ایمان صمدی‌نیا، پژوهشگر اقتصادی: بانک مرکزی به‌عنوان محور سیاستگذاری پولی و مالی کشور شناخته می‌شود. نهادی که در سال‌های گذشته نقش پرفراز و نشیبی در سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها ایفا کرده است. با توجه به نقش این نهاد در عرصه اقتصاد و تاثیرات عظیم این نهاد تصمیم‌گیر بر فعالان اقتصادی و تجاری کشور، تصمیم داریم در این گزارش، عملکرد بانک مرکزی در چهار دهه گذشته را بررسی کرده و مسائل و مشکلات نهادی آن را به بررسی و تحلیل بگذاریم. متاسفانه رشد شدید نقدینگی در سال‌های اخیر مستمر بوده، به‌طوری که آمارها نشان می‌دهد تنها در دهه 1390، حجم نقدینگی از 354 همت به 2472 همت رسیده که رشدی حدود 7برابری را نشان می‌دهد. این درحالی است که در برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب بر رشد محدود نقدینگی تاکید شده است. یکی از دلایل اصلی در رشد نقدینگی، غیرفعال بودن پول در بانک‌ها بوده است. روند نقدینگی در سال‌های پس از انقلاب نشان می‌دهد که از سال 68 تا 78، رشد نقدینگی به‌طور تقریبی برابر با رشد پایه پولی بوده است. این امر نشان می‌دهد در این سال‌ها رشد نقدینگی از طریق رشد پایه پولی اتفاق افتاده؛ اما از دهه 80 به‌بعد، غیر از سال‌های 97 و 98، رشد پایه پولی همواره کمتر از رشد نقدینگی بوده است. این اتفاق نشان می‌دهد مسیر رشد نقدینگی در ایران از مسیر افزایش ضریب فزاینده رخ داده است. درواقع، رشد نقدینگی نه در بانک مرکزی بلکه به‌دلیل خلق پول توسط بانک‌های تجاری رخ داده است.
دلایل تورم در دوره دولت‌های هاشمی و خاتمی
در دوره اول و دوم سازندگی، براساس آمارهای بانک مرکزی می‌توان گفت رشد نقدینگی به‌طور متوسط 27درصد بوده است. در سال 1372 رشد نقدینگی به بالاترین میزان یعنی 33درصد رسیده است. این درحالی بود که براساس هدف‌گذاری برنامه اول توسعه باید رشد نقدینگی محدود و کم می‌شد اما رشد نقدینگی افزایش یافت و حتی در سال‌های 72 تا 76، به‌طور متوسط به 34درصد رسید. در دو دوره دولت‌های هاشمی‌رفسنجانی، نقدینگی به‌طور تقریبی 7برابر شد. در این دوره به‌دلیل تلاش برای بازسازی کشور، کسری بودجه دولت به‌شدت افزایش یافت و دولت مجبور به تامین کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی شد. بیشترین میزان کسری بودجه دولت مربوط به سال‌های 68 و 70 بود.
دو عامل رشد نقدینگی در دولت اصلاحات، به کاهش قیمت نفت و درآمدهای ارزی کشور و ایجاد بانک‌های خصوصی مربوط است. متوسط رشد نقدینگی در شرایط سخت فروش نفت در سال‌های 76 تا 80، 21درصد بود. این رشد بیشتر از ناحیه رشد پایه پولی و به میزان کمی از رشد ضریب فزاینده اثر پذیرفته بود. افزایش رشد نقدینگی در این دوره، انعکاس‌دهنده خلق اعتبار غیرقانونی توسط بانک‌ها از محل چک‌پول‌هاست.
دلایل تورم در دوره دولت احمدی‌نژاد
بررسی وضعیت نقدینگی در دولت‌های نهم و دهم نشان می‌دهد بیشترین میزان رشد نقدینگی مربوط به سال 85 و به میزان 39.4درصد بوده است. در سال 84 تا 92، نقدینگی 7برابر شده است. رشد نقدینگی در دوره دولت نهم به‌دلیل رشد پایه پولی و تا حدی رشد ضریب فزاینده بود و در دوره دوم رشد نقدینگی هم متاثر از رشد پایه پولی و رشد ضریب فزاینده است. درواقع نقدینگی توسط بانک‌ها و مصارف بانک‌ها، وام و تسهیلات و سرمایه‌گذاری رشد کرده است و از سوی دیگر پایه پولی از مسیر فروش نفت، نیازی را که بانک‌ها بعدا به پایه پولی پیدا می‌کردند، برآورده می‌ساخت. از سال 84 تا 88، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی از 16درصد پایه پولی در سال 84 به 50درصد در سال 88 رسید. در دولت نهم و دهم با استفاده از وفور درآمدهای ارزی از محل فروش نفت، سیاست پول‌پاشی را با شدت بسیاری دنبال کرد. طرح وام‌های زودبازده به بنگاه‌ها، برنامه هدفمندی یارانه‌ها، ساخت مسکن مهر، وعده پرداخت سهام عدالت و بسیاری دیگر از برنامه‌ها سبب تزریق پول بدون پشتوانه به جامعه شد و بدهی دولت به بانک مرکزی افزایش یافت. نتیجه این سیاست‌ها تورم فزاینده ۳۵درصدی در دولت دوم احمدی‌نژاد بود، ضمن آنکه نرخ رشد اقتصادی هم به پایین‌ترین حد تاریخی خود در چهار دهه گذشته رسید و عدد منفی 6.7درصدی را در سال ۹۱ ثبت کرد.
توسعه بانکداری خصوصی از ابتدای دهه ۸۰ در فقدان حکمرانی پولی و بانکی و ضعف نظارت بانک مرکزی سبب افزایش نرخ سود در اثر رقابت کنترل‌نشده بانک‌ها و چسبندگی آن شد. پرداخت سود بیشتر به سپرده‌گذاران با هدف جذب منابع بیشتر به معنای رشد بدهی‌های بانک‌هاست. در دهه ۸۰ به علت وفور درآمدهای ارزی و به تبع آن سوددهی بخش‌های تجاری، خدماتی و مستغلات و به سبب پیوند عمیق ترازنامه بانک‌ها با این بخش‌ها، بازدهی دارایی‌های سیستم بانکی به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای بالا بود. درنتیجه دارایی و بدهی سیستم بانکی تراز بود. بعد از تحریم‌های ابتدای دهه ۹۰ و کاهش شدید درآمدهای نفتی و رکود اقتصادی، بازدهی دارایی‌های سیستم بانکی نیز افول کرد که همراه شدن آن با نرخ سود بالا و کنترل شدید پایه پولی باعث شد شکاف بزرگی بین دارایی‌ها و بدهی‌های سیستم بانکی (اعسار ترازنامه‌ای) رخ دهد.
دلایل تورم در دوره دولت روحانی
عملکرد دولت‌های قبلی در حوزه نظام بانکی نقاط ضعف جدی داشته است؛ اما دولت یازدهم و دوازدهم به‌ویژه در بازه زمانی ۹۷-۹۲ سیاست‌های اشتباهی را در این زمینه درپیش گرفت که نه‌تنها به نتیجه مطلوب خود نرسید بلکه پیامدهای زیان‌باری برای نظام بانکی و اقتصاد کشور به همراه داشت. رشد نقدینگی فزاینده، تورم بالا، بحران ارزی و تشدید ناترازی سیستم بانکی از آثار اجرای این سیاست‌هاست. در سال‌های 92 تا 96، افزایش نرخ بهره سپرده‌ای بانکی برای جذب سپرده مهم‌ترین عامل افزایش رشد نقدینگی بوده است. اما به‌دلیل رشد اقتصادی پایین، بانک‌های تجاری در بازپرداخت تسهیلات دچار مشکل شدند و سود تسهیلات را از ناحیه خلق پول تامین کردند. این عامل اصلی در رشد نقدینگی و ایجاد تورم در سال‌های بعد است. زمانی که ضریب فزاینده بانک‌ها بالاست یعنی بیشتر نقدینگی را بانک‌ها با اعطای وام و اعتبار خلق کردند. در سال‌های 92 تا 96، ضریب فزاینده پولی به‌طور متوسط 33درصد رشد کرده و از رقم 5.39 به 7.15 رسیده که مؤید این مطلب است. در دولت دوازدهم، یک انفجار تورمی در سال‌های 96 و 97 رخ داد. به‌طوری که نقدینگی از بانک‌ها خارج شد و به سمت فعالیت‌های سفته‌بازانه رفت. وضعیت رکود تورمی در اقتصاد ایران در این دوره تشدید شد.
طی سال‌های 1392 تا 1396 به‌واسطه سیاست پولی انقباضی، تورم به زیر ۱۰درصد رسید و در ظاهر، دولت به وعده خود به مردم عمل کرده بود، اما غافل از اینکه بالابودن نرخ سود سپرده‌های سرمایه‌گذاری باعث انباشت نقدینگی در بانک‌ها و کاهش موقتی تورم شده، اما رشد نقدینگی کاهش نیافته و بلکه به‌صورت درون‌زا رشد کرده است. گویی سیل عظیم نقدینگی با فنر فشرده شده و کافی بود با یک شوک این فنر جهش کند که متاسفانه این اتفاق در سال ۹۶ رخ داد. نقدینگی انباشت‌شده با شوک‌های سیاسی نیمه دوم ۹۶ به بازار ارز سرازیر شد و در ادامه با بروز بحران ارزی و رسیدن تورم نقطه‌به‌نقطه به بالای ۵۰درصد، همه دستاوردهای تورمی موقت و شکننده دولت تدبیر و امید نابود شد.
ناگفته نماند بالابودن نرخ سود بانکی، هزینه تولید را نیز بالا برده و منجر به تداوم و تشدید رکود اقتصادی شده بود. البته بانک مرکزی در میانه‌های سال ۹۴ در چارچوب بسته خروج از رکود، با افزایش عرضه ذخایر تا حدی نرخ سود بین‌بانکی را کاهش داد، اما به‌واسطه دغدغه‌های تورمی دولت، این سیاست متوقف شد و مجدد نرخ افزایش یافت. بنابراین نه‌تنها نتیجه مطلوب این گفتمان محقق نشد، بلکه آثار زیان‌باری بر نظام بانکی (اعسار ترازنامه‌ای) و اقتصاد (بحران ارزی، تورم بسیار بالا و…) وارد کرد که باید از آن عبرت گرفته شود. دولت سیزدهم لازم است اصلاح قوانین حاکم بر نظام بانکی، رفع ناترازی پنهان شبکه بانکی، افزایش قدرت نظارتی و اصلاح ساختار بانک مرکزی و اعمال سیاست‌های احتیاطی کلان بر شبکه بانکی توسط بانک مرکزی را جزء اولویت‌های اصلی خود قرار دهد. طبیعتا اصلاح ساختاری بودجه و تقویت بخش‌های مولد، پازل اصلاحات اقتصادی را تکمیل می‌کند.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، سه دلیل مهم برای افزایش پایه پولی درکشور وجود دارد که عبارتنداز: افزایش خالص بدهی‌های دولت، افزایش خالص دارایی‌های خارجی و افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی. طی سال‌های 68 تا 81 یعنی دولت سازندگی و اصلاحات افزایش خالص بدهی دولت دلیل اصلی رشد پایه پولی در کشور بوده است. از سال 82 تا 92 یعنی از اواخر دولت اصلاحات تا پایان دولت دهم افزایش خالص دارایی‌های خارجی دلیل رشد پایه پولی بوده است. اما در دولت یازدهم و دوازدهم عمدتا افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی باعث رشد پایه پولی شده است.
تضعیف 3300درصدی پول ملی
بانک مرکزی، در چهار دهه گذشته با مشکلات و چالش‌های زیادی دست‌وپنجه نرم کرده است. دلایل عمده این مشکلات و چالش‌هایی که به اختصار در بخش قبلی گزارش برشمردیم، به مشکلات ساختاری اقتصاد ایران و سیاستگذاری‌های اشتباه دولتی و البته بخشی نیز به ناکارآمدی نظام بانکی و به‌خصوص ساختار بسیار ضعیف بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر بانک‌ها برمی‌گردد. در این بخش سعی داریم بخشی از مسائلی را که کماکان در این نهاد باقی مانده است، شرح دهیم تا با مسائل پیش‌روی بانک مرکزی که دهه‌هاست بر پیکره اقتصاد ایران، پنجه انداخته، آشنا شویم.
