سیدمقداد ضیاتبار، پژوهشگر گروه اقتصاد و صنعت پژوهشکده حکمت:یکی از مهم‌ترین مسائل ریشه‌ای و ساختاری در اقتصاد ایران در چند دهه اخیر (به‌ویژه بعد از انقلاب)، بی‌انضباطی در مالیه عمومی بوده است. به زبان ساده می‌توان بی‌انضباطی مالی را فقدان توازن بین درآمدها و هزینه‌های دولت تعبیر کرد. به زبان عامیانه‌تر، چنانچه دخل‌وخرج دولت همخوانی نداشته باشد از آن به بی‌انضباطی مالی یاد می‌کنیم. مهم‌ترین شاخصه بی‌انضباطی نیز کسری بودجه است. کسری بودجه فی‌نفسه پدیده شومی محسوب نمی‌شود اما چنانچه در بلندمدت تداوم یابد، تمام یا بخشی از آن صرف هزینه‌های جاری دولت شود (نظیر پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت) و از روش‌هایی تامین شود که به خلق تورم منجر شود، در این صورت باید نسبت به آن نگران بود و برای حل آن چاره‌ای اندیشید. بودجه دولت تقریبا در همه‌ سال‌های بعد از انقلاب دچار کسری بوده است. در برخی سال‌ها (به‌ویژه سال‌های پس از جنگ و دوران بازسازی) وجود کسری بودجه اساسا امری منطقی و اجتناب‌ناپذیر بوده است. در برخی سال‌ها نیز کسری بودجه به‌دلیل رشد بی‌رویه برخی هزینه‌های غیرضروری افزایش پیدا کرد؛ در چنین سال‌هایی حداقل بخشی از کسری بودجه اساسا از ریشه منطقی و عقلایی اقتصادی برخوردار نبوده است. همان‌گونه که در ابتدای این یادداشت عنوان شد، صرف وجود کسری بودجه نمی‌تواند ما را به‌سمت اتخاذ یک قضاوت هنجاری سوق دهد. دلیل ایجاد کسری بودجه و مهم‌تر از آن، نحوه تامین آن است که حائز اهمیت بوده و می‌تواند سرمنشأ جریاناتی در اقتصاد کلان باشد که یک سر طیف آن، به حرکت درآوردنِ موتور رشد اقتصادی و سر دیگر این طیف نیز ایجاد نوسانات مخرب در اقتصاد کلان، کاهش قدرت خرید پول ملی از کانال دامن زدن به تورم است. در اقتصاد ایران، بارزترین منبع تامین کسری بودجه، منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی بوده است. در برخی از سال‌ها که درآمدهای نفتی با کاهش روبه‌رو بوده (به‌ویژه از ابتدای دهه 90 و به‌واسطه تحریم‌های همه‌جانبه)، سایر ابزارها نظیر استقراض از صندوق توسعه ملی و فروش اوراق مالی اسلامی موردتوجه قرار گرفتند. از آنجا که استقراض از صندوق توسعه ملی از نظر ماهیت و تاثیر بر پایه پولی (پول بیرونی) ‌مانند استقراض از بانک مرکزی است، منجر ‌شده دولت‌ها رغبت کمتری به آن داشته باشند و صرفا در مواردی که چاره دیگری وجود نداشته باشد، سراغ این ابزار برای تامین هزینه‌ها می‌روند. اما فروش اوراق مالی اسلامی در نگاه اول چون منجر به افزایش پایه پولی نمی‌شود، بهانه‌ای شده تا جذاب‌ترین ابزار در این شرایط به‌نظر برسد. یکی از موارد مورد تاکید دولت در سال جاری نیز پوشش کسری بودجه از محل فروش اوراق و عدم استقراض از بانک مرکزی است و از این موضوع به‌عنوان یک دستاورد مهم یاد می‌شود. اما آیا فروش اوراق، ابزاری خنثی و بدون عوارض است؟ آیا فروش اوراق مبرا از پیامدهای تورمی است؟ در ادامه ابعاد فروش اوراق مالی اسلامی با هدف پاسخ به دو پرسش بالا تشریح می‌شوند. 

  فروش اوراق مالی اسلامی و ناپایداری مالی دولت 
فروش اوراق مالی یکی از ابزارهایی است که به رشد بدهی دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی منجر می‌شود. اینکه چه سقفی از بدهی دولت در یک اقتصاد خاص مناسب است به شرایط اقتصاد موردبحث مرتبط است، اما درمجموع رشد نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی می‌تواند تهدیدی برای پایداری مالی دولت قلمداد شود. پایداری مالی در شرایطی باخطر مواجه می‌شود که دولت نتواند با منابع در دسترس، اصل و سود بدهی‌های پیشین خود را بازپرداخت کند و ناچار به خلق بدهی جدید باشد. در چنین شرایطی، دولت اعتبار خود را از دست خواهد داد و با از دست دادن ابزار استقراض، به‌سمت ورشکستگی حرکت خواهد کرد. تنها در شرایطی که نرخ تورم فراتر از نرخ بهره بدهی دولت باشد، حتی با افزایش رقم اسمی بدهی دولت، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی کاهش می‌یابد و می‌توان ادعا کرد دولت پایداری مالی خود را حفظ کرده است. اما این شرایط صرفا با بالا نگه ‌داشتن نرخ تورم امکان‌پذیر است و می‌دانیم که تورم بالا چه مصائبی را برای اقتصاد به همراه دارد.
 
  فروش اوراق و فشار بر نرخ بهره
زمانی که دولت دست به فروش اوراق بدهی می‌زند، نرخ بهره را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. با افزایش عرضه اوراق بدهی، نرخ بهره تحت‌فشار قرار می‌گیرد و بانک مرکزی برای حفظ سطح نرخ بهره در سطح هدف ناچار است تا عکس‌العمل نشان دهد. طبق قانون، بانک مرکزی حق ورود در بازار اولیه اوراق بدهی را ندارد اما می‌تواند در بازار ثانویه ورود پیدا کند. درنهایت آنچه اتفاق می‌افتد خرید اوراق مالی دولت توسط بانک مرکزی در بازار ثانویه با هدف تنظیم نرخ بهره در سطح هدف است. بنابراین آنچه در عمل رخ داده، افزایش پایه پولی توسط بانک مرکزی، به‌تبع آن افزایش نقدینگی و به دنبال آن پیامدهای تورمی است. بنابراین زمانی که ادعا می‌شود دولت توانسