مهدی عبداللهی، دبیر گروه اقتصاد: یکی از چالشهای اصلی پیش روی دولت چهاردهم بسته نظام رفاهی و تامین اجتماعی است. از یک طرف ما شاهد تشدید کسری بودجه صندوقهای بازنشستگی هستیم، بهطوریکه در سال 1403 دولت حدود 450 هزار میلیارد تومان از بودجه عمومی را صرف کمک به این صندوقها کرده است. از طرف دیگر به اذعان بسیاری از کارشناسان حوزه رفاهی و تامین اجتماعی و اقتصاددانان، هزینههای چشمگیری هم که دولت در قالب یارانه انرژی، یارانههای بیمهای، رفاهی و انواع اقسام یارانههای معیشتی ارزی و ریالی به مردم پرداخت میکند، به گروههای هدف برخورد نمیکند و گروههای پردرآمدتر بهره بیشتری از آن میبرند. در همین خصوص «فرهیختگان» در گفتوگو با اسماعیل گرجیپور و رضا منوچهریراد، دو کارشناس حوزه رفاه و تامین اجتماعی به آسیبشناسی این حوزه پرداخته است. دو کارشناس تاکید دارند آنچه در این گفتوگو مطرح میشود، اجماع نظرات کارشناسان و کسانی است که سالها در حوزه رفاه و تامین اجتماعی فعالیت کردهاند.
جناب منوچهریراد بفرمایید که وضعیت کنونی نظام تامین اجتماعی کشور را چطور ارزیابی میکنید؟
گرجیپور: نظام تامین اجتماعی کشور با توجه به پیشینه تاریخی که دارد، که آغاز آن به قبل از دوران مشروطیت و شکلگیری آن به نحلههای فکری در کشور و همچنین شکلگیری نهادهای مختلف این حوزه برمیگردد، همواره با یک مسالهای مواجه بود که پاسخش درحقیقت به نیاز عمومی کشور متناسب با توسعهای بود که بهتدریج شکل گرفت. اگر همه این دوران را بگذاریم و بیاییم به فرهنگ امروز برسیم، امروز شاهد یک نظامی هستیم که ضمن اینکه دارد یک پکیج نسبتا خوبی را عرضه میکند، یعنی بسته خدمات خیلی خوبی ارائه میکند، حالا در حوزههای بیمهای و حمایتی و... و اتفاقات از نظر فراگیری در بین جامعه هدف از فراگیری خوبی برخوردار است. مثلا امروز شاهدیم که در حوزه پوشش بیمهای، بالای 70 درصد پوشش بیمهای را در کشور داریم. در حوزه سلامت بالای 97 درصد پوشش بیمهای داریم یا در حوزههای دیگری که بحث آموزش باشد و بقیه حوزههای نظام تامین اجتماعی توفیقات زیادی کسب کردیم. اما آن چیزی که میخواهم بر آن تاکید داشته باشم این است که در حوزه نظام تامین اجتماعی تقسیمبندی قائل باشم که در قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی مصوب 1383 هست که مطابق آن میخواهم به ساختار نظام تامین اجتماعی از همان لایههای امدادی، لایههای حمایتی و لایههای بیمهای نگاه بکنم. ما در هر کدام از این لایهها توفیقاتی داشتیم و همچنین الان در آنها نواقص و مشکلاتی وجود دارد.
در لایه بیمهای وقتی وارد میشوید، ما هم بیمه سلامت را داریم و هم بیمه اجتماعی. البته بیمه اجتماعی شامل بیمه سلامت و بیمه بازنشستگی میشود. من به بیمه سلامت ورود نمیکنم. اختصاصا در بیمه بازنشستگی، 18 صندوق در کشور داریم که در حوزه بازنشستگی فعالیت میکنند و هر کدام از قوانین خاصی پیروی میکنند. امروز وقتی به کلیت صندوقهای تامین اجتماعی نگاه کنید، با یک چالشهایی مواجه هستیم که این چالشها را میتوانیم به دستههای مختلفی تقسیم بکنیم. یک بخش چالشهایی است که به لحاظ مفهومی و نظری مشکل داریم، چون این مباحث را شما موقعی که وارد بحث قانونگذاری میشوید و در دستگاههایی که در این حوزه تصمیمساز هستند وارد میشوید، این اختلاف نظری، مفهومی و برداشت نادرست، حتی در نزد سطح بالای تصمیمگیری و تصمیمسازی کشور ما وجود دارد. آن هم به خاطر خلط نظری که در این مباحث شده و افراد درک درستی از پایههای مفهومی این نظام ندارند. البته یک بخش از این اشکال شاید به خاطر ما کارشناسان باشد که کمکاری کردیم یا خیلی گفتمانسازی در این حوزه نکردیم. یک بخشش این است افرادی که وارد کارهای سیاسی میشوند و بهعنوان نماینده مجلس، وزیر یا بهعنوان مسئولان دیگر وارد دستگاهها میشوند، انتظار نمیرود اینها همه مباحث حوزه رفاهی تامین اجتماعی را بشناسند و نیازمند این است بعد از اینکه این افراد وارد این مسئولیتها شدند، این مباحث برایشان تبیین شود تا آشنا شوند.
خوشبختانه در فروردین ماه 1400، مقاممعظمرهبری سیاستهای کلی تامین اجتماعی را ابلاغ کردند، بهعنوان سندی که قابل استناد و قابل ارجاع است و در تمام مباحث کارشناسی و تصمیمسازی کشور مبنای کار قرار گرفته و قطعا در آنجا راهبردهای 9گانهای که داده شده میتواند مسیر را مشخص کند. اما آنچه که باعث شد رهبری ورود کنند و بحث سیاستهای کلی را ابلاغ کنند، یکسری چالشها و بحرانهایی بود که ما با آنها مواجه بودیم که یکی از آنها همین چالشهای نظری است. مثلا ما در حوزه همان مباحث نظری یکی از مشکلاتی که داریم، گفتمانها و الگوهای نظام رفاهی است که باید داشته باشیم. ما چنین نظام رفاهی مطلوبی را هیچگاه نداشتیم یا اگر داشتیم دارای نواقص زیادی بوده است. اما در مقابل این 4 مولفه که اشاره کردم؛ مهمترین مساله این است که متناسب با تجارب ایرانی خودمان باشد. یعنی اگر اشارهای به مکتب تاریخی - اقتصادی آلمان بکنیم، باید متناسب با تجربه بومی کشور خودمان باشد. ما چنین چیزی را نداشتیم.
شما وقتی وارد مجلس و دولت میشوید، میبینید تمام افرادی که در این حوزهها برای سیاستگذاری تلاش میکنند، همه اینها دلسوز این کشور و علاقهمند به آبادانی این کشور هستند اما نوع نگاه و زاویه دیدشان را وقتی نگاه میکنید، میبینید که سازوکار اقتصادی بازار آزاد وقتی مطرح میشود، در آنجا یک مداخله محدود و انفعالی و علامتی را برای دولت مشخص میکند، نه علتی و درحقیقت بیشتر به دنبال کاهش مشکلات یا آسیبهای اجتماعی است تا ریشهکنی این آسیبها و مشکلات اجتماعی! من یک جملهای را از محبوبالحق اقتصاددان پاکستانی دارم که میگفت همواره به ما آموختند که به تولید ناخالص داخلی بیندیشیم زیرا تولید ناخالص داخلی خودش بعدا مساله فقر را حل میکند. اما امروز اجازه بدهید این روند را معکوس کنیم. به فکر فقر باشیم چون رفع فقر مساله تولید ناخالص ملی را هم حل خواهد کرد. به نظرم میآید در کنار این مباحث و آشفتگیهای نظری که بهطور خلاصه چند موردش را عرض کردم، یکسری بحران سیاستگذاری هم داریم.
دکتر داناییفر عبارتی دارند تحت عنوان «خطمشیهای رفع تکلیفی» که گاهی اوقات ما برای رفع تکلیف یکسری خطمشیها و سیاستهایی را تدوین میکنیم. درکنار این دوگانههایی که عرض کردم، مثل دوگانه عدالت و توسعه یا دوگانه حمایت و بیمه، ما با یکسری سیاستگذاریهای تودهپسند یا پوپولیستی هم مواجه هستیم یا یکسری قول و وعده وعیدهایی که بهویژه در ایام انتخابات بیشتر مطرح میشود که ما فلان گروه از جامعه را تحت پوشش بیمه قرار میدهیم، برای فلان گروه فلان کار را انجام میدهیم. چیزهایی که مابهازای توسعه اجتماعی هم الزاما ندارد و این نوع سیاستگذاریها و سیاستگذاریهای غیرعلمی و رفع تکلیفی، بخشی از اتفاقی است که هماکنون ما در نظام رفاه تامین اجتماعی ایران با آن مواجه هستیم.
