سیدمحمد صادق شاهچراغ، پژوهشگر مرکز رشد دانشگاه امام صادق(ع): یکی از اصلی‌ترین وظایف بانک مرکزی به‌عنوان حکمران نظام پولی، نظارت بر شبکه بانکی کشور است. این یادداشت به‌دنبال پاسخ به این سوال است که جهت‌گیری اصلی بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر و حکمران بر شبکه بانکی چه باید باشد؟ وقتی صحبت از حکمرانی می‌کنیم سوال محوری این است که چه کسی، چگونه و برای تحقق چه اهدافی اعمال قدرت و اراده کرده و تبعیت ایجاد می‌کند؛1 لذا باید تبیین شود که هدف از اعمال حکمرانی توسط بانک مرکزی چیست؟ پس از مشخص شدن پاسخ این سوال می‌توانیم به چگونگی اعمال حاکمیت از طریق ابزارهای در اختیار بانک مرکزی برای نزدیک شدن به آن هدف بپردازیم.
آنچه در ادبیات اقتصادی متعارف و پیشنهادهای نهادهای بین‌المللی مانند کمیته بازل وجود دارد، صرفا متوجه شاخص‌های سلامت بانکی مانند کفایت سرمایه، نسبت پوشش نقدینگی و مواردی از این قبیل است. اگر یک بانک، سودآوری لازم را داشته باشد و حدود نظارتی و نسبت‌های مشخص‌شده را رعایت کند، کفایت می‌کند و لازم نیست بانک مرکزی دخالتی درباره کیفیت و مقصد خلق پول داشته باشد.
فارغ از اینکه تجویز فوق با آنچه بانک‌های مرکزی در تاریخ حیات‌شان عمل کرده‌اند تفاوت جدی دارد، لازم است پاسخ سوال فوق را با توجه به نیازها و شرایط اقتصاد جمهوری اسلامی ایران پاسخ دهیم. از نظر نگارنده، کارویژه نظام پولی و بانکی باید تامین مالی عادلانه بخش مولد اقتصاد باشد. به عبارت دیگر بانک به مثابه نهاد خالق پول باید به نحوی عمل کند که بخش مولد اقتصاد را تامین مالی کند، به شرط آنکه توزیع ثروت و رقابت‌پذیری اقتصاد را برهم نزند. مثلا بنگاه‌داری بانک‌ها را می‌توان با توجه به منظر فوق مورد انتقاد قرار داد که اولا توزیع ثروت را در جامعه برهم می‌زند و ثانیا رقابت‌پذیری را کاهش می‌دهد و بنگاه‌های اقتصادی توان رقابت با بنگاهی که به منبع تولید ثروت (بانک) متصل است را ندارند. یا مساله تبدیل شدن بانک به منبع تامین مالی ترجیحی افراد یا گروه‌های خاص از طریق تسهیلات‌دهی به اشخاص مرتبط نیز از همین منظر محل نقد است. اگر محل مصرف این تسهیلات مواردی شبیه مال‌سازی یا واردات کالاهای لوکس و غیراولویت‌دار باشد، وضعیت وخیم‌تر است؛ چراکه هم توزیع ثروت مختل شده و اختلاف طبقاتی افزایش می‌یابد و هم مقصد خلق پول بانک، جزء اولویت‌های اقتصاد کشور نیست. اصلی‌ترین استدلال در حمایت از این ادعا که هدف نظام پولی باید تامین مالی عادلانه تولید و برهم نزدن توزیع ثروت در اقتصاد باشد، این است که نظام پولی و بانکی ذیل نظام اقتصادی معنا می‌یابد و باید به تحقق اهداف آن کمک کند. در نظام اقتصادی اسلامی نیز آنچه بسیار اهمیت دارد عدالت اجتماعی است و رشد اقتصادی هم در نسبت با آن تعریف می‌شود. مقام‌معظم‌رهبری در یکی از بیانات خود به این مطلب اشاره می‌کنند: «در نظام‌های سرمایه‌داری، اساس، رشد اقتصادی و شکوفایی اقتصادی و ازدیاد و تولید ثروت است. هر که بیشتر و بهتر تولید ثروت کند، او مقدم است. آنجا مساله این نیست که تبعیض یا فاصله پیش آید. فاصله در درآمدها و نداشتن رفاه جمع کثیری از مردم، نگرانی نظام سرمایه‌داری نیست. در نظام سرمایه‌داری حتی تدابیری که ثروت را تقسیم کند، از نظر نظام سرمایه‌داری تدابیر منفی و مردودی است. نظام سرمایه‌داری می‌گوید: «معنی ندارد که ما بگوییم ثروت جمع کنید تا آن را از شما بگیریم تقسیم کنیم! این معنی ندارد. اینکه شکوفایی نخواهد شد!» نظام اسلامی این‌گونه نیست. نظام اسلامی معتقد به یک جامعه ثروتمند است، نه یک جامعه فقیر و عقب‌مانده. معتقد به رشد اقتصادی است؛ ولی رشد اقتصادی برای عدالت اجتماعی و برای رفاه عمومی، مساله اول نیست. آنچه در درجه اول است، این است که فقیر در جامعه نباشد؛ محروم نباشد؛ تبعیض در استفاده از امکانات عمومی نباشد. هر کس برای خودش امکاناتی فراهم کرد، متعلق به خود او است. اما آنچه عمومی است -مثل فرصت‌ها و امکانات- متعلق به همه کشور است و باید در اینها تبعیضی وجود نداشته باشد. معنی ندارد که یک‌نفر پای خود را بگذارد روی دوش ماموران دولتی و با ترفند و خدای ناکرده با اعمال روش‌های غلط امتیاز بگیرد، رشدی افسانه‌ای بکند و بعد بگوید: «آقا، من ثروت را خودم به دست آورده‌ام.» در نظام اسلامی، چنین چیزی را نداریم. ثروتی که بر پایه صحیحی نیست، از اصل نامشروع است.
