محمدمهدی نجفی، پژوهشگر اقتصادی: دولت سیزدهم درحالی دولت را تحویل گرفت که در سال 1399 حجم بدهی دولت به سیستم بانکی کشور، رشدی نزدیک به 3.5 برابری داشته است. این بدهی شامل بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی دولت به بانک مرکزی می‌شود که در این بین 24 درصد سهم بدهی دولت به بانک مرکزی و 76 درصد سهم بدهی دولت به سیستم بانکی است. این بدان معناست که دولت برای جبران تفاوت میان هزینه‌ها و درآمدهای خود سراغ سهل‌ترین راه یعنی استقراض حکومتی از شبکه بانکی رفته است.
توجه به این نکته بسیار مهم است که ریشه بدهی دولت به شبکه بانکی در کجاست؟
اگر بخواهیم به‌طور کلی بیان کنیم ریشه اصلی بدهی دولت به بانک مرکزی، خود دولت و مجلس است، بودجه‌ای که دولت به مجلس می‌دهد دارای کسری است و به‌خاطر همین از بانک‌ها استقراض می‌کند. کسری بودجه به خودی خود تورم‌زا نیست بلکه نحوه تامین کسری بودجه می‌تواند تورم‌زا باشد.
اما کسری بودجه چیست و چگونه بر تورم تاثیر می‌گذارد؟ درآمدهای دولت دو دسته هستند؛ ریالی و ارزی. درآمدهای ریالی دولت مانند مالیات به‌صورت مستقیم وارد جدول هزینه‌های دولت شده و به صورت ریال به جامعه برمی‌گردد اما درآمدهای ارزی دولت برای تبدیل‌شدن به ریال باید تحویل بانک مرکزی شود. بانک مرکزی معادل ارزی که از دولت دریافت می‌کند ریال به دولت می‌دهد و با فروش ارزهای خود در بازار، معادل ریالی‌اش را از بازار جمع کرده و مانع افزایش نقدینگی و به‌تبع تورم می‌شود. اگر بانک مرکزی بدون اینکه معادل ریالی ارز خود از بازار را جمع کند به دولت ریال بدهد، موجب افزایش پایه پولی و درنهایت نقدینگی و تورم خواهد شد. بنابراین اگر ارز بانک مرکزی که همان ارز صادراتی کشور است در دسترس بانک مرکزی نباشد یا به هر دلیلی بانک مرکزی قصد تزریق آن را به بازار نداشته باشد و جزء دارایی‌های او محسوب بشود و معادل ریالی آن را به دولت بدهد پایه پولی افزایش می‌یابد. درصورت سوم هم اگر دولت اساسا صادراتی نداشته و ارزی به بانک مرکزی ندهد اما از او ریال به‌صورت تنخواه قرض بگیرد پایه پولی افزایش یافته و موجب افزایش نقدینگی و تورم می‌شود.
کسری بودجه راهکارهای متفاوت و نیز نتایج متفاوت دارد؛ اسقراض از بانک مرکزی، دریافت تنخواه، برداشت از صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق و دریافت مالیات هدفمند راهکار کسری بودجه بیان می‌شوند. دولت برای جلوگیری از نظارت بیش‌ازحد دستگاه‌های نظارتی خارج از چارچوب خود به سراغ استقراض از بانک مرکزی می‌رود. توجه به این نکته نیز لازم است؛ اگر کسری بودجه از راه استقراض از بانک‌مرکزی تامین شود، قطعا تورم‌زا خواهد بود. دولت در بودجه به عوامل ناپایدار همچون درآمد هدفمندی یارانه و انتشار اوراق‌بهادار تکیه می‌کند و این باعث می‌شود در طول سال با کسری بودجه مواجه شود. تامین بخشی از درآمدهای بودجه از طریق بدهی، تنها زمانی توجیه دارد که در کوتاه‌مدت و برای جبران اثرات مقطعی در دستور کار قرار گرفته باشد و سهم آن از کل درآمدهای بودجه‌ای دولت در بالاترین حالت به ۱۰ تا ۱۵ درصد برسد.