یکی از چالشهای دیگری که این نظام رفاه تامین اجتماعی با آن مواجه است، چالشهای ساختاری است. در حوزه چالشهای نظام ساختاری کشور ما، در کنار یکسری از بستههای رفاهی که ارائه میکنیم اما خلأ پوشش در برخی از خدمات داریم. در ایران پکیج خدماتی که در حوزه بیمهای و حوزه بازنشستگی ارائه میشود، یکی از پکیجهای خیلی خوب دنیاست. این را حتی اتحادیههای بینالمللی تامین اجتماعی دنیا هم به آن اذعان دارند. اما در کنار آن سالمند بالای 65 سال را میبینید که این سالمند به هر دلیلی پوشش بیمهای ندارد. الان هم دچار فقر سالمندی است. تنها جایی که میتواند مراجعه بکند به نهادهای حمایتی مثل کمیته امداد یا سازمان بهزیستی یا نهادهای دیگری است که به او کمک کنند. درحالیکه قانونا باید اگر فردی بالای 65 سال شد، فارغ از اینکه بیمه داشته باشد یا نداشته باشد، حداقل یک سطح از درآمد را برای او تضمین بکنیم.
در همین حوزه ساختاری میبینید که آمدیم مثلا کاری کردیم که با هیچ منطقی سازگار نباشد. شاید منطقش منطبق بر پوپولیسم اقتصادی باشد. 3 وزارتخانه اقتصادی کشور وزارتخانههای تعاون، کار و رفاه اجتماعی را در یک مقطع با هم ادغام کردیم و عدالت اجتماعی را بهشدت در سطح یک عدالت توزیعی کاهش دادیم و از این 3 حوزه بزرگ میخواهیم بزرگترین مسائل اجتماعی کشور را یک وزارتخانه حل بکند. نتیجه آنکه وزارت رفاه که خودش پرچمدار حوزه رفاه و تامین اجتماعی است، به سطح یک معاونت در وزارتخانه کاهش پیدا میکند و بعد قاعدتا خیلی از دامنه فعالیتهایش محدود میشود.
شرکتهای صندوقهای بازنشستگی همزمان بنگاهدارند
صندوقهای بازنشستگی باید بتوانند در دورانی که منابع مالی در اختیارشان هست، اینها را به خوبی سرمایهگذاری کنند و بعد بتوانند در آینده وقتی که نیاز مالی پیدا میکنند برای پوشش مستمری، برای توسعه خدماتشان به بیمهشدگان و مستمریبگیران، از سود اقتصادی آن شرکتها استفاده کنند. ما در مقطعی از زمان، علاقهای نداشتیم به حوزه بنگاهداری ورود کنیم. ولی وقتی دولت به جای بدهی خودش، میگوید پول ندارم به شما بدهم اما میتوانم بخشی از مطالبات شما را با برخی از شرکتهایی که در اختیار دارم تهاتر کنم، آنجا شما قدرت انتخاب نداشتید که این شرکت یا آن شرکت را میخواهم، بلکه شرکتهایی بوده که به شما دادند. البته در چند سال اخیر اتفاقات خوبی افتاد. مقداری چانهزنیها زیاد شد، شرکتهای سهامهای مطلوب و ارزشمندتری گرفته شد اما قبل از آن ما وارث یکسری شرکتها هستیم که به ما گفتند این شرکت آش با جایش در خدمت شما، بروید ببینیم چه کار میکنید؟ من مجبور بودم که این شرکتها را تحویل بگیرم، ما نمونه هپکو را داریم که خود دولت در ادارهاش با مشکلات بسیار زیادی مواجه بود و بسیاری از مشکلات کارگری و مشکلات اقتصادی که داشت را به ما محول کرد.
ما انتظار داریم معاونت رفاهی اقتصادی وزارتخانه باید پلنی برای این داشته باشد. شما هم درست فرمودید. وقتی این همه وظایف را به یک وزارتخانه موظف بکنید، آن هم با چه حجم قدرت اقتصادی و برنامهریزی؟ ضمن اینکه این حجم مشکلات ساختاری پاسخگویی ما را کاهش میدهد و شفافیت کار را هم کاهش میدهد. در عین حال ما نتوانستیم از ظرفیتهای دولتیهای محلی، از ظرفیت شهرداریها و از ظرفیتهای انجیاوها در این حوزه استفاده کنیم.
مساله بعدی ناکارآمدی یا همان عدم کارکرد مناسب نظام یارانههاست. یکی از سوالات شما همین بود. ببینید! ما به کسانی یارانه دادیم که اصلا به آن نیاز نداشتند. در یک مقطع از زمان ما این کار را کردیم. شاید دردی که همیشه موجب مشکل در نظام تامین اجتماعی بوده، دو خطای مهم بوده که در این نظام رخ داده است. میتوانیم به لحاظ ادبیات علمی هم اسم آن را بگذاریم خطای نوع اول و دوم. در خطای نوع اول، ما از افرادی حمایت کردیم که مستحق حمایت نبودند. اما هنوز علیرغم اینکه ما از این افراد حمایت کردیم، بعد از 4 دهه که از انقلاب میگذرد، افرادی را داریم که به تور حمایتی ما نیفتادند. پس این نشان میدهد اصابت به جامعه هدف به صورت درست انجام نشده است. در خطای نوع دوم، ما فردی را داریم که در دهکهای بالا هست اما همچنان تحت پوشش نهادهای حمایتی است. یا اینکه دقت کنید؛ دهک دهم، 27 برابر دهک اول یارانه بنزین میگیرد. این یک چالش بزرگ برای نظام رفاه و تامین اجتماعی کشور است.
یکی از بحثهای ما این است که شما اگر کسی را حمایت میکنید، حالا افراد غیرقابل توانمندشدن جامعه را کنار بگذاریم، با رویکردهای توزیع پول، بهعنوان یک کارشناس حوزه رفاه و تامین اجتماعی میگویم این فقط انتقال فقر به نسل بعد است. یعنی در سیستم کار ما اثر دیگری ندارد. بعد جاهایی هم یکسری ناکارآمدیهایی داریم که اهداف منابع متعارض دارند. وزارتخانهای داریم که هم خودش سیاستگذار است، هم خودش مجری و هم خودش ناظر است! چنین وزارتخانهای که هر سه مورد را دارد، این اصلا نقضغرض است ولی این وزارتخانه در این کشور کار میکند. موضوع دیگر بحث ضعف اطلاعات است. حال خوشبختانه در سالهای اخیر در وزارتخانه پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان درست شده و خیلی از اطلاعات در آنجا متمرکز شده است. یک نفر را در یک روستا داریم که هم از کمیته امداد کمک میگیرد و هم از سازمان بهزیستی خدمات میگیرد و هم از بنیاد برکت میگیرد، هم از بنیاد 15 خرداد امکانات میگیرد. تازه یکسری انجیاوها و نهادهای حمایتی دیگر هم به او کمک میکنند. بعد میبینیم در فلان استان محروم هیچگونه از این خدمات صورت نمیگیرد. علتش این است که این پایگاه اطلاعاتی باید متمرکز بر خانوار باشد. یعنی باید ببینم مثلا این فرد در خانوار خودش چه وضعیتی دارد؟ این خانوار در چه دهکی است؟ میزان درآمد این خانوار چقدر است؟ فرزند آن خانوار از فلان خدمات استفاده میکند، ولی در خانوار دیگری بههیچعنوان از آن خدمات استفاده نمیشود! یعنی اطلاعات خانوارمحور در کنار اطلاعات فردمحور میتواند برای برنامهریزی حوزه رفاهی به ما کمک بکند.
در یک جمعبندی با این چالشهایی که عرض کردم، ما با یک چالش در نظام خدمات تامین اجتماعی مواجه هستیم. اما به نظرم با پیروی از سیاستهای کلی تامین اجتماعی و رهنمودهایی که در آن هست، بخش عمدهای از این مشکلات حل خواهد شد، به شرط اینکه عزم و اراده اجرای آن وجود داشته باشد.
ناترازی صندوقهای بازنشستگی تا چه حد جدی است؟ بحران صندوقها تا چه حدی است که دولت و مجلس بالاخره مجبور شدند وارد اصلاح سن بازنشستگی شوند؟
گرجیپور: اولا من خیلی خوشحالم که همه کاندیداهای محترم ریاستجمهوری سعی میکنند در مناظرهها و گفتوگوهایی که انجام میدهند اصل را بر این بگذارند که ما سراغ سیاستها و قوانین موجود میآییم و سعی میکنیم همین قوانین را بهعنوان برنامه اجرا کنیم. اینکه ما به سمت قانونمداری برویم خودش قدم مثبتی است و قطعا برای این قانونگذاری زحمات زیادی کشیده شده است. نکتهای که درخصوص صندوقهای بازنشستگی وجود دارد، مستحضر هستید که تعدادی سعی کردند برنامه هفتم را براساس یکسری مسالهمحوری تنظیم کنند و 10، 12 مساله را بهعنوان مسائل کلیدی و مهم نظام رفاهی کشور مطرح کردند که یکی از آنها بحث صندوقهای بازنشستگی کشور است. یکی از این راهبردها اصلاحات سنجهای بوده که در سوالتان اشاره کردید، یا همان اصلاحات پارامتریک که عمدتا اصلاحات سن، فرمول بازنشستگی و برخی از مسائل روی پارامترهایی که بهنوعی روی تعادل مالی صندوقها اثرگذار هستند، بهعنوان محور اصلاحی پیشنهاد داد. بحثی هم بحث پرداخت بدهیهای دولت به صندوقهای بازنشستگی بود. بحثی نیز مربوط به تنظیمگری بود که در لایحه پیشنهادی بوده و بعدا حذف شده است.
موضوعی هم کاهش تعهدات دولت به صندوقهای بازنشستگی بوده، بهخصوص تعهدات مشارکت دولت در حق بیمه در سازمان تامین اجتماعی. احکام متناظر با اینها آمده است.
موضوع دیگر هم در رابطه با حوزه سرمایهگذاری بوده که یک حکم را پیشنهاد دادند و الان در خود قانون هم نهایی میشود، آمده است که پیشنهاد دادند ضابطهای برای حوزه سرمایهگذاری براساس اصول شفافیت، افزایش نرخ بازدهی و مسائل این شکلی تنظیم شود. با رعایت ضوابطی که در قانون ساختار هم در ماده 15 هم بوده و ضابطهای هم قبلا در شورای عالی رفاه، یعنی علاوهبر آن، این ضابطه را تنظیم میکند. بحث انتصاباتش، شفافیت و پاسخگویی هست و مسائل مختلفی که در خود حکم تصریح شده است.
اما در مورد اصلاحات پارامتریک که اشاره کردید که اثر دارد، آیا اصلاحات پارامتریک به تنهایی کافی است؟ آیا مقدمهای لازم است که بعد از آن اصلاحات پارامتریک صورت گیرد؟ شما مستحضر هستید که یکی از چالشهای اساسی صندوقها این بود که قوانین مادر این صندوقها در سال 54، فرض کنید در سازمان تامین اجتماعی حداقل سن بازنشستگی 60 سال با 10 سال سابقه بیمهپردازی بوده و اگر شما 30 سال سابقه بیمهپردازی داشتید، میتوانستید با 55 سال سن بازنشسته شوید! چه سالی؟ سال 54 که این قانون تصویب شده و سن امید به زندگی در آن سالها خیلی پایینتر بود.
البته آنها این قانون را برای بلندمدت نوشتند، یعنی حداقل برای یکی دو نسل 60، 70ساله محاسباتی که داشتند و نرخ پیشنهادی که نهایتا برای کل بستهای که خدمات و تعهداتی که در سازمان تامین اجتماعی دارد، نرخ 30 درصدی را پیشنهاد دادند، حالا جدای از تسهیم نرخی که وجود دارد.
ما بعدها این پارامترها را دچار دستکاری کردیم، عمدتا سن بازنشستگی عادی را برای مردان 50 سال سن و 30 سال سابقه. یا برای خانمها با 30 سال سابقه با 45 سن آوردیم. هر چند این دو شرط دو موردش با هم هست یعنی عملا کسی اگر 45 سال سن داشته باشد اما 30 سال سابقه نداشته باشد، باید تا 30 سال سابقه را پر کند و سنش به 48 یا 50 سال سن در برخی موارد هم برسد. اما متوسط سن بازنشستگی با آن چیزی که در قانون مادر علیرغم این داستانها پیشبینی شده است، به مراتب حداقل میشود گفت حدود 5 تا 8 سال پایینتر است. به دلیل همین قوانین شاید حمایتی یا به دلایل مختلف در آن اقتضائات در طول تاریخ از دهه 60 تا امروز، در یک مقطعی حتی خواستیم مثلا بحران نیروهای شرکتهای بخش خصوصی را که میخواستند تعدیل نیرو کنند، نیروهای رسمی داشتند، خواستیم از طریق همین بازنشستگیهای پیش از موعد از انواع مختلف آن حل کنیم. یعنی صرفا بخشی از آن به آن فضا و بستر سیاسی و اقتصادی بر میگردد که در آن محیط کسبوکار در یک زمان خاصی شکل گرفته بود.
علیرغم این اتفاقات، این موضوع باعث شده که با افزایش سن امید به زندگی، دوران پرداخت بیمهپردازیتان کاهش پیدا کرده و از آن طرف، دوران دریافت مستمریتان افزایش پیدا کرده است. این سیستم در هر جایی از دنیا باشد، شما کمتر بدهید از آن طرف مطالبه بیشتری کنید یا دوران بیشتری را برخوردار باشید، سیستم از تعادل خارج میشود.
اما نکته کلیدی وجود دارد اگر شما مبانی این صندوقها را نگاه کنید، (من صرفا صندوق تامین اجتماعی را مد نظر قرار میدهم) آیا صرفا روی پارامترها سوار شده یا روی پارامترها و اصول دیگری هم سوار است یا آن قاعده بر آن مبنا صورت گرفته است.
مبانی تامین مالی و پرداخت تعهدات، مدلهای مختلفی بهلحاظ نظری دارد. از دید من بهعنوان کارشناس، خیلیها ممکن است اینجا بگویند (DV page) دیوی پیج است، یعنی مزایای معین و از آن طرف هم نظام ارزیابی یعنی تامین مالیاش، نظام ارزیابی یعنی از یک تعداد بگیر و به یک تعداد دیگر پرداخت کن. درحالیکه در نظام اندوختهگذاری جزئی، درست است که شما فرمول پرداخت مزایا را از ابتدا روشن و شفاف کردید، اما عملا نظام تامین مالیاش علاوهبر اینکه بخشی از ورودیها، ورودی حق بیمه است، آن بحث سرمایهگذاری هم در تعادل بلندمدت این صندوق اثرگذار بوده است. یعنی نرخ بازدهی که قرار شد شما با آن سیاست سرمایهگذاری این تعادل را به وجود بیاورید. یعنی حکمرانی حوزه کلی صندوق شما، آن کلان نظام رفاه، در صندوقهای بازنشستگی هم از منظر سرمایهگذاری باید دیده شود و هم از منظر پارامترها.
براساس محاسبات اکچوئری میگویم، مثالی ساده میزنم، ممکن است در قاعدهها و صندوقهای مختلف متفاوت باشد. براساس محاسبهای، تحلیلی اساسی کردند، اینکه هر سال سن بازنشستگی را افزایش میدهید مهمترین پارامتر است و آن ضریب نرخ انباشت در فرمول بازنشستگی که به آن ضریب انباشت میگویند. همان یکسیام یا یکسیوپنجم که در سابق بوده است. یک سیوپنجم در قانون سال 1354 (قانون مادر) بوده و ما بعد این را یکسیام کردیم. یعنی به ازای هر سال شما اگر صددرصد مستمری در نظر بگیرید، ما براساس حقوق سالهای آخر که فرمول ما است، 3.3 درصد تضمین کردیم. درحالیکه در قانون مادر حدود 2.5 درصد بود. براساس همان فرمول سالهای پایانی خدمات اجتماعیشان.
عملا چه اتفاقی افتاده است؟ وقتی سن را اصلاح میکنید چقدر از کسری صندوق را پوشش میدهد؟ به ازای هر سال، حدود 4 درصد از تعهدات کسری صندوق را کاهش میدهد. یعنی اگر شما نهایت هم در همین برنامه 5 سال سن را افزایش دهیم، آن هم ممکن است در مورد همه صندوقها صادق نباشد، در مورد حدودا سازمان تامین اجتماعی در نظر بگیریم، 5 درصد کسری آن صندوق را ناترازی را پوشش میدهد یعنی 5 سال میشود نهایتا 20 درصد. سایر پارامترها را هم در نظر بگیریم 30 درصد میشود. مثلا جریمه بگذارید، بازنشستگیهای پیش از موعد را کنترل کنید و همان ضریب انباشته.
پس بخشی از آن به سیاست سرمایهگذاری شما برمیگردد که باید از ابتدا درست طراحی میشد چون الان ما به سن بلوغ صندوقها رسیدیم. حالا اتفاقاتی که در بخش سرمایهگذاری افتاده است همه اینها عوامل تحمیلی و بیرونی بوده که تعادل این سیستم را بههم زده است. حالا میگوییم این سیستم ناکاراست. اگر شما سیستمی را درست طراحی کردید متناسب با آن سیستم هم درست مدیریت کردید، عملا شما میتوانید بگویید آیا این سیستم ذاتا کسری داشته یا نداشته است؟ این سوال مهمی است!