قانون پولی و بانکی، حفظ ارزش پول را به‌عنوان اولین هدف بانک مرکزی تعیین کرده، اما ارزش پول ملی از حیث قدرت خرید در بازه 1351 تا 1398 یعنی دوره پس از تصویب قانون 3320 مرتبه تضعیف شده است. این درحالی است که در ایالات متحده در این بازه قدرت خرید دلار تنها یک‌پنجم شده است. برخی کشورهایی که در سال‌های اخیر، تورم‌های پایین را تجربه کرده‌اند در گذشته‌ای نه‌چندان دور، نرخ تورم دورقمی داشته‌اند که با اصلاحاتی در بانک مرکزی و شبکه بانکی خود توانسته‌اند آن را مهار کنند. علت اصلی تداوم تورم به‌صورت بلندمدت رشد نقدینگی بالا(به‌دلیل ناترازی بودجه و ناترازی بانک‌ها) است. البته سطح بالای تورم و نوسان تورم باید تفکیک شود. نوسان در نرخ تورم، به این دلیل که فعالان اقتصادی نخواهند توانست اقتصاد را پیش‌بینی کنند، اثر منفی‌تری از سطح بالای تورم دارد و عامل اصلی کاهش سرمایه‌گذاری‌های مولد در اقتصاد به شمار می‌آید.
درحال‌‌‌حاضر، در تمام بانک‌های مرکزی، اولویت اصلی کنترل تورم است و سایر وظایف بانک‌های مرکزی ذیل آن تعریف می‌شود. این درحالی است که در ایران، علاوه‌بر کنترل تورم، تامین منابع برای اشتغال‌زایی، کسری بودجه و استقراض به دولت نیز در وظایف این بانک گنجانده شده است. کنترل تورم نیازمند بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگو است. تورم، اقتصاد ایران را گروگان گرفته است. درحالی‌که بانک‌های مرکزی مستقل، تورم را در کم‌توسعه‌یافته‌ترین اقتصادهای جهان در محدوده ۵درصد مهار کرده‌اند، تورم فزاینده، مزمن و پرنوسان در این مرزوبوم، سفره‌ها را تُنُک، برنامه‌ریزی‌ها را بی‌معنا، چشم‌اندازها را مه‌آلود و پول ملی را بی‌ارزش کرده است. جهش‌های متناوب نرخ ارز، نرخ‌های سود بانکی متورم، مداخله گسترده دولت در قیمت‌ها، احتکار اجناس در انبارها، چربش رانت‌جویی بر نوآوری و فساد گسترده که تولید در ایران را زمین‌گیر کرده‌اند؛ همه معلول تورم هستند.
نیاز به 3 اصلاح ساختار
ساختار حکمرانی بانک مرکزی، مهم‌ترین نقطه‌ضعف بانک مرکزی است. مسائلی که ذیل این موضوع می‌توان بیان کرد، عبارتنداز: تعارض منافع سازمانی و شخصی(استقلال بانک مرکزی از بانک‌ها و دولت، مساله در‌های گردان)، عدم پاسخگویی، عدم شفافیت، ضعف اقتدار نظارتی و در نظام تصمیم‌گیری، غیرمتخصص بودن شورای تصمیم‌گیر و بدون هزینه بودن اتخاذ تصمیم‌های غلط را می‌توان برشمرد.
1- مدیریت تعارض منافع
در رابطه ساختاری بانک مرکزی و شبکه بانکی، موارد بسیاری از تعارض منافع وجود دارد که شامل عدم استقلال ارکان از یکدیگر، اتحاد قاعده‌گذار و مجری، اتحاد ناظر و منظور، تعارض وظایف، عدم شفافیت و ادله‌آوری و نظارت ضعیف می‌شود. برای مثال شورای هماهنگی بانک‌های دولتی و کانون بانک‌های خصوصی که متشکل از شبکه بانکی هستند وظیفه برخی نظارت‌ها بر خود را دارند که عملا در آن ابعاد اتحاد ناظر و منظور را پدید می‌آورند. علاوه‌بر این حضور مشترک در برخی ارکان استقلال ارکان را از بین می‌برد، برای مثال حضور رئیس بانک مرکزی در هیات نظار یکی از این موارد است.
در موضوع رابطه مالی بانک مرکزی با شبکه بانکی حداقل دو موقعیت تعارض منافع آشکار وجود دارد. براساس قوانین موجود بانک مرکزی از تخلفات شبکه بانکی به‌خصوص موارد مربوط به اضافه‌برداشت منتفع است و موقعیت تعارض درآمد و وظیفه را شکل می‌دهد. از طرف دیگر سهامداری مشترک بانک مرکزی و شبکه بانکی در شرکت ملی انفورماتیک با دو شبکه تابعه شاپرک و شتاب دو موقعیت تعارض درآمد و وظیفه و خودتنظیم‌گری را پدید می‌آورد. به‌عبارت دیگر درآمد این شرکت‌ها نسبتی از عملیات بانکی الکترونیک است و تعیین این میزان توسط شبکه بانکی و بانک مرکزی نوعی خودتنظیم‌گری محسوب می‌شود.
