مهدی رزم‌آهنگ، کارشناس حوزه تحریم مرکز پژوهش‌های مجلس: سیدعباس عراقچی، معاون سیاسی وزیر امور خارجه ایران در جلسه‌ای که روز یکشنبه مورخ 5 اردیبهشت 1400 در کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس شورای اسلامی برگزار شد، توضیحاتی در باب نحوه رفع تحریم‌ها ارائه کرد. در بخشی از صحبت‌های ایشان چنین آمده است: «تحریم‌هایی که آمریکا علیه ایران اعمال کرده دو نوع است؛ نخست تحریم‌های موضوعی یا به‌اصطلاح بخشی مانند تحریم‌های نفتی، بانکی، بیمه، کشتیرانی، پتروشیمی، ساختمان و خودرو و دیگری تحریم‌های مربوط به اشخاص حقیقی و حقوقی می‌شود.» وی اضافه کرد: «لیست تحریمی مربوط به اشخاص، لیست طولانی و حدود هزار و ۵۰۰ مورد است، اما ما در هر دوجهت حرکت می‌کنیم. تحریم‌های بخشی همه باید برداشته شود و فکر می‌کنم در این زمینه تفاهماتی وجود دارد، تحریم‌های اشخاص هم به همین ترتیب باید برداشته شود. مباحث پیچیده‌ای در این زمینه مطرح است که درحال بررسی آنها هستیم1.»
در این یادداشت توضیح خواهیم داد که تفکیک تحریم‌ها به بخشی و غیربخشی، از منظر کارشناسی نادرست است و نگاه دقیق‌تر آن است که تحریم اشخاص و نهادها را درطول و تقویت‌کننده تحریم‌های بخشی تلقی کنیم. به‌عبارت دیگر، تحریم بخش‌های اقتصاد ایران و تحریم اشخاص و نهادها، دوگونه تحریم نیستند، بلکه درج نام اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی در فهرست تحریم، درحقیقت، یکی از مهم‌ترین راهبردهای آمریکا درجهت هوشمندسازی و کارآمدسازی تحریم‌ها علیه ایران است. توضیح اینکه دستگاه حاکمه ایالات‌متحده آمریکا، جهت فشار بر بخش‌های اقتصادی ایران، ابتدا کلیت بخش موردنظر را به‌موجب قانون مصوب کنگره یا ازطریق صدور یک فرمان اجرایی تحت تحریم قرار می‌دهد و در ادامه دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری آمریکا، برمبنای زیرساخت‌های حقوقی ایجادشده اقدام به شناسایی اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط با آن بخش تحریمی کرده و به‌تدریج، نام آنها را وارد لیست تحریم (موسوم به لیست 2SDN) می‌کند. این سیاست همواره در دستور دستگاه حاکمه آمریکا بوده است، اما در موج اول تحریم‌ها (1389 تا 1392) و با شدت بیشتر، در موج دوم تحریم (از اردیبهشت 1397 همزمان با خروج آمریکا از برجام) در راستای هوشمندسازی و کارآمدسازی تحریم‌ها، با شدت و حدت بیشتری مورد استفاده قرار گرفت. به‌طور مشخص در تاریخ 14 آبان 1397، لیست بلندی از اشخاص و نهادهای ایرانی به لیست تحریم‌های آمریکا اضافه شدند و پس از آن نیز به‌کرات، این فهرست تکمیل شد. تحریم بیش از 700 شخص، نهاد، کشتی و هواپیما در تاریخ 14 آبان 1397 و همچنین پس از آن، ورود نام صدها شخص حقیقی و حقوقی ایرانی به فهرست تحریم‌ها نشان می‌دهد دستگاه حاکمه آمریکا تمرکز خود را بر تحریم‌های هوشمند گذاشته است؛ تحریم‌هایی که اصابت آن به هدف حداکثری باشد و بیشترین فشار را به حاکمیت وارد کند. حرکت ایالات‌متحده به‌سمت هوشمندسازی و افزایش نقطه‌زنی تحریم‌ها ناشی‌از آن بود که تحریم کلیت یک بخش بدون درج نام کنشگران اصلی آن در لیست تحریم نمی‌توانست کارآیی لازم را داشته باشد. کاستی‌های تحریم‌های بخشی را می‌توان به شرح زیر فهرست کرد:
تحمیل هزینه زیاد مخصوصا بر شرکا و هم‌پیمانان
* فقدان کارآمدی
* ایجاد امکان دور زدن (برای مثال استفاده از کشور ثالث و شرکت‌های پوششی برای تامین کالاها و خدمات موردنیاز، استفاده از فلزات گرانبها برای تسویه مالی تجارت به‌جای تراکنش بانکی، بیش‌فاکتورنویسی و تامین ارز از کانال معاملات تهاتری و...)
* از بین رفتن امکان رصد هوشمند
* از بین رفتن امکان مقصر دانستن بخشی از حاکمیت
* درمقابل، مزیت‌های تحریم هوشمند عبارتند از:
* امکان رصد هوشمند
* انتخاب محدوده فشار نظیر سوق دادن کل مراودات مالی و بانکی به امارات در دور پیشین تحریم‌ها جهت نظارت و کنترل یا قطع روابط در زمان لازم
* انتخاب حد فشار بر طیف خاص نظیر رهبران یک کشور با هدف تغییر محاسبات آنها
* سختگیری و سهل‌گیری در رابطه با مجاری دور زدن تحریم به‌منظور شناسایی دقیق عوامل دست‌اندرکار
* مقصر جلوه دادن گروه یا سازمان خاص در شرایط بد اقتصادی
* داخلی‌سازی تحریم و سیاه‌وسفید کردن اقتصاد به این معنا که بانک‌ها و شرکت‌های داخلی (اعم‌از دولتی و خصوصی) از بیم ورود به لیست تحریم، نسبت‌به ارائه خدمات به اشخاص حقیقی و حقوقی تحت تحریم شانه خالی کنند.
شاید بتوان با یک مثال، تفاوت تحریم بخشی و تحریم هوشمند را به‌خوبی توضیح داد. فرض کنید دستگاه‌های اطلاعاتی تهدیدی مبنی‌بر خرابکاری احتمالی در یکی از خیابان‌های اصلی شهر دریافت کرده‌اند؛ حال برای مقابله با این تهدید دو راهکار وجود داد: 1. بستن ابتدا تا انتهای خیابان، ممنوعیت هرگونه تردد، جلوگیری از انجام کسب‌وکار در آن خیابان و... . طبیعی است که هزینه‌های این روش بسیار زیاد است؛ ازجمله افزایش ترافیک خیابان‌های همجوار، اخلال در معیشت کسبه خیابان و...،
2. استفاده از ابزارهای هوشمند در کلیه ورودی‌ها و خروجی‌های خیابان و جلوگیری از حرکت افراد و خودروهای مشکوک. در این روش عبور و مرور در آن خیابان ادامه می‌یابد و کسب‌وکار نیز دچار مشکل نمی‌شود. در مثال ما، تحریم بخشی مشابه راهکار اول و تحریم هوشمند مشابه راهکار دوم است.
توجه به این نکته ضروری است که درج نام صدها شخص، نهاد، کشتی و هواپیما در لیست تحریم، با حداقل خطا و همچنین با شناسایی ربط و نسبت نهادها با یکدیگر، نشان‌دهنده حجم عظیمی از کار تیمی، دقت، مطالعه و بررسی‌های اطلاعاتی است. این رویداد نشان می‌دهد دستگاه حاکمه آمریکا، با تجمیع تیم کارشناسی و کادرسازی، تحریم اشخاص و نهادهای ایرانی را نقطه تمرکز اقدامات تحریمی خود قرار داده است.
زمانی که نام اشخاص حقیقی و حقوقی در لیست تحریم وارد می‌شود، دو رویداد مهم اتفاق می‌افتد که درنتیجه آن دو، اثر عملیاتی تحریم محقق می‌شود: الف. بلافاصله نام اشخاص تحریم‌شده در فهرست‌های نظارتی و کنترلی بانک‌ها و نهادهای فعال در حوزه ریسک و مقابله با پولشویی و جرائم سازمان‌یافته مالی منعکس می‌شود و درنتیجه اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی که با استفاده از مکانیسم‌های متعارف جهانی، مشغول تجارت هستند، اینک قادر به برقراری تعامل با اشخاص تحریم‌شده نخواهند بود.