اصلاحات تلخ است و ما نباید کاری کنیم که بههم بریزیم و سراغ اصلاحات برویم و دوباره یک نارضایتی اجتماعی را ایجاد کنیم. لذا فکر میکنم مساله مدیریتی خیلی مهم است، نظام حکمرانی مهم است. لذا مساله مدیریتی همراه با این مساله خیلی مهم است و فکر میکنم که اصلاحات امر پیچیدهای است که در سوالات بعدی شما بحث استقلال نظام تامین اجتماعی چند لایه که این اصلاحات را علاوهبر اصلاحات پارامتری و مدیریتی باید روی اصلاحات ساختاری در بحث استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه است که در سیاستهای کلی مقاممعظمرهبری هم همانطور که دکتر منوچهری اشاره کردند بهعنوان محوریترین بحثهاست، باید الان طراحی شود و دولت این برنامه را بدهد و این قانون اجرایی شود.
این سوال را هم پاسخ دهید که ناترازی تا چه حد جدی است؟
چندین شاخص برای بررسی این موضوع داریم. اگر با آن نگاه صرفا نسبت پشتیبانی ببینیم یعنی سیستم را پیج دیدید. یعنی از این دست بگیر به یک تعداد دیگری از آن دست بدهید. این سیستم سنتیترین ساختار و نظام بازنشستگی در دنیا بوده و من به تعبیر خودم، به اعتقاد خودم فکر میکنم آن چیزی که از قانون تامین اجتماعی مادر برداشت میکنم، آن سیستم نبوده، سیستمی بوده که مبتنیبر نقطهگذاری جزئی بوده و مزایای معین.
الان اگر بخواهیم تکتک این شاخصها را نگاه کنیم چند شاخص هستند؛ نسبت پشتیبانی، نرخ جایگزین و نرخ حق بیمه است که اینها در تعامل با همدیگر آن تعادل را باید ببینید که چه نسبتی از پشتیبانی در کنار چه حقی از بیمه و چه نرخ جایگزینی با آن نگاه پیج یا نظام ارزیابی سالانه تازه تعادلی خواهد بود و اگر آنجا نگاه کنید، الان وضعیت صندوقهای بازنشستگی قریببه اتفاقش درخصوص این نسبت، بهطور متوسط در سال 1403 حدود 3.5 است، بهطور متوسط در کل صندوقهای 18گانه است. در صندوق تامین اجتماعی حدود 4 درصد است البته اگر نرخ موثرش را ببینیم یک عدد متفاوتی خواهد بود و در کشوری حدود نیم است، یعنی در روستائیان و عشایر در سال 1402 حدود 11 بوده، در صندوق نیروهای مسلح، وضعیتش نزدیک به صندوق کشوری است و در جمع صندوقهای کوچک صنفی و اختصاصی این ضریب حدود 1.1 است.
یعنی میانگین آن صندوقها را در نظر بگیرید که عملا نفوذ آن صندوقها به لحاظ ضریب پوشش جمعیتی حدود 2 درصد از بیمهشدگان کل کشور بوده، اما به لحاظ نفوذ، اینها عددشان پایین است.
اما شاخصهای دیگری هم هست که باید در کنارش ببینید. اگر بخواهم یک دایره کلی را در نظر بگیرم هم در حوزه اصلاحات و هم در حوزه آسیبشناسی، از بعد مالی، از بعد اجتماعی و از بعد اقتصادی اگر این صندوقها را در نظر بگیرید، از بعد مالی، بحث پایداری مالی از دو منظر یکی استطاعت کوتاهمدت و نقدینگی یا نقدشوندگی است، یکی هم تعهدات بلندمدت است که میشود همان محاسبات آکچیوری که آیا کسری آکچیوری بلندمدت دارد یا خیر؟
در حوزه اجتماعی از منظر پوشش جمعیت شما توانستید حداکثر جمعیت هدف را کامل پوشش دهید؟ یعنی فراگیری پوشش که در اصول نظام تامین اجتماعی هم آمده و از منظر کفایت مزایا. حالا این مستمری که پرداخت میکنید، آیا کفایت هزینه زندگی یک بازنشسته و مستمریبگیر را میدهد؟
از منظر اقتصادی هم از دو بعد قابل بررسی است که آن هم از دیدانگیزه و این نظامی که شما طراحی کردید، آیا انگیزهها را به سمتی میبرد، یعنی گین (سود سرمایهای) بیشتری میگیرید؟ در نظام بازنشستگی و این مدلی که الان قوانین ما دچارش شدند، افرادی که دیرتر وارد بازار کار میشوند، منظور این است که شروع به بیمهپردازی میکنند، یعنی رسما اعلام میکنند در قالب پوشش صندوقهای بازنشستگی میآیند و از آن طرف هم زودتر خارج میشوند و عایدی بیشتری دریافت میکنند. این انگیزهها را به این سمت میبرد. شما مدل را طوری طراحی کردید که انگیزهها بیشتر به آن سمت میرود. اگر انگیزه به این سمت باشد که با این حالت مستمری عایدی بیشتری را دریافت کنند منافعشان را میبینند، پس به مشکل طراحی و آن قاعدهگذاری که کردید برمیگردد.
ما پول را خرج میکنیم، بالاترین نرخهای جایگزینی را در دنیا داریم که در دنیا به ما میگویند این نرخ جایگزینی سخاوتمندانه است، اما از یک طرف کیفیت مزایایتان پایین است یعنی در یک چرخه باطلی این سیستم گیر کرده است و مرتب خودش را بازتولید میکند و از یک جایی خودش معلول میشود و این علیت و معلولی رفت و برگشتی میشود. بعد میبینید برای اینکه یک جایی را درست کنید، دست میزنید و یک جای دیگر صدایش در میآید و بسیار امر پچیدهای است. بازطراحی این سیستم به نظرم امر بسیار تخصصی است که اگر بحث راهکارها مطرح باشد من حتما خدمت شما عرض خواهم کرد که به چه شکلی باید این کار را مدیریت کرد.
در برنامه هفتم بهنظرم بخشی از این زوایا دیده شده است اما بخش اصلی از این زوایا که بحث استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه بود، در این برنامه خیلی شفاف به آن پرداخته نشده است؛ هرچند در برنامه هفتم و در سیاستهای کلی ابلاغی مقاممعظمرهبری بوده است.
دلایل شکلگیری ناترازی و راهکارهای رفع آن کدام است؟ صرف اصلاح سن بازنشستگی کافی است؟
منوچهریراد: من فکر میکنم همانطور که آقای گرجیپور هم گفتند، یک وقت سیستم خودش ذاتا ناتراز است یعنی ذاتا این سیستم کسری خواهد آورد که سیستم تامین اجتماعی ایران چنین چیزی نبوده، بعضیها اعتقاد دارند که چون شما سیستمتان دیوی بوده، یعنی سیستم اقتصادی معین بوده بالاخره یک روزی کم میآوردید و در نتیجه الان باید میرفتید به سمت نظامهای خصوصی یا سیستمهای دیسی که از آن طرفداری میکنند. من چنین اعتقادی ندارم.
مشکل اصلی ما این بود که ما یکسری خطاها و اشتباهاتی کردیم. یکی از اساتید ما در دانشگاه امیرکبیر، سر کلاس یک مثال زیبایی زد، گفت اگر شما دو را به توان یک برسانید میشود چند؟ گفتیم دو. گفت دو به توان دو برسانید میشود چند؟ گفتیم 2. همینطور ادامه داد. گفت دو به توان 32 چقدر میشود؟ هر کسی یک عددی گفت! گفت میشود فاصله تقریبا زمین تا کره ماه. گفت شما یادتان باشد اگر خطاها و اشتباهات مدیریتی را بکنید، به همین دو به توان آن اشتباه، مشکلات شما در سیستم زیاد میشود. یعنی اگر ما تا به حال 10 تصمیم اشتباه گرفته باشیم دو به توان 10 مشکل و آسیب در سیستم برای ما به وجود آمده است. یک مقطعی که صندوقهای بازنشستگی بعد از اینکه شکل میگیرند، مثل انسان که مراحل بلوغ را طی میکند، اول کودکی است، بعد میآید دوران نوجوانی، جوانی، بلوغ، بعد بقیه دوران عمر را طی میکند، صندوقها هم در مرحله جوانی و بلوغشان باید در آن مرحله میتوانستند از دارایی خودشان به نحو عالی استفاده و سرمایهگذاری کرده و منابع را برای آینده خودشان ذخیره کنند. درست در همان مقطع، به دلیل اقتضائاتی که کشور ما داشته، عمدی در کار نبوده، دشمنی در کار نبوده، غرضی در کار نبوده، به هر صورت یک مقتضیات زمانی بوده، یک مقطعی جنگ بوده، یک مقطعی میگفتند دوران سازندگی است و شما نباید الان تقاضایی داشته باشید و به فکر سازندگی کشور باشد. در آن مقاطع منابع نهتنها ما را، صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح که امروز اشاره کردند که نسبت پشتیبانی آن زیر یک است، برای اطلاع جامعه عمومی کشور میگویم وقتی میگویند نسبت پشتیبانی زیر یک است، باید پنج نفر بیمهپرداز باشد تا یک نفر مستمریبگیر، بتواند مستری بگیرد. این میشود نسبت پشتیبانی پنج به یک. وقتی این نسبت به زیر یک میآید معنایش این است که به ازای یک مستمریبگیر حتی یک بیمهشده هم وجود ندارد. اگر چنین اتفاقی امروز رخ داده و امروز آن صندوق نمیتواند از 15 واحدش استفاده بکند بهخاطر این بوده که در دوران جنگ، منابع این را از او گرفتیم و گفتیم الان جنگ اولویت است، بله جنگ اولویت است، دفاع از ملیت، دفاع از کشورمان، اولویت است حتی یک وجب از خاکش برای ما اینقدر ارزش داشت که باید این کار را میکردیم. اما بعدا نتوانستیم ما به ازای اینکه این دوست خوبی که در آن دوران نداری و سختی پولش را در اختیار ما گذاشت که از آن چالشها بگذریم، پولش را با ارزش روز به او تحویل بدهیم. بند هـ ماده 7 قانون ساختار میگوید که بدهیهای دولت به صندوقهای بازنشستگی باید به ارزش روز پرداخت بشود.
