده و درنتیجه نداشتن مهارت شغلی، تحصیلی و قدرت خرید کافی در ساختارهای رسمی اقتصاد شهری جذب نشده و مجبور می‌شوند در حاشیه شهرها و سکونتگاه‌های غیررسمی برای خود حداقل مسکن را دست‌وپا کنند.
اما بخش دوم از شکل‌گیری حاشیه‌نشینی، ماحصل سازوکار تبعیض‌آمیز و مولد فقری است که به‌واسطه توزیع ناعادلانه منابع قدرت و ثروت و میزان بهره‌مندی از آنها وجود دارد و نمود این تبعیض‌ها را می‌توان هم در سطح ملی و هم منطقه‌ای و محلی مشاهده کرد که در سطح ملی به‌صورت عدم تعادل‌های منطقه‌ای و در سطح منطقه‌ای و محلی به‌صورت برتری شهرهای بزرگ و محلات ثروتمندنشین دربرابر دیگر شهرها و محلات است که سبب مهاجرت به‌سوی کانون‌های سکونتگاهی برتر می‌شود. اما در سطح خرد نیز علل گوناگونی وجود دارد که مهم‌ترین آن عبارتند از: 1- ضعف برنامه‌های بخشی مشخص و موثر برای پاسخگویی به نیاز سرپناه کم‌درآمدها در توزیع جغرافیایی مناسب، 2- عدم پیش‌بینی فضایی مسکونی کافی و مناسب اقشار کم‌درآمد در طرح‌های کالبدی شهری و اعمال استانداردهای خارج از استطاعت ایشان، 3- دسترسی ناچیز به نظام‌های رسمی اعتباری و وام مسکن برای کم‌درآمدها، به‌ویژه شاغلان در بخش غیررسمی، 4-وجود سوداگران زمین‌باز به‌موازات اهمال و ناتوانی در نظارت و کنترل در ساخت‌وسازها به‌ویژه در فضای بینابینی شهرها و 5- فقدان نهادسازی برای تجهیز و تجمیع منابع اقشار کم‌درآمد و عدم‌حمایت و هدایت دولت درمورد خانه‌سازی خودیار. نگاهی به اتفاقات سال‌های اخیر نشان می‌دهد حاشیه‌نشینان و ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی درکنار کمبودهای مربوط به زیرساخت‌های شهری، وجود فضای آسیب‌زا و چالش‌های بافت ناکارآمد زیستی، در سال‌های اخیر با گرانی مسکن و حمل‌ونقل، به مشکلات‌شان افزوده شده است. نمود بارز این اتفاق، واکنش حاشیهشهرها به گرانی بنزین در آبان 1398 و سکوت آنها در اغتشاشات اخیر است. بر این اساس حل مشکل مسکن (کاهش تورم به‌همراه افزایش عرضه مسکن ارزان‌قیمت) و بهبود دسترسی به کلانشهرها و شهرهای بزرگ با حمل‌ونقل سریع‌السیر ارزان‌قیمت (قطار و مترو) بخش بزرگی از مشکلات این مناطق را حل خواهد کرد.
4 استان با بیش از یک میلیون حاشیه‌نشین
در آخرین آمار رسمی که وزارت بهداشت با عنوان برنامه تامین و ارتقای سلامت در مناطق حاشیه‌نشین و سکونتگاهای غیررسمی منتشر کرد، در سال 1395 خوزستان با یک‌میلیون و 557 هزار حاشیه‌نشین، بیشترین جمعیت حاشیه‌نشین را بین استان‌های کشور دارد و این میزان حدود 33 درصد از کل جمعیت استان را تشکیل می‌دهد. پس از این استان، خراسان‌رضوی با یک‌میلیون و 386 هزار نفر در رتبه دوم قرار داشته و استان البرز با بیش از یک‌میلیون حاشیه‌نشین در رتبه سوم قرار دارد. در رتبه‌های چهارم، پنجم و ششم نیز استان‌های تهران، فارس و آذربایجان‌شرقی قرار دارند که به‌ترتیب دارای 861 هزار نفر، 613 هزار نفر و 559 هزار نفر جمعیت حاشیه‌نشین هستند. استان اصفهان و سیستان‌وبلوچستان نیز به‌ترتیب در رتبه‌های هفتم و هشتم قرار دارند و هرکدام دارای بیش از 450 هزار نفر جمعیت حاشیه‌نشین هستند. در انتهای جدول نیز سه استان چهارمحال‌وبختیاری، خراسان‌جنوبی و بوشهر قرار دارند که دارای کمترین جمعیت حاشیه‌نشین هستند.
بررسی تحولات سال‌های اخیر مناطق شهری کشور و تغییرات جمعیتی در کشور (مسیر مهاجرت‌ها و افزایش تعداد جمعیت در مناطق شهری) نیز بیانگر این موضوع است طی سال‌های اخیر عمده فشارها به‌سمت منطقه شهری تهران، حاشیه شهرهای خوزستان، مشهد، حاشیه شهرهای استان البرز، حاشیه شهرهای استان فارس، استان آذربایجان شرقی، اصفهان، سیستان‌وبلوچستان، آذربایجان غربی، کردستان و قم بوده است. طبق برآوردها، از 14 میلیون نفر جمعیت حاشیه‌نشین و ساکن سکونتگاه‌های غیررسمی در سال 1400، همچنان خوزستان با یک‌میلیون و 750 هزار نفر، در رتبه اول قرار دارد. خراسان‌رضوی با اختلاف حدود 10 هزارنفری دوم، تهران با 1.6 میلیون نفر سوم و استان البرز نیز با نزدیک به 1.2 میلیون نفر چهارم است. فارس با 802 هزار نفر، آذربایجان شرقی با 698 هزار نفر، اصفهان با 660 هزار نفر، سیستان‌وبلوچستان با 654 هزار نفر، آذربایجان غربی با 578 هزار نفر، کردستان با 396 هزار و قم با 387 هزار نفر به ترتیب در رتبه‌های پنجم تا یازدهم قرار دارند. ایلام با 73 هزار نفر، خراسان‌جنوبی با 80 هزار و چهارمحال‌وبختیاری با 82 هزار نفر به ترتیب کمترین جمعیت حاشیه‌نشین را دارند.
در اینجا این نکته ناگفته نماند که در سال‌های اخیر با دو دسته جمعیت مهاجر به حاشیه شهرها روبه‌رو هستیم؛ دسته اول آنهایی هستند که به‌واسطه گرانی مسکن و زمین، از دست دادن شغل (مشاغل غیررسمی بیشترین آسیب را از کرونا دیده‌اند) به حاشیه مهاجرت کرده‌اند، اما دسته دومی که در یک‌دهه اخیر و با سرعت بیشتر در پنج‌سال اخیر به حاشیه شهرها و سکونتگاه‌های غیررسمی مهاجرت کرده‌اند، ساکنان مناطق روستایی هستند که به‌واسطه خشکسالی‌های پی‌درپی، شغل خود را در روستا ازدست‌داده و به امید دستیابی به مشاغل بهتر عامل مناطق شهری شده‌اند. این افراد به‌دلیل نداشتن مهارت‌های شغلی و توان مالی، در مناطق شهری جذب نشده و مجبور به اسکان در حاشیه می‌شوند. نمونه قابل‌تامل آن در استان سیستان و بلوچستان قابل مشاهده است. این وضعیت شهرهای دیگر و ازجمله اقمار تهران، البرز، مشهد و اصفهان و سایر شهرها نیز مصداق دارد. در این خصوص، گزارش مرکز آمار ایران از آمارهای مربوط به اشتغال در بخش کشاورزی ایران نشان می‌دهد بین سال‌های 1384 تا تابستان 1401 تعداد شاغلان بخش کشاورزی ایران با کاهش 1.3 میلیون نفری از پنج‌میلیون و 100 هزار نفر به سه‌میلیون و 763 هزار نفر در سال 1401 رسیده است.
تجربه جهانی توانمندسازی حاشیه‌نشینان
درمورد اسکان غیررسمی و حاشیه‌نشینی، صاحب‌نظران و اندیشمندان زیادی با بهره‌گیری از مکاتب عملی مختلف، به ارائه دیدگاه‌ها و راه‌حل‌های گوناگون مبادرت ورزیده‌اند. در این میان از لیبرالیسم، رادیکالیسم، مکتب وابستگی و نئولیبرالیسم یاد می‌شود که هریک به‌نحوی از اثرگذارترین مکاتب فکری در عرصه‌های اقتصادی، اجتماعی و شهری به‌ویژه مقوله مسکن در چند قرن گذشته به‌شمار می‌روند. لیبرالیسم را می‌توان به‌عنوان دکترین و مجموعه‌ای از اصول درجهت ساماندهی و مدیریت اقتصاد بازار به‌منظور دستیابی به حداکثر کارایی، رشد اقتصادی و رفاه فردی دانست. ازجمله نظریه‌های برآمده از نظام سرمایه‌داری و لیبرالیسم، نظریه یا مکتب تکامل‌گرای نوسازی است که در نیمه دوم قرن بیستم از موثرترین دیدگاه‌ها در حوزه برنامه‌ریزی شهری و سیاست‌های کالبدی شهری بوده است، به‌نحوی که بسیاری از مدل‌های فضایی رایج که زیربنای سیاست‌های شهری در کشورهای درحال توسعه را تشکیل می‌دهند، غالبا از نظریه نوسازی ناشی شده است. مهم‌ترین چهره دیدگاه لیبرالی، جان‌اف ترنر (John F. Turner) معمار معروف دانشگاه ام‌آی‌تی است که بی‌وقفه به مطالعه آلونک‌نشینی در جهان سوم به‌ویژه در آمریکای لاتین (عمدتا در پرو) و جنوب شرق آسیا (عمدتا در هنگ‌کنگ) پرداخته است. او معتقد است باید زمینهای فرآهم آورد که تهیدستان شهری نیز چون سایر طبقات و براساس توان و نیازهای خود، سرپناهی تدارک ببینند. «ترنر» مدعی است زمانی که افراد امکان مسکن خودساز را فراهم آورند، دولت‌ها باید امکانات و خدماتی ازقبیل راه، آب آشامیدنی، برق و سایر امکانات بهداشتی و آموزشی را دراختیار تهیدستان قرار دهند. نظریات لیبرالی ازجمله نظریات ترنر در جهت‌گیری بانک جهانی نسبت به مسکن تهیدستان مورد توجه قرار گرفت و برنامه‌هایی نظیر آماده‌سازی‌های زمین در دهه‌های 70 و 80 میلادی، نمونه‌ای از عمل به این‌گونه نظریات است. در نقطه مقابل دیدگاه لیبرالی، دیدگاه اقتصاد سیاسی فضا قرار دارد. البته این دیدگاه یکدست نیست و به شقوق مختلف و در مباحث متناقض تقسیم می‌شود. دیدگاه اقتصاد سیاسی فضا به علل پیدایش سکونتگاه‌های مختلف می‌پردازد و می‌کوشد با ریشه مساله درگیر شود. لذا سرمایه‌داری و تحولات آن خاصه پس از جنگ جهانی دوم به متغیر مستقل و اصلی این دیدگاه تبدیل می‌شود. در دیدگاه اقتصاد سیاسی فضا که مبنای آن ساماندهی است، دولت‌ها با بهسازی مناطق از راه قانونی‌کردن زمین و بهبود شرایط زندگی مردم و استفاده از مشارکت ساکنان سعی دارند در درجه اول این سکونتگاه‌ها را به‌رسمیت بشناسند و در درجه دوم از توان و استعداد ساکنان برای ایجاد محیط زندگی بهتر بهره‌برداری کنند.
بر همین اساس در سطح جهان مبنای عمل دولت‌ها درقبال حاشیه‌نشینی نیز به این صورت بوده که تا ابتدای دهه 1970 تحت‌تاثیر نگرش لیبرالی، حداقل دخالت در امر مسکن و سکونتگاه‌های غیررسمی را در دستورکار داشتند. سیاست نادیده‌گرفتن در مواجهه با مساله حاشیه‌نشینی در این مقطع دنبال شد؛ لیکن به‌دنبال تشدید مساله فقر شهری و مسکن، «برنامه خانه‌سازی اجتماعی»، سیاست بسیاری از کشورها شد. این برنامه خیلی زود به دلایلی چون کمبود منابع مالی، عدم درنظرگرفتن نیازها و سبک زندگی گروه‌های هدف، در ارائه خدمات با شکست مواجه شد. در دهه 1970، تحولی در سیاست‌های نفع مشارکت تهیدستان پدید آمد. لذا به‌جای احداث واحدهای مسکونی به ارائه زمینهای سرویس‌داده شده پرداخته شد و تنها زمینهای تفکیک و برنامه‌ریزی‌شده به اقشار فقیر واگذار می‌شد. طرح «زمین-خدمات» تطابق و انعطاف‌پذیری بیشتری را در ساخت‌وساز به‌وجود آورد و با ایجاد خودیاری ازسوی افراد جامعه و کمک‌های مالی آنان، بخشی از هزینه‌ها تامین می‌شد. لیکن به‌دلیل مشکلات مالی جوامع فقیر در بازپرداخت وام‌ها و بدهی‌ها و نیاز به عرضه فراوان اراضی، درنهایت پروژه ناتمام باقی ماند و نتوانست در درازمدت موثر باشد. در سال‌های پایانی 1980، سیاست توانمندسازی مناطق حاشیه‌نشین، به لزوم ایجاد تعامل بین بخش عمومی و خصوصی و نه تکیه یکجانبه بر یکی از آنها شکل گرفت. این سیاست، جمع‌بندی تجاربی بود که در مرکز اسکان بشر سازمان‌ملل متحد و برنامه توسعه سازمان‌ملل متحد، تکوین یافته و بانک جهانی نیز با آن هم‌داستان گشته است. بسیج تمامی امکانات بالقوه و منابع موجود برای ایجاد مسکن و بهبود مسکن شرایط زندگی گروه‌های فقیر، مشارکت فعال ساکنان فقیر، جلوگیری از تخریب حداقل سرپناه، تکیه بر روش‌های مشارکتی برای تامین سرپناه کافی برای همه ازجمله برنامه‌های الگوی توانمندسازی بود. نبود حق تملک تضمین‌شده، معامله نادرست اراضی مسکونی، نظام‌های مالی انعطاف‌ناپذیر در زمینه مسکن، مقررات نامطلوب درزمینه ساخت‌وساز و طراحی ازجمله مشکلات طرح توانمندسازی بود که اجازه نداد این طرح به نتایج مطلوبی برسد.
در اواخر دهه 1990 برای حل معضلات حاشیه‌نشینی، الگوی «پیکار جهانی برای تضمین حق اقامت و سکونت (شهرهای بدون زاغه)» ازسوی کنفرانسی که توسط سازمان‌ملل برگزار شده بود، پیشنهاد شد. در این الگو، ارتقای وضعیت سکونتگاه‌های غیرمتعارف و زاغه‌های شهری به‌عنوان راه‌حلی عملی و مناسب، برای کمبود مسکن شهری مورد تاکید قرار گرفت. براساس این الگو، مهم‌ترین عامل در موفقیت برنامه‌های بهسازی، تعهد و الزام همه افراد جامعه است. مشارکت قشر فقیر شهری در طراحی راه‌حل‌هایی برای حل مشکل مسکن، حق مسکن برای همه، تضمین حق مالکیت، مشارکت به‌عنوان وسیله‌ای برای توسعه پایدار، اسکان مجدد بدون اعمال زور به‌جای تخلیه اجباری و دسترسی قشر فقیر شهری به زمین برای سکونت، دستورکار آخرین الگوی طرح‌شده در جهان برای مواجهه با حاشیه‌نشینی است.