ب. باتوجه به طراحی سازوکار ارزیابی بایسته تشدیدشده ازطرف آمریکا در موضوع تعامل با اقتصاد ایران، بانک‌ها و شرکت‌های خارجی، بسیار دست‌به عصاتر از گذشته حرکت خواهند کرد. توضیح اینکه دستگاه حاکمه آمریکا، در سال‌های اخیر و در پرونده ایران، تمرکز ویژه‌ای بر موضوع شناخت ذی‌نفع نهایی قرار داده است. وزارت خزانه‌داری آمریکا در دستورالعمل‌های3 خود، شرکت و نهادهای مالی را ملزم به پیاده‌سازی «ارزیابی بایسته تشدیدشده4» در تعامل با اشخاص و نهادهای ایرانی کرده است؛ به این معنا که شرکت و بانک‌های خارجی در معامله با یک شخص ایرانی باید یقین کنند که ذی‌نفع نهایی آن (آخرین حلقه یک زنجیره تجاری) معامله چه کسی است و مبادا با یک شخص یا نهاد پوششی طرف باشند. اما درعمل، دستیابی به چنین یقینی بسیار دشوار است و باتوجه به سطح مجازات‌های اوفک5 علیه نهادهای خاطی، تحلیل هزینه- فایده، این شرکت‌های خارجی را مجاب می‌کند که چشم از چنین معامله‌ای بپوشند. درحقیقت هرچه تعداد اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی مندرج در لیست تحریم بیشتر شود، ریسک تعامل بانک‌ها و شرکت‌های خارجی با اقتصاد ایران افزایش خواهد یافت.
غرض آنکه تحریم اشخاص و نهادها (به‌تعبیر آقای عراقچی، تحریم‌های غیربخشی) گونه‌ای مجزا و منفک از تحریم‌های بخشی نیستند، بلکه عامل تقویت و کارآمدی تحریم‌های بخشی هستند. درنتیجه، پذیرش ذهنی این گزاره که «تحریم‌های بخشی و غیربخشی در عرض یکدیگر هستند، به‌طوری‌که رفع حداکثری دسته اول (رفع حقوقی تحریم‌های بخشی) و رفع بینابینی تحریم‌های دسته دوم (خروج بخشی از اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی از لیست تحریم)، می‌تواند عایدی قابل‌توجهی برای اقتصاد ایران پدید آورد» یک خطای راهبردی است. زمینه لازم برای انتفاع اقتصاد ایران از محل رفع تحریم‌ها تنها زمانی فراهم می‌شود که دو هدف فوق به‌صورت همزمان و توأم با یکدیگر پیگیری شوند:
الف. لغو زیرساخت حقوقی تحریم‌های بخشی: به‌طور مشخص در حوزه‌های زیر: فلزات گرانبها و غیرگرانبها، خودروسازی، کشتیرانی و کشتی‌سازی، صادرات نفت، انرژی (تولید نفت)، پتروشیمی، بیمه (در حوزه کشتیرانی)، بخش عمرانی، معدن، نساجی و تولید کارخانه‌ای.
ب. بازنگری دفعی، اساسی و حداکثری در کلیه فهرست‌های تحریمی: تنها درصورت بازنگری دفعی در همه فهرست‌های تحریمی است که می‌توان انتظار داشت شاخص ریسک تعامل با اقتصاد ایران کاهش یافته و بالطبع، اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی، قادر به کسب انتفاع اقتصادی از محل رفع تحریم‌ها باشند. در اینجا چند فهرست تحریمی به‌طور خاص مدنظر است: فهرست وزارت خزانه‌داری ایالات‌متحده آمریکا، فهرست وزارت خارجه ایالات‌متحده آمریکا، فهرست تحریمی اتحادیه اروپا، فهرست تحریمی سازمان ملل متحد.
پی‌نوشت:
1. https://www.ilna.news/fa/tiny/news-1068129
2. Speciallydesignated Nationals And Blocked Persons List
3. وزارت خزانه‌داری آمریکا در تاریخ 19 مهر 1397، متنی تحت عنوان «گزارش مشورتی درخصوص فعالیت‌ها و تلاش‌های غیرقانونی ایران برای سوءاستفاده از نظام مالی بین‌المللی» منتشر کرد که در آن، تمرکز ویژه‌ای بر مقوله شناخت ذی‌نفع نهایی و ارزیابی تشدیدشده، قرار گرفته است.
4. enhanced due diligence
5. اوفک یا دفتر کنترل دارایی‌های خارجی، تشکیلاتی ذیل وزارت خزانه‌داری آمریکا است؛ وظایف این مجموعه عبارت است از: 1. شناسایی و درج اشخاص و نهادهای به‌اصطلاح خاطی در لیست تحریم، 2. به‌روزرسانی دستورالعمل‌ها و توصیه‌ها درمورد امکان و نحوه تعامل با اشخاص و نهادهای تحریم‌شده، 3. رصد اطلاعاتی و وضع جریمه علیه بانک‌ها و اشخاصی که به افراد مندرج در لیست SDN خدمات ارائه می‌کنند.