مثلا الان میتوانم بگویم 15 سال پیش که حداقل حقوق مثلا یک میلیون تومان بود، من الان به حساب همان یک میلیون تومان به شما مستمری میدهم؟ شما میگویید که باید شما به ارزش امروز به من مستمریام را بدهید. من هم به دولت میگویم که باید به ارزش روز بدهیهای من را پرداخت کنید.
الان این دعواهایی که مطرح شده و بعضی از دوستان در دولت کملطفی میکنند ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1403 دوباره این بحث را مطرح کردند که باید این بدهیها با روش ساده محاسبه بشود که من از همینجا از آنها خواهش میکنم که واقعا به دارایی مستمریبگیران دستاندازی نکنند. همکارانمان در سازمانهای بیمهگر اجتماعی تلاش میکنند که این مدیریت ناترازی را انجام بدهند، مشکلی را به مشکلات ما اضافه نکنند. اما در کنار همه اینها یکی از عمده چالشهای ناترازی ما کسری نقدینگی است که حاصل این است که یکی از بدهکاران ما حاضر نیست پولش را به ما پرداخت بکند یا اگر هم حاضر است توان پرداخت را ندارد و ما اینجا مشکل داریم.
خوشبختانه طراحی انتظام تامین اجتماعی در دنیا در ادبیات تامین اجتماعی این عبارات وجود دارد، سیستمهای تامین اجتماعی ضربهگیر هستند، یعنی اگر در یک سیاست پولی یا یک سیاست اجتماعی یک مقدار اثرات منفی اجتماعی وجود داشته باشد، سیستمهای تامین اجتماعی بهعنوان ضربهگیر عمل میکنند و دوباره قدرت خرید آن افراد را که تحت پوشش بودند، احیا میکنند. اما تا کجا؟ شما به دیوار بتنی هم اگر یکی دو چکش بزنید، ولی بالاخره یک جایی اینقدر ضربات را زیاد بکنی، آن دیوار فرو میریزد. آن نظام تامین اجتماعی هم یک جایی تا حدی تحمل ضربهپذیری را دارد. این نظام کنونی بهویژه نظام بازنشستگی، ضربهگیریاش در حقیقت به مرز شکست نزدیک شده و اگر ما به دادش نرسیم در آینده شاهد این بحران خواهیم بود. اما خوشبختانه به لطف خدا با همکاری که تا حالا صورت گرفته، در همین دولت سیزدهم هم خیلی در این حوزه کمک شد، ما متاسفانه در یک مقطعی قرار گرفته بودیم که سازمان تامین اجتماعی به یکی از ابربدهکاران سیستم بانکی تبدیل شده بود، من از شما طلب دارم شما پول من را نمیدهی، مجبور هستم از بانک بگیرم، بانک میگوید من قوانین خاص خودم را دارم و با این نرخ میتوانم به شما پول بدهم، پول را میگیرم و بدهکار هستم و تبدیل به ابربدهکار بانکی میشوم و از آن طرف یک طرحی در کشور راه میافتد به نام طرح تحول سلامت و این طرح تحول سلامت اگر چه بسیار طرح خوبی بود اما به دلیل بد اجرا شدنش بار مالیاش به گردن صندوقهای بیمهگر اجتماعی میافتد. بعد از زمین و آسمان برایت میبارد، یعنی نماینده مجلس تقاضای اجتماعی در حوزه انتخابیهاش وجود دارد یا یک مشکل اجتماعی وجود دارد، راحتترین کار این است که صندوق بیمهگر تو این کار را انجام بده! من متکفل این حوزه نیستم، میگوید نه! تو باید انجام بدهی. معدن فلان جا ریزش میکند، متاسفانه پیمانکار آن افراد را بیمه نکرده است، اما الان یک حادثه اجتماعی رخ داده، مردم ناراحت هستند و میبینند چند نفر از هموطنانشان آنجا کشته شدهاند، صندوق تامین اجتماعی بیمه بیکاری بدهد، میگوییم این فرد اصلا بیمه نبوده! میگوید که نباشد اما باید شما مسئولیت اجتماعیتان را انجام بدهید.
اینجا سیستم مبتنیبر مشارکت است. یکی از نکات خیلی مهم که تقاضا میکنم از این تریبون سیاستمداران و تصمیمسازان و تصمیمگیران کشور به آن توجه کنند، تفاوت حقالناس با بیتالمال است.
در صندوق بازنشستگی کشوری، دولت دو نقش دارد؛ یک نقشش نقش کارفرماست و یک نقشش نقش دولت بهمثابه دولت است. من آنجا یک وظیفه کارفرمایی دارم، مثل همین کارفرمایی که در بخش خصوصی دارد تو هم باید وظیفهات را انجام بدهی. الان نرخ بیمه در سیستم نظام بازنشستگی کشور ما از 30 درصد، 7 درصدش را کارگر میدهد و 23 درصدش را کارفرما میدهد. آنجا هم مکلف هستی که سهمت را بهعنوان سهم کارفرمایی پرداخت بکنی. از این طرف هم دولت سه درصد به بیمهشدگان تامین اجتماعی کمک بکند آنجا هم کمک بکند. آنجا پولی که میآید به عبارت حقوقی امروزشاش میگویند بیتالمال. اما اینجا حقالناس است، یعنی پول بیمهشده است، پول افرادی است که به من صندوق بمیه گر اجتماعی بهصورت امانت سپرده است تا بتوانم اینها را نگه دارم و سرمایهگذاری کنم تا وقتی که فرد بازنشسته شود به او مستمری بدهم. بعد شما برای من که در صندوق بیمهگر اجتماعی در سازمان تامین اجتماعی هستم تکالیفی را میگذارید، خیلی وقتها هم نمایندگان محترم هم متوجه نیستند میگویند خودم بودجهاش را میدهم! بودجه این حوزه دارای استقلالی است. این سیستم با سیستمهایی که در صندوقهای دیگر میبینید فرق میکند.
بنابراین ناترازیای که وجود دارد در بسیاری از صندوقها هم وجود دارد اما این نیست که غیرقابل حل باشد، یعنی ما همچنان اعتقاد داریم که این سیستم قابلیت اصلاح دارد کما اینکه در همین چند سال اخیر در سازمان تامین اجتماعی، اقدامات خیلی ارزشمندی انجام شد و جلوی خیلی از این ناترازیها گرفته شد و خیلی از آنها نیز واقعا بهسختی مدیریت شد. اما کاری نیست که آن را نشدنی تلقی بکنیم.
ما چالش دیگری داریم؛ شیوه بهینه حمایت از اقشار آسیبپذیر. بخشی از این شیوه حمایت صندوقهای بازنشستگی و بیمهای است و یکسری مسئولیت به آنها دادیم. منابع ندیدیم اما سمت مصارف را خوب دیدیم. اینجا باید چکار کرد؟
گرجیپور: در حوزه اقشار آسیبپذیر، بحثهای نظری را آقای منوچهریراد اشاره کردند. من از همینجا به سوال جنابعالی پاسخ خواهم داد که درخصوص صندوقها چه اتفاقی افتاده است؟
نکته درهمریختگی رویکردی و نظری که آقای منوچهریراد اشاره کردند است، بهزعم خودم در کل برنامههای قبلی و حتی برنامه هفتم هم وجود دارد. بعد میگوییم 30 درصد از برنامهها مثلا متوسط اجرا شده است. این به تعارضات و تناقضات رویکردی در برنامه برمیگردد. ما اهداف مختلف را همزمان و حتی جاهایی با رویکرد متعارض در برنامهها سعی کردیم با رویکردهای منطقهای، جانبداری از گروههای مختلف در برنامه بیاوریم که به ملت بگوییم ما همه مسائل شما را دیدیم. همه مسائل منطقه را دیدیم. این درهمریختگی رویکردی و نظری اساسا تا حل نشود، قوانین متعارضی خواهید داشت، بعد مقررات و بعد ساختارهای در تعارض با هم.