از اصلی‌ترین راهکارهای مبارزه با این استقراض؛ استقلال بانک مرکزی است. دولت یک زمانی استقراض از بانک‌مرکزی داشته، یک زمان به منابع بانک‌ها دست‌اندازی می‌کند. در این شرایط دارایی‌های بانکی بلوکه و منجمد می‌شود و بانک‌ها به بالاآوردن نرخ سود و خلق نقدینگی روی می‌آورند. بانک‌ها با چالش شدید در حوزه انجماد اموال روبه‌رو هستند و تا این روند ادامه داشته باشد، جنگ نرخ سود هم ادامه دارد. بودجه‌ریزی عملیاتی یکی‌دیگر از راهکارهای کاهش بدهی دولت به سیستم بانکی به شمار می‌رود. آمارها نشان می‌دهد دولت یازدهم و دوازدهم کسری تراز عملیاتی بودجه را 12برابر کرده‌‌اند. تفاوت بین درآمدها (درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی) با اعتبارات جاری بیان می‌کند کسری تراز عملیاتی بودجه در سال ۱۳۹۰ کمتر از ۲۹هزار میلیارد تومان بوده که این میزان تا سال ۱۳۹۲ به ۳۷هزار و ۴۳۸میلیارد تومان رسیده است. اما این رقم در قانون بودجه 1400 به بیش از ۴۶۴هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به کسری تراز عملیاتی سال ۱۳۹۲ رشد بیش از ۱۲برابری را نشان می‌دهد.
اگر بخواهیم بودجه‌ریزی عملیاتی را اصلاح کنیم تا حجم بدهی دولت کاسته شود، در وهله نخست باید اقتصاد ایران را از بیماری هلندی نفتی نجات دهیم. خروج درآمد نفتی از بودجه بدیهی‌ترین راه سلامت اقتصاد ایران است. این درآمد باید در پروژه‌های عمرانی کشور و بخش آموزش و بخش‌هایی که نفع عمومی دارد، صرف شود و مردم باید در اقتصاد کشور نقش داشته باشند. متاسفانه بودجه‌ریزی عملیاتی سال‌هاست مطرح شده اما اجرایی نشده و انجام این کار سبب ایجاد انضباط مالی می‌شود. یقینا خروج نفت از بودجه به‌معنای خروج درآمد از بودجه در ایران تلقی می‌شود. «جلوگیری از فرار مالیاتی با نظارت‌های سیستمی و پیشرفته، به‌طور خاص در اخذ مالیات بر درآمد»، «حذف معافیت‌های مالیاتی پرشمار که دستاوردی در زمینه افزایش تولید نداشته‌اند، ازجمله در مناطق آزاد»، «وضع پایه‌های مالیاتی جدید ازجمله مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر فعالیت‌های غیرمولد، مالیات بر کالاهای لوکس» و «حذف تخصیص دلار ارزان به واردکنندگان»، ازجمله راهکارهایی است که برای افزایش درآمدها در بودجه از سوی کارشناسان مطرح شده است.