2- ایجاد سازمان نظارت بر موسسات اعتباری
برای ارتقای نظارت بر موسسات اعتباری دو رویکرد وجود دارد: رویکرد نخست ارتقای معاونت نظارتی بانک مرکزی است و رویکرد دوم ایجاد یک سازمان با استقلال نسبی از نظر سازمانی به‌گونه‌ای که رئیس سازمان نسبت به رئیس‌کل بانک مرکزی دارای استقلال کافی در نظارت بر موسسات اعتباری و برخورد با تخلفات آنها باشد که رویکرد دوم با توجه به آسیب‌شناسی صورت‌گرفته از نظارت بانک مرکزی در ایران و برخی تجربه‌های بین‌المللی توصیه می‌شود. نظارت یکپارچه بر بانک‌های جامع و گروه موسسات اعتباری ضروری و نیازمند ایجاد ظرفیت قانونی است. بانک‌های جامع و سایر موسسات اعتباری که اساسنامه آنها اجازه می‌دهد علاوه‌بر بازار پول در سایر بازارهای مالی نیز فعالیت کنند، درمعرض سرریز ریسک بازارهای بدهی، سرمایه و بیمه، به جریان نقد، کیفیت و درآمدزایی دارایی‌های خود هستند. بنابراین لازم است مقررات ناظر بر کفایت سرمایه و جریان نقد چنین موسساتی، درمقایسه با موسساتی که فقط در بازار پول فعالیت می‌کنند، غیرمنعطف‌تر بوده و حفاظ‌بندی سپرده‌ها از سرریز ریسک سایر بازارها را الزامی کند.
3- سیاستگذاری نوین پولی
به‌منظور ساماندهی قاطعانه اضافه‌برداشت‌های بانک‌ها، اصلاح ضوابط تایید صلاحیت مدیران، نحوه شناسایی درآمد و حد مجاز تملک سهام بانک‌ها، وضع مقررات جدید در تراکنش‌های بانکی، تدوین و ابلاغ دستورالعمل نحوه امهال مطالبات معوق بانک‌ها، وصول مطالبات معوق بدهکاران کلان با پشتیبانی قوه قضائیه و پیگیری کمیته فرادستگاهی رسیدگی به مطالبات معوق بوده است. مواردی که به نظر علاوه‌بر امکان‌پذیری می‌تواند بستری برای طرح تحول فراگیر نظام بانکی باشد.
بی‌شک یکی از گام‌های اساسی بانک مرکزی در سال‌های اخیر، تدوین دستورالعمل عملیات بازار باز و اجرایی کردن آن است. ابزاری که بی‌شک آغاز بهره‌برداری از آن مرهون جسارت و چابکی بانک مرکزی است. البته این ابزار نمی‌تواند مشکلات موجود در رابطه میان بانک مرکزی و بانک‌های دارای کسری ظاهری و بانک‌های ناتراز پنهان را حل کند؛ چراکه این ابزار بیشتر شیوه‌های کنونی تامین کسر و مازاد منابع بانک‌ها را ساماندهی می‌کند و درصورت حل نشدن مشکلات ناترازی برخی بانک‌ها و عدم اصلاحات ساختاری آنها، عملا این ابزار کارایی نخواهد شد.
برخی منابع مورد استفاده در گزارش
1- اظهارنظر کارشناسی درمورد طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، مرکز پژوهش‌های مجلس، قابل دریافت از:
https://rc.majlis.ir/fa/report/show/1654649
2- نگاهی به هفت اقدام بانک مرکزی در اصلاح نظام بانکی، ایبنا، قابل دریافت از:
https://www.ibena.ir/news/117422/
3- خطای راهبردی دولت سابق در حکمرانی پولی، سیدمحمدصادق شاهچراغ، مرکز رشد دانشگاه امام صادق(ع).
4- دولت‌آبادی و روحانی و درودیان (۱۴۰۰)، «ناترازی پنهان در شبکه بانکی (۱۳۹۶-۱۳۹۳): تحلیل چیستی و چرایی»، مرکز پژوهش‌های مجلس.
5- درودیان (۱۴۰۰)، «معماران پول؛ روایتی نو از نقش بانک‌ها در خلق پول»، نهادگرا.
6- نصیری‌اقدم (۱۳۹۷)، سیاست پولی و هدایت اعتبار.