این نظریه اقتصاددانان است که یک بخشی از آن را توضیح میدهم، عدالت را در سه سرفصل ببینیم، فقر، توزیع درآمد، برابری فرصتها. بعد اگر بخواهیم به موضوع فقر و آن توزیع درآمد براساس دادههای تاریخی نگاه کنیم خیلی از جاها میبینیم همبستگی کامل برقرار نیست. یک جایی ممکن است این همبستگی وجود نداشته باشد و برخلاف همدیگر حرکت کنند.
دو رویکرد اساسی برای حمایت از فقرا وجود دارد. همه این برنامهها حمایتهای اجتماعی نظام تامین اجتماعی و همه دولتها دنبال همین اهداف عدالت اجتماعی و بعضیها دنبال کاهش خط فقر و جمعیت زیر خط فقر و... هستند.
دو سیاست و دو رویکرد معمولا غالب بوده؛ یک: حمایت از طریق قیمتها بوده و یکی هم حمایت از طریق درآمد بوده، این دو رویکرد را داریم. اما سیاستهای مرتبط با فقر را هم میشود در دو دسته تقسیمبندی کرد؛ یکی حمایت از خود فقراست یعنی آن جمعیت هدف، تعریفی که از فقرا یا آن جمعیت هدف داریم، یکی هم سیاستهای رفع فقر است. یعنی آن عوامل تولید فقر را که سیاستهای صحیح اقتصاد کلان به آن برمیگردد، آنجا چکار باید بکنیم؟ نکتهای که وجود دارد سیاستهای صحیح در سطح اقتصاد کلان که شامل هدفگذاری در رابطه با کاهش نرخ تورم، افزایش رشد اقتصادی و بحث بازار کار، سیاستهای بازار کار، افزایش اشتغال و مسائل این شکلی، آنها شرط لازم هستند، کافی نیستند. بخشی از این سیاستهای حمایت از فقر، یعنی حمایت از فقرای ما که به پنج دسته تقسیم میشوند. یکسری دچار فقر ذاتی هستند، یعنی غیرقابل توانمندسازی هستند، در سن کار نیستند، مثل معلولان خیلی شدید نیازمند که به عبارتی در صندوقهای بیمهای اینها را بهعنوان ازکارافتادگی کلی میشناسند. مثل سالمندانی که نیاز به مراقبت و حمایت دارند. کودکان به همین شکل، ممکن است برای کودکان مقطعی باشد و ذاتی نباشد. یک بخش از فقرا، فقر ناشی از بیکاری است، یعنی طرف مهارت دارد، در سن کار هم هست، میرود دنبال شغل، شغل پیدا نمیکند! یک بخشی از این بحث از این نشات میگیرد که عمده فقرای ما شاید به همین گروه بر میگردند، فقر شاغلان است.
خیلی از شاغلان ما هم خودشان زیر خط فقر هستند و از آن طرف میگوییم چرا نظام بازنشستگی ما نمیتواند کفایت مزایا را تامین بکند. بخشی از آن برمیگردد به درآمد دوران اشتغال. چون یکی از فلسفههای اصلی نظام بیمهای یا نظام مشارکتی که شما حق بیمه پرداخت میکنید، هموارسازی مصرف در طول چرخه زندگی است. یعنی زمانی که شما درآمد دارید بخشی از این درآمد را سیو میکنید، بخشی از تولید امروزتان را سیو میکنید که در آینده به دلیل بازنشستگی یا افزایش سن وقتی توان کاریتان پایین آمد بتوانید مصرفتان را تنظیم کنید. الان خیلی از سطح فقر را نگاه بکنید بحث سطح شاغلان را دارید که از آن استاندارد حداقلهای زندگی بخشی از شاغلان ما زیر آن استانداردها زندگی میکنند یا درآمد دارند. یک بحث هم بحث توزیع فقر جغرافیایی است. یعنی من و شما دارای توانمندی یکسانی هستیم اما به دلیل اینکه من مثلا در منطقه محروم هستیم، جنابعالی مثلا در تهران هستید، به امکانات بیشتری دسترسی دارید، فرصتهایمان بهنوعی برابر نیست و این فقر جغرافیایی است. بحث آخر آن هم به فقر نوع پنجم برمیگردد. یعنی فقرایی هستند که تا دیروز فقیر نبودند به دلیل یک سیاست غلط دولت مثلا اینها میافتند زیر خط فقر.
مثلا یک فرد راننده، یک ماشینی را تهیه میکند و فکر میکند در بخش غیررسمی رانندهها در خیابان مسافرکشی میکند. یکدفعه با یک سیاست افزایش قیمت حاملهای انرژی بنزین را گران میکنند، ایشان هم از آن سهمیه برخوردار نیست چون خارج از آن سیستم رسمی به دلیل مختلفی کار میکند. بعد از آن حداقلی که هست پایینتر میافتد و فقیرتر میشود.
رشد اقتصادی هم داستان دارد، اکثر افراد و شاغلان ما در بنگاههای خرد کار میکنند نه بنگاههای بزرگ. بیشترین رانتهای انرژی و حوزه وامهای بزرگ را هم بنگاههای بزرگ میگیرند. این زنجیره که بنگاههای خرد ما به بنگاههای بزرگ وصل باشند تا در این تلاطمات اقتصادی دچار چالش نشوند، در کشور ما وجود ندارد چون بنگاههای بزرگ از بس که رانتهای درشت میگیرند نیازی به وصل شدن به بنگاههای خرد ندارند. وقتی این مسائل را نبینید، نمیتوانید آن نظام را جامع ببینید که برایش فاکتور برنامه بچینید، فعالیت بچینید یا اولویت بچینید و...
یک ملغمه نظری ساختارهای پر از تعارض و تناقض و مسائلی این شکلی دارید. در موضوع یارانه، الان ما بیشتر حمایت از طریق قیمت میکنیم، درحالیکه در دنیا حمایت از طریق درآمد میکنند. همین بحث یارانههای پنهانی که الان مطرح است، یارانههایی که واحدهای مختلف واردکننده، تولیدکننده، یارانه انرژی، یارانه نهاده و... میگیرند.
الان به مردم یارانه میدهید، این سیاست یارانهای از طریق قیمت آحاد جمعیت را پوشش میدهد اما به شکل نامتوازن و ناعادلانه. یعنی کسی که ماشین بیشتری دارد، بیشتر از سوبسید استفاده میکند، شخصی که مسافرت بیشتر میرود بیشتر از سوبسید استفاده میکند. یا از نهادهها یک رانتهایی حاصل میشود. همین نرخ را مدیریت شناورشده نمیکنید، چه زمانی که 4200 میدادید و چه الان که 28500 میدهید و با قیمت بازار، اینها همهاش رانت است که توزیع میشود؛ چه کسانی میگیرند؟
فرض کنید که نهاده برای تولید فلان میآید، تولیدکننده ناراحت است، مصرفکننده ناراحت است، همه ناراحت هستند و مشکل دارند. یعنی در سیستم شما پول خرج میکنید اما اکثریت ناراضی هستند! ریشههایش مشخص است. وقتی شما حمایت را از طریق قیمت انجام میدهید، این توزیع ناعادلانه است، به شکل هدفمند نیست و دنیا از طریق درآمد این کار را انجام میدهد و آن را به سیستم مالیاتی لینک کرده است. ما الان نظام مالیاتیمان بر مجموعه درآمد نیست. در دنیا این موضوع وجود دارد. از این طرف اگر این نظام مالیاتی کارآمد نباشد، یعنی درست هدفگیری نکند، همان بحث هدفمندی اگر حتی میخواهید حمایت یارانهای بیمهای به ذینفع نهایی بکنید، به اقشار مختلف نمیتوانید هدفمند انجام بدهید. همیشه شما آن دو هزینهای که آقای منوچهریراد اشاره کردند، بحث افرادی هستند که ممکن است از چند جا خدمت بگیرند و خیلیها هم محروم از این خدمات باشند که الان هم داریم مطرح است.
اگر میخواهیم سیاستهای حوزه رفاه و تامین اجتماعی را در نظر بگیریم، یک سطح فرابخشی دارد و یک سطح درونبخشی دارد که به نظام حوزه بیمهای و حمایتهای اجتماعی به مفهوم مساعدت اجتماعی برمیگردد.
نظام چندلایهای تامین اجتماعی که چند سال است بحث آن مطرح است میگوید جمعیتهای مختلف را براساس توانمندی و نیازهایی که دارند، در لایههای مختلف باید تحت پوشش آن نظام قرار بدهید.