اما این بدهی اثرات جبران‌ناپذیری را بر پیکره اقتصاد وارد می‌سازد:
اثر بدهی دولت به بانک‌ها و بخش خصوصی بر تولید جدی‌ترین اثر بدهی دولت به سیستم بانکی است. از آنجایی که اقتصاد ایران درگیر بیماری هلندی است و اثر مردم در اقتصاد کشور به‌شدت کاهش یافته است، این بدهی نقش مردم در اقتصاد را کاهش داده و اثری فزاینده بر حجم بیماری اقتصاد ایران وارد می‌سازد. بدهی دولت به سیستم بانکی و بخش خصوصی مانع بزرگ تولید در کشور است، زیرا عدم‌پرداخت بدهی دولت به پیمانکاران بخش خصوصی و همچنین بانک‌ها موجب کاهش قدرت تسهیلات‌دهی بانکی به تولید خواهد شد. بنابراین اگر این بدهی دولت به بانک‌ها پرداخت شود قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها به تولید کشور افزایش خواهد یافت. دومین اثری که بدهی دولت به سیستم بانکی وارد می‌سازد، کاهش رشد و بهره‌وری در اقتصاد است. سیاست مالی در سطوح متوسط از بدهی عمومی، رشد اقتصادی را تحریک می‌کند لذا در سطوح بالا با افزایش مالیات اثرات مثبت هزینه‌های عمومی را کاهش می‌دهد و بدهی دولت منجر به کاهش مخارج مصرفی و سرمایه‌گذاری شده و درنهایت منجر به نرخ رشد پایین‌تر و اشتغال کمتر می‌شود. در سطوح پایین رشد با درآمد عمومی کمتر و هزینه‌های عمومی بیشتر، باعث افزایش بدهی‌های عمومی می‌شود. لذا به وجود رابطه منفی بین بدهی و رشد اقتصادی و رابطه علیت دوطرفه بین بدهی دولت و رشد اقتصادی منتج می‌شود. سومین اثری که بدهی دولت به سیستم بانکی وارد می‌سازد، افزایش رشد تورم و نقدینگی است. افزایش بدهی دولت به سیستم بانکی به خلق پایه پولی و رشد نقدینگی منجر می‌شود. اگر افزایش استقراض دولت از بانک مرکزی، به افزایش عرضه منجر نشود به تورم تبدیل خواهد شد، به این دلیل که بانک‌ها قدرت پول‌سازی دارند و نقدینگی رشد می‌کند و این جریان به نفع اقتصاد کشور نخواهد بود. درواقع می‌توان گفت یکی از ریشه‌های رکود در رشد بدهی دولت به بانک‌هاست. اما این همه ماجرا نیست!
رشد 6.4 برابری پایه پولی و 11 برابری نقدینگی در دهه 90
پایه پولی که به آن «پول پرقدرت» نیز گفته می‌شود درواقع همان پول‌های – سکه، اسکناس یا اعتبار – منتشرشده از سوی بانک مرکزی هستند. شاید این پرسش برایتان پیش بیاید که چرا به این پول‌ها، پول پرقدرت می‌گویند؟ پول پرقدرت، عبارت است از پولی که مستقیما توسط بانک مرکزی به وجود می‌آید و شامل موارد ترازنامه بانک مرکزی می‌شود. به بیانی ساده، پول پرقدرت برابر است با جمع اسکناس و مسکوک – مسکوک یعنی پول فلزی یا همان سکه – به‌علاوه سپرده‌های بانکی نزد بانک مرکزی. درواقع پایه پولی، منبعی است که توسط بانک مرکزی منتشر شده و در چرخه اقتصاد دراختیار بانک‌های تجاری قرار می‌گیرد؛ به‌گونه‌ای که بانک‌ها می‌توانند با استفاده از این منابع و از طریق خلق پول بانکی به گسترش حجم پول بپردازند.
آمارها نشان می‌دهد سهم شبکه بانکی از پایه پولی در دهه 90، به نرخ 50 درصد رسیده است. این گزارش نشان می‌دهد سهم کسری بودجه فقط سه درصد از متوسط اجزای پایه پولی در 10سال گذشته است. باید دانست بانک‌های خصوصی سهم بالایی را در شبکه بانکی ایران دارند. این بانک‌ها هیچ نقش خاصی در پروژه‌های عمرانی و تولید ندارند و فقط منافع شخصی افراد خاصی را دنبال می‌کنند. عدم‌مدیریت صحیح طی سال‌های گذشته، سبب افزایش میزان عرضه پول پرقدرت توسط شبکه بانکی شده است.