ما با نظام سوسیالیستی هم به همین اندازه فاصله داریم. نظام سوسیالیستی، فرصت را از مردم می‌گیرد؛ ابتکار و میدان را می‌گیرد؛ کار و تولید و ثروت و ابزار تولید و منابع عمده سرمایه و تولید را در دولت متمرکز و به آن متعلق می‌کند. این غلط اندر غلط است. در اسلام چنین چیزی نداریم. نه آن را داریم، نه این را. هم آن غلط است، هم این. نظام اقتصاد اسلامی، درست است. این‌طور نیست که نظام اقتصادی اسلامی عبارت باشد از هر چه که در هر دوره‌ای مصلحت باشد. نخیر! نظر شریف امام رضوان‌اللّه‌علیه هم این نبود. من خودم یک وقت از ایشان پرسیدم. اسلام یک روش خاص خود دارد. مسلکی در مسائل اقتصادی جامعه اسلامی دارد و آن مسلک را طی می‌کند. اساس سیاست کلی اقتصادی کشور، عبارت است از رفاه عمومی و عدالت اجتماعی. البته ممکن است یک‌نفر با تلاش و استعداد بیشتر، بهره بیشتری برای خودش فراهم کند. این مانعی ندارد. اما در جامعه فقر نباید باشد. هدف برنامه‌ریزان باید این باشد. سازمان برنامه و برنامه‌ریزان کشور، با این سیاست کلی و بر این اساس باید برنامه‌ریزی کنند.»2
چنانچه این هدف (تامین مالی عادلانه بخش مولد اقتصاد) را برای نظام پولی و بانکی مدنظر قرار دهیم، آنگاه می‌توان جهت‌گیری کلان بانک مرکزی در حکمرانی را مشخص کرد، در غیر این صورت حکمرانی بانک مرکزی به چند شاخص سلامت بانکی (مانند کفایت سرمایه، مطالبات غیرجاری و...) محدود خواهد شد. بنابراین این هدف می‌تواند به‌عنوان کلان‌شاخص ارزیابی عملکرد بانک‌ها نیز مدنظر قرار گیرد. به‌عنوان نمونه ممکن است یک بانک سودآور باشد و شاخص‌های نظارتی بانک مرکزی مانند کفایت سرمایه را رعایت کرده باشد اما صرفا بستری برای تامین مالی اشخاص مرتبط با خود بوده است. ارزیابی ما از چنین بانکی منفی است. در مقابل، یک بانک ممکن است به سبب اینکه پروژه‌های ملی را تامین مالی کرده و مطالباتش از دولت نکول شده، دچار زیان شده باشد اما ارزیابی ما از چنین بانکی مثبت است. بنابراین برخلاف آنچه در ادبیات مالی و اقتصاد متعارف بیان می‌شود، سودآوری و نسبت‌های سلامت بانکی تنها شاخص موفقیت یک بانک تجاری نیست، بلکه بانکی مطلوب تلقی می‌شود که در راستای تامین مالی بخش واقعی اقتصاد حرکت کرده است و به توزیع عادلانه‌تر ثروت کمک کند. اینکه کدام یک از بخش‌های تولیدمحور در اقتصاد اولویت بیشتری دارد و باید مقصد خلق پول نظام بانکی باشد، باید توسط دولت (سازمان برنامه، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی) تعیین شود. تعریف پروژه‌های مشخص در چهارچوب استراتژی پیشرفت اقتصادی کشور از لوازم رسیدن به چنین هدفی است.