ما الان به خیلی افراد یارانه بیمهای در حوزه شغلی دادیم، مثلا به یک گروه شغلی در تامین اجتماعی، مثلا به گروهی گفتیم که نرخ 20 درصد نرخ حق بیمه میدهیم. به گروه دیگر 10 درصد نرخ حق بیمه میدهیم؛ یعنی کمک دولت، این را بر چه اساسی گفتیم؟ چرا این بیشتر است و آن یکی کمتر؟بعد در نظام حمایت بیمهای در برنامه هفتم و هر نوع اصلاحاتی که میدهند باید پیوست مالی، رفاهی و اجتماعی داشته باشد، اثرات کوتاهمدت و بلندمدت دقیقا رصد و پیشگیری شود. الان همین اصلاحاتی که در برنامه هفتم بردند، در موضوع همان اصلاحات سن و سابقه، بگویید در نظام صندوقهای مختلف تاثیراتش کجاست؟ پیوست مطالعاتیاش کجاست؟ من ندیدم، شاید هم وجود دارد و من ندیدم!
ما یک طرحی میدهیم، یک ایدهای را مطرح میکنیم، بدون آنکه پشت آن حساب و کتاب و ابعاد مختلف آن داستان را دیده باشیم. هم کوتاهمدت، هم بلندمدت، آثار اقتصادی، اجتماعی و مالی. وقتی این موارد را نبینیم میشود همینی که الان هست.
نظام تامین اجتماعی چندلایه، یک اصلاح ساختاری، سیستمی و پارامتری است که عملا جابهجایی و جرات جابهجایی منابع میخواهد. هر کسی اعتقاد به این موضوع دارد، به همان مساله عدالت اجتماعی در کنار رشد اقتصادی هم اعتقاد دارند که در برنامه پیشرفت در سیاستهای کلی حضرت آقا هم بهنوعی بهعنوان رویکرد اساسی هست، باید این جابهجایی منابع را انجام بدهند. ما منابع جدید نمیخواهیم، این توزیع را باید عادلانه بکنید، که الان عادلانه است. شما در لایههای پایین حمایتهای دولت را نگاه بکنید، کمرنگ است، کم است، سهمش را میگویم، هرچه بالاتر میرود سهم گروههای بالادستی بالاتر است. در موضوعات مختلف حتی در حمایتهای بیمهای یا یارانه بیمهای که به اقشار میدهند هیچ قاعدهای وجود ندارد. این تجربه در دنیا وجود دارد، این چیز جدیدی نیست که ما بخواهیم از نو چرخ را بسازیم، هر کسی یکسری اصول، قواعدی دارد یکسری رویکردها را شما باید بپذیرید. ما همه چیز را با هم میخواهیم، هیچ مکتب و رویکرد فکری نداریم. این میشود که امروز متاسفانه هزینه میکنید، کسری بودجه در بودجه کشور ایجاد میشود و خودش عامل تورم، کسری نقدینگی و عوامل مختلفی میشود که مرتب این چرخه را تولید میکند.
اخیرا گزارش دادند، چیزی که اعلام کردید حدود 500 هزار میلیارد کمک دولت به صندوقهای و حوزه حمایتی است، عملا خیلی از کمکهایی که به سازمان تامین اجتماعی بابت سهم حق بیمه تکلیف دارد از آن سه درصد سهم دولت در قانون سال 54 تا قوانین حمایتی که بعدا تحمیل کرده است. ببینید چه عددی را بودجه میبیند؟ و سهمش در حساب و کتابهای تامین اجتماعی چقدر است؟ اینها آن مطالبات فرابودجهای میشود که اصلا هیچ جا ثبت نمیشود و درنهایت منجر به کسری خواهد شد. اگر آنها را در نظر بگیرید، این حجم خیلی بالاتر است. هم حجم کسری بودجه خیلی بالاتر است و هم حجم این تعهدات. حوزه مساعدتهای اجتماعی سهم آن از بودجه رفاهی نسبتش یا از بودجه عمومی اگر بخواهیم کل در نظر بگیریم، به دلیل اینکه فشار صندوقها و هزینههای جاری دولت بیشتر شده است، مرتبا سهمش کوچک شده و اقشار آسیبپذیر و فقرا سهمشان از بودجه عمومی کمتر شده است. چون اینقدر وابستگی صندوقها را داریم. ما در برنامههای چهارم، پنجم و ششم و برنامههای دیگر، میگوییم کاهش وابستگی صندوقها به بودجه عمومی، از طرف دیگر بدون هیچ قاعدهای - همان موضوعی که گفتم دچار یک درگیری شدیم چون هیچ نظم فکری وجود ندارد، مطالبات عمومی است اما به دلیل مدیریت غلط از آن طرف کفایت مزایا نداریم میخواهیم این را از طریق صندوقهای بازنشستگی با قاعده همسانسازی - پوشش بدهیم. یک وقت هست متناسبسازی با آن قاعده درون است که با رعایت اصول توزیع دروننسلی و بین نسلی است یک وقت شما بار مالی مضاعف به صندوقهای بازنشستگی تحمیل میکنید. در واقع از جیب کسان دیگری برمیدارید. از این طرف میگویید که اصلاحات سنجهای انجام بدهم از یک طرف هم یکسری هزینههای دیگر باز میکنید. اینها با هم همخوانی ندارد. به کدام مدینه فاضله میخواهیم برویم؟
اگر بخواهم جمعبندی داشته باشم. دولت چهاردهم با این وضعیت باید چه کار کند؟
منوچهریراد: من اگر بخواهم به زبانی بگویم که برای مردم قابلدرک باشد، فرض کنید یک کارآفرین سالها کار کرده و در این هرم رشد اقتصادی و رشد فردی و درآمدزایی به اوج آن هرم رسیده است. الان این فرد نه فردی است که جزء لایه حمایت محسوب شود و نه به امداد خاصی نیاز دارد، از نظر بیمهای هم خودش و هم بیمهشدگانش را بیمه کرده و حتی برای آینده خودش بیمه تکمیلی هم در حوزههای بازنشستگی گرفته و بیمه عمر خریده، پکیجهای مختلفی که بیمههای تجاری میفروشند، خریده است.
نظام تامین اجتماعی چند لایه میگوید چه فردی که از راس هرم سقوط کرده و به کف هرم افتاده و چه فردی که در همین لایه حمایتی قرار دارد و باید حمایت شود، این فرد را به یک مرحله توانمندسازی برسانم که وی از یک آدم تحتپوشش حمایتی خارج و به یک فرد بیمهپرداز تبدیل شود، بعد به او آنقدر کمک کنم که همراه با رشد اقتصادی کشور به جایی برسد که بتواند بیمههای تجاری و مکمل هم برای خودش بخرد و در سبدهای سرمایهگذاری در بورس و جاهای مختلف حضور پیدا کند. چنین نظامی میگوید مقتضیات قانون بازی در هرکدام از این لایهها تفاوت دارد. شما نمیتوانید یک نفر را از لایه حمایتی به لایه بیمهای پرتاب کنید و به صندوق بیمهگر اجتماعی بگویید الان به این فرد- که در لایه حمایتی است- خدمات بده. صندوق میگوید این فرد جنسش از لایه بیمهای متفاوت است. قاعده بازی قاعده استقرار در هرکدام از این لایهها کاملا متفاوت است.
نظام تامین اجتماعی چند لایه میگوید من برای هرکدام از این لایهها تمهیدات و منابعی دارم. قرار نیست در لایه بیمهای، الزاما کسی به من کمک کند، کافی است کارفرما سهم خودش را بدهد و بیمهشده هم سهم خودش را بدهد و دولت هم سهمی که دارد. آنها میگویند الان این قدر از بودجه عمومی به صندوقهای بازنشستگی اختصاص یافته، یک بخش از آن که سهم کارفرمای خودتان است که پرداخت میکنید، آنجا که برای کسری هم کمک میکنید، ناشی از مدیریت اشتباه گذشته است و الان پرداخت میشود. در نظام تامین اجتماعی چند لایه، اداره هر لایه، قواعد خاص خودش را دارد، ساختارهای خاص خودش را دارد. ضمن اینکه باید بهخوبی پکیجهایی که در هر لایه ارائه میشوند مشخص باشند، یعنی در لایه حمایتی یکسری پکیجهای خاصی داریم. ما یک مقاولهنامههای بینالمللی داریم که میگویند کودک یتیم تا یک سن مشخص از این خدمات اجتماعی باید برخوردار باشد. در دنیا تعریف شده است. این مرحمت نیست، بعضی دولتها فکر میکنند این خدمات حمایتی که انجام میدهند یک نوع مرحمت و صدقه اجتماعی است که به مردم میدهند. اینطور نیست، بلکه وظیفه است. من شهروند این کشورم و دولت وظیفه دارد این خدمات را ارائه کند. آنجا باید از این مقاولهنامهها استفاده شود و آن خدمات پایهدار را در حوزههای حمایتدار استفاده کرد. در حوزه بیمه هم اشکال جدی کار ما این است که در نظام بازنشستگی باید بین بیمه پایه و بیمههای آزاد و اختیاری تفاوت قائل شویم.
قانون در بیمه پایه باید برای همهجا یکسان باشد؛ سن بازنشستگی و قواعد بازنشستگی در بیمه پایه. بیمه پایه تا دوبرابر حداقل دستمزد میتواند باشد. اما شما الان در فلان سازمان کار میکنید و چهاربرابر حداقل دستمزد حقوق میگیرید یا دوونیم برابر حداقل دستمزد حقوق میگیرید تا دوبرابر از قواعد بیمه پایه مانند همه آحاد کشور حمایت کنید. آن نیمبرابر یا دوبرابر که بالاتر از بیمه پایه هستید، میتواند طبق قاعده خاص آن سازمان یا صندوقی که در آن هستید جاری و ساری شود. اینها الزامات و برنامهریزیهایی است که در نظام تامین اجتماعی چند لایه پیشبینی شده است و استاندارد دارد.
مطمئن باشید که اگر این نظام بهدرستی اجرا شود میتواند بخش عمدهای از مشکلات کنونی را حل کند.
من فقط از یک موضوع نگرانم؛ اینکه خود همین نظام دچار انحرافات مفهومی است. مگر قانون نظام ساختار تامین اجتماعی قانون بدی بود؟ این قانون که سال 83 مصوب شد در نوع خودش یک قانون بینظیر است. اما چند درصد آن اجرا شد؟ بهخاطر دعواهای بین این وزارتخانه و آن وزارتخانه، هیچ وقت بخش عمدهای از این قانون اجرا نشد. من امیدوارم تعصبات دستگاهی را کنار بگذاریم، عزم ملی باشد که این کار را بتوانیم انجام بدهیم. نکته خیلی مهمی که دکتر گرجیپور اشاره کردند این بود که این نظام به منابع مالی جدید نه اینکه اصلا نیاز نداشته باشد، اما آنچنان نیاز ندارد. تخصیص درست منابع و جابهجایی منابع بیشتر مهم است.
تکلیف یارانهها و کمکهای دولتی چه میشود؟ جایگاه مالیاتها کجاست؟
منوچهریراد: نظام تامین اجتماعی چند لایه اتفاقا برای این موضوع راهکار دارد. نظام تامین اجتماعی چند لایه میگوید من برای همه آحاد کشور با توجه به مشارکتی که در حوزه اجتماع و اقتصاد دارند و آن آوردهای که در آن سیستم دارند، یک حق و درصدی را از درآمد را برای اینها قائل هستم، مثلا ممکن است این باور یا این تصور شود که این نظام فقط برای افراد مستمریبگیر و بازنشسته و... راهکار دارد، درحالیکه اینچنین نیست.
یکوقت هست که برنامهریزی اقتصادی برای رشد اقتصادی کشوری انجام میشود و آن رشد اقتصادی اثرش را در زندگی شما میگذارد. شما اتوماتیکوار درآمدهای زندگیتان بالا میرود و شما هم بهعنوان فردی که در این جامعه زندگی میکنید ذینفع میشوید. من متولی برنامهریزی اقتصادی کشور نیستم، من متولی برنامهریزی اجتماعی کشورم. منتها میخواهم کاری را انجام بدهم که درکنار رشد اقتصادی چه سخت و چه آسان، بهعنوان یاری که این کنار مواظب اقتضائات اجتماعی این نظام است، بهعنوان یک ضربهگیر و کمککننده به دولت، در جاهایی که برایم مقدور و در توانم است و در حوزه اقدامم وجود دارد بار این موضوع را از دوش مردم بردارم.
سازمان تامین اجتماعی نمیتواند برای شما درآمدزایی داشته باشد، متولی ایجاد درآمدسازی در کشور نیست. سازمان تامین اجتماعی اینطور به قضیه نگاه میکند و میگوید اگر خداییناکرده در حین فعالیت از کارافتاده شوید، من شما را پوشش میدهم. اگر فوت شوید من از خانواده و فرزندانت را تا آن روزی که آنها زنده هستند، حمایت میکنم. ما فردی را داشتیم که یک روز حق بیمه به سازمان تامین اجتماعی پرداخت کرده و در همین میدان آزادی راننده اتوبوس بوده، یک روز کار کرده و بعد فوت شده است. ما به فرزند و همسر وی مستمری پرداخت کردهایم. پرونده 40 یا 50 سال بعد از فوت ایشان باز است و مستمری دریافت میکنند. این کاری است که من بهعنوان پشتوانه نیروی کار میتوانم انجام بدهم اما اینکه فکر کنند میتوانم برای آنها درآمدزایی کنم، این امکان برای ما وجود ندارد.
شما میفرمایید تکلیف یارانهها چه میشود؟ میگویم یارانهها به این شکلی که توزیع میشود موجب شده بیعدالتی در توزیع وجود داشته باشد. ما میتوانیم کاری کنیم- البته این در حد پیشنهاد است- آقای دکتر گرجیپور فرمودند اگر کسی که امروز گرسنه است یا به مسکن نیاز دارد، شما به او قول وعده بیمه میدهید؟ میگوید که من به غذا و مسکن نیاز دارم، شما به من وعده بیمه تامین اجتماعی میدهید که 30 سال دیگر بازنشسته شوم؟ قطعا این فرمول جواب نمیدهد. اما درکنار برنامههای اقتصادی که برای این افراد دیده میشود، میتوانم ریسک و خطرات این حوزه را برای شما کاهش بدهم و به شما کمک کنم. این کاری است که در این حوزه از دست من برمیآید.
آقای گرجیپور شما جمعبندی بفرمایید که در نظام رفاهی چندلایه جایگاه یارانهها و کمکهای دولت و نظام مالیاتی کجاست؟
گرجیپور: در صحبتهایم اشاره کردم یکی از الزامات اساسی استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه همان اصلاح نظام مالیاتی است و نظام تامین اجتماعی چند لایه و نظام مالیاتی با هم ارتباط دارند. چه در جایی که شما باید اشخاصی را شناسایی کنید که بهلحاظ مجموع درآمدها، زیر یک حداقل استاندارد قرار دارند- که در این سیستم باید پوشش داده شوند- چه در قاعدههای بالاتر که وقتی شما میخواهید از آن سطح خط حداقل ضرور، بهسمت استاندارد زندگی و سطوح بالاتر رفاهی در این ساختار نظام چند لایه حرکت کنید، در لایههای بالاتر، مشوقهای مالیاتی برای شما بگذارند. لذا یکی از الزامات استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه به آن نظام مالیاتی که بتواند پشتیبان آن سیستم باشد، برمیگردد. پیشنهاد خیلی از دوستان است که من هم موافقم آن نظام باید به سمت مالیات براساس مجموع درآمدها برود و تا آن را مستقر نکنید نمیتوانید این سیستم را هم پوشش بدهید. استانداردها را درست تعریف کنید و افراد را دقیق شناسایی کنید و درنهایت آن یارانهها را به ذینفع نهاییاش پرداخت کنید، نه اینکه خرج این ساختارها، دستگاهها، مسائل اجرایی و... شود.
در بحث مشکلات نظام جامع اطلاعاتی که آقای دکتر اشاره کردند، شما اگر نظام مالیاتی جامع داشته باشید اطلاعات افراد را درست شناسایی کردهاید اما نباید پول داد. شیوههای کمک در نظام چند لایه چطور باشد؟ برای جمعیتی که قابل توانمندسازی خواهند بود، حمایتهایتان مشروط خواهد بود. چند سوال اساسی مطرح است؛ اولا بسته خدمات شما چند نکته دارد؛ بخشی را آقای دکتر اشاره کردند، نظام رفاه اجتماعی بخشیاش درونبخشی است، بخشی هم فرابخشی است. فرابخشی یعنی در حوزههای دیگر است، مثلا سیاستهای بهداشت و درمانتان روی فقر سلامت اثر دارد. سیاستهای حوزه مسکن شما، روی سرپناه و حداقل فقر مسکن اثرگذار است. متولیاش یک وزارتخانه دیگر است، یعنی بین بخشی و فرابخشی است که باید با یک هماهنگی در دولت صورت بگیرد. همچنین بحث اشتغال و سیاستهای اشتغال و سیاستهای فعال در بازار کار و... است.
یک بخش هم به درونبخشی برمیگردد که در ساختار نظام چند لایه، شما لایه مساعدت و لایههای بیمهای را در سطوح مختلف ارائه خدمات انجام میدهید، یعنی یک سطح پایه، در سیاستهای کلی تامین اجتماعی آمده که شما یک سطح پایه بیمه دارید، یک سطح بالاتر از آن یا پسانداز اجباری یا مازاد یا صندوقهای شغلی خواهید داشت و در سطوح بالاتر مکمل اختیاری.