درواقع بانک مانند دولتی که دستگاه چاپ پول دارد در مقیاسی بزرگی ریال چاپ کرده و به بازار تزریق کرده و نقدینگی و تورم خلق می‌کند. با این تفاوت که دولت این کار را در موضوع کسری بودجه یا پروژه‌ای خاص با اهداف ملی، برای پرداخت حقوق کارمندان یا انجام یک پروژه ملی انجام می‌دهد، اما بانک با هدف تامین منافع سهامداران این عملیات را انجام می‌دهد.
بانکی که پایه پولی خلق کرده با تورمی‌که ایجاد می‌کند معادل این پول را از جیب همه افراد جامعه برمی‌دارد و به دارایی خود تبدیل می‌کند. این دارایی اگر مثل زمین، ارز یا طلا باشد به هر جهشی (که آن هم می‌تواند با منشأ بانک باشد) چندبرابر می‌شود اما بدهی بانک به بانک مرکزی همچنان ریالی است.
توجه به این نکته واجب است که سهامداران شبکه بانکی چه گروه‌هایی هستند؟ آمارها نشان می‌دهد 50درصد سهم شبکه بانکی در دهه گذشته مختص به گروه بانک‌های خصوصی بوده است. یعنی هزینه‌ای که با تورم ایجاد شده است از جیب افراد جامعه برداشته و به سهام سهامداران خصوصی منتقل شده است.
آیا بدهی دولت به بانک‌ها سبب ایجاد بحران بانکی می‌شود؟
مسئولان، بدهی دولت به نظام بانکی را یکی از علل اصلی بحران بانکی می‌دانند. توجه به این نکته مهم است که بدهی دولت به بانک‌ها دارایی منجمد به حساب می‌آید نه دارایی موهومی! پس باید ضریب کفایت سرمایه را صفر بدانیم. علاوه‌بر این بدهی دولت به صورت یکسان توزیع نشده و محدود به بانک‌های دولتی و شبه‌دولتی است. لذا بدهی دولت نمی‌تواند علت اصلی و ریشه‌ای وقوع بحران بانکی باشد؛ بلکه این بحران، ناشی از دیگر مسائل ازجمله رشد دارایی موهومی در ترازنامه بانک‌هاست. لذا عدم‌مدیریت راهکاری بدهی دولت به سیستم بانکی مردم را هدف قرار می‌گیرد.
نتیجه‌گیری
همان‌طور که بیان شد مدیریت غلط در حکمرانی اقتصادی منجر به ایجاد تورم شده است. این آدرس غلطی است که تمام تورم ایجادشده را معلول کسری بودجه بدانیم. کسری بودجه از اهمیت بالایی برخوردار است اما توجه به خلق پولی که تمامیت آن در دست حکومت نیست را باید جدی گرفت و متاسفانه آنچه دلیل تورم بیان می‌شود صرفا کسری بودجه است.
اما راهکار چیست؟
1- همان‌طور که بیان شد تلاش برای استقلال بانک مرکزی از حکمرانی دولتی
2- جدایی نفت از بخش درآمدهای بودجه
3- طرح بانکداری ذخیره کامل. در این طرح، بانک‌ها تنها با داشتن اوراق قرضه دولتی می‌توانند وام جدید دهند. به همین دلیل انگیزه خرید اوراق دولتی افزایش یافته و به این ترتیب از بدهی‌های دولتی کاسته می‌شود. همچنین در این طرح، بدهی‌های بخش خصوصی با بازخرید دولت به‌شدت کاهش می‌یابد. این طرح توسط بانک شیکاگو درحال انجام است.
4- با توجه به تجربیات جهانی و الگوی‌های کشورهای پیشرفته، اگر خواهان دستیابی به هدف ثبات قیمت‌ها هستیم، لازم است دولت مکلف شود در یک دوره زمانی مشخص، تامین مالی از بانک مرکزی را کاهش داده و به عدد صفر برساند و برای مدیریت کسری بودجه خود و تامین مالی آن با استفاده از ابزارهای مالی، بخش سازمان خاصی را در داخل وزارت امور اقتصادی و دارایی به وجود آورد. وظیفه این سازمان تامین مالی کسری بودجه دولت از طریق ابزارهای مالی است.