ابزارهای درمان یک زخم قدیمی
بررسی چند دهه سیاست‌ها و برنامه‌های دولتمردان برای حل مساله اسکان غیررسمی یا اسکان حاشیه‌نشینان در ایران نیز نشان می‌دهد این سیاست‌ها و برنامه‌ها، همانند سیاست‌های جهانی دچار تغییراتی شده که درمجموع شاهد بیش از هشت رویکرد مداخلاتی هستیم. رویکرد اول که مربوط به دوره پهلوی اول و دوم است، عملا مناطق حاشیه‌نشین با بی‌مهری و بی‌توجهی مواجه شده و نادیده گرفته شده‌اند که نمونه بارز آن وضعیت اسفناک محله‌های جنوب تهران بوده است. در دهه 1360 دولت انقلابی که خود را وامدار طبقات مستضعف می‌دانست، خدمات زیادی به بخش‌های حاشیه‌نشین ارائه داده و رویکردهای بعضا متفاوت و متناقضی هم در این راستا اعمال کرد. رویکرد پاکسازی و انتقال حاشیه‌نشینان به محله‌های با امکانات بهتر، رویکرد مسکن عمومی، سیاست‌های بخشی مختلف مسکن، رویکرد مکان–خدمات و آماده‌سازی زمین شهری و سیاست شهرهای جدید ازجمله این رویکردها در این دهه بوده‌اند. در دهه 1380 با فراگیر شدن رویکردهای توانمندسازی در جهان، در ایران نیز رویکرد بهسازی و توانمندسازی مناطق حاشیه‌نشین دنبال شد که به‌جهت نبود اراده سیاسی، این رویکرد نیز نتایج قابل ارائه‌ای نداشته است.
ایده بعدی احداث شهرهای جدید بود که دولت‌ها در دهه 1360 و اوایل 1370 بر آن متمرکز شدند. بهسازی و توانمندسازی ایده‌ای بود که در دهه 1380 در بندرعباس، کرمانشاه و زاهدان اجرا شد. اما آخرین و جدیدترین رویکرد دولت، رویکرد بازآفرینی شهری است که در دولت روحانی از سال 1396 برای اجرای آن برنامه‌ریزی و مقرر شد در‌قالب آن 1334 محله بازآفرینی شوند، با این حال آخرین آمارها نشان می‌دهد این رویکرد نیز نتایج قابل ارائه و قابل دفاعی نداشته است.
در بررسی رویکردهای مواجهه با حاشیه‌نشینی در ایران به این نتیجه رسیدیم که این رویکردها نتایج قابل دفاعی نداشته‌اند. پیشنهاد می‌شود در بخش کلان، در سیاست‌های اقتصادی که منجر به نابرابری فردی و اجتماعی، نابرابری بین مناطق و استان‌ها و شکاف طبقاتی شده است، تجدیدنظر شود. همچنین ساختار انگیزشی اقتصاد ایران که به دلیل تورم بالا، مشوق دلالی، سوداگری و سفته‌بازی است، باید اصلاح و برای توسعه اشتغال، توسعه تولید و توانمندسازی بخش مولد اقتصاد ریل‌گذاری شود. همچنین در این راستا لازم است همه برنامه‌های توسعه‌ای مطابق تکالیف برنامه جامع آمایش سرزمینی بوده و به بخشی‌نگری در برنامه‌ریزی و اجرا پایان داده شود. در بخش خرد نیز آموزش فنون و مهارت‌های فنی لازم برای به‌دست آوردن مشاغل مناسب و دائمی، ایجاد دسترسی به منابع اعتباری و خرده‌وام به‌ویژه برای شاغلان در بخش غیررسمی، زمینه‌سازی و تشویق بخش خصوصی و عمومی در عرضه مساکن ارزان‌قیمت، مقابله با سوداگری در بازار مسکن و زمین از طریق ابزارهای مالیاتی، ایجاد سرمایه‌گذاری در امور تولیدی و صنایع‌دستی به‌منظور ایجاد اشتغال برای افراد ساکن در مناطق حاشیه‌نشین، پذیرش قانونی مناطق قبلی در محدوده‌های شهری، کمک‌رسانی دولت و شهرداری به‌منظور بهبود بخشیدن سطح زندگی و ایجاد تاسیسات زیرساختی یا همان بهبود سرانه‌های کاربری‌های شهری، توسعه حمل‌ونقل عمومی و تقویت دسترسی‌ها و در کنار اینها ایجاد نهاد هماهنگ‌کننده سیاست‌های فقرزدایی در کشور و جلوگیری از فعالیت‌های جزیره‌ای در فقرزدایی ازجمله برنامه‌های خرد و کلانی است که می‌تواند مکمل طرح بازآفرینی شهری باشد که عمدتا برنامه کالبدی است.