مقام‌معظم‌رهبری در دیدار خود با تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی در بهمن 1400 به‌طور خاص به نقش نظام بانکی در حمایت از تولید پرداختند: «یک نکته دیگر که البته این را هم قبلا ما مکرر گفته‌ایم اما حالا که مسئولان محترم دولتی اینجا هستند باز هم تاکید می‌کنم که اعتبارات بانکی را به‌سمت تولید هدایت کنید؛ این را از بانک‌ها بخواهید؛ بانک‌ها را موظف کنید؛ بانک مرکزی می‌تواند در این زمینه به‌طور جدی فعال بشود. فاصله بین رشد نقدینگی در کشور و رشد تولید ناخالص ملی ما یک فاصله نجومی است؛ چرا؟ چرا باید اعتبارات جوری مصرف شود که به این انبوه نقدینگی بینجامد و در رشد تولید کشور تاثیری نداشته باشد؟ این وضع باید تغییر پیدا کند؛... یعنی تعامل با بانک‌ها را متوقف کنید به همین موضوع که اعتباراتی که داده می‌شود به‌سمت تولید برود؛ نظارت بانک مرکزی بر این کار قطعا تاثیر خواهد داشت؛ این مساله کلیدی مهمی است... یک نکته دیگر در باب تولید این است که کشور به تولید اشتغال‌آفرین توجه ویژه‌ای بکند… حمایت‌های بانکی، تسهیلات باید به این سمت حرکت بکند که به صنایع اشتغال‌آفرین بیشتر توجه بشود.»3
به‌نظر می‌رسد یکی از علل اصلی اینکه برخی از بانک‌های کشور طبق کلان‌شاخص مذکور وضعیت نامطلوبی دارند، آن است که تابع هدف مالکان و مدیران بانک‌ها با تابع هدف حاکمیت تفاوت اساسی دارد. نوعا تابع هدف یا رویکرد مالکان و سهامداران عمده در اغلب بانک‌های خصوصی عمدتا حداکثرسازی منافع خود است. در چنین وضعیتی هر چقدر بانک مرکزی قواعد نظارتی و احتیاطی وضع کند، بانک سعی می‌کند آنها را دور بزند و به هدف خود نزدیک شود. این پدیده وقتی وخیم‌تر می‌شود که با این مساله ضمیمه شود که نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی کشور عمدتا به‌صورت پسینی (به‌جای پیشینی)، بخشنامه‌ای و قاعده‌محور (به‌جای ریسک‌محور) بوده و اشراف داده‌ای و اطلاعاتی پایینی نسبت به بانک‌های کشور دارد.
چنانچه چنین صورت‌بندی‌ای از مساله نظام بانکی (تفاوت تابع هدف بازیگران کلیدی در نظام پولی یعنی شبکه بانکی با حاکمیت یا بانک مرکزی به‌عنوان نماینده آن) نداشته باشیم، ممکن است دچار جزئی‌نگری در مواجهه با چالش‌های نظام بانکی کشور مانند ناترازی، بنگاه‌داری، مطالبات معوق، نقض حدود نظارتی تسهیلات و تعهدات کلان و اشخاص مرتبط، پایین بودن یا حتی منفی بودن کفایت سرمایه، وثیقه‌گیری و ذخیره‌گیری نامناسب و... شویم و به‌دنبال راهکارهایی باشیم که ریشه مساله را حل نمی‌کند.
بنابراین حکمرانی و تنظیم‌گری بانک مرکزی در شبکه بانکی کشور باید مبتنی‌بر کلان‌شاخص مطرح‌شده یعنی تامین مالی عادلانه بخش واقعی اقتصاد باشد. از این رو لازم است بانک مرکزی از سازوکارهای تشویقی مانند تخفیف در ذخیره قانونی برای بانک‌هایی که فعالیت و عملکردشان در چهارچوب تعیین شده است و اهرم‌های تنبیهی مانند تذکر کتبی یا حتی سلب صلاحیت هیات‌مدیره و مدیرعامل برای بانک‌هایی که در این زمین بازی کنش نمی‌کنند، استفاده کند.
پی‌نوشت:
1. http://fdn.ir/page/246737
2. بیانات رهبری در مراسم تنفیذ حکم ریاست‌‌جمهوری هاشمی‌رفسنجانی 12/5/1372
3. بیانات رهبری در دیدار با تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی 10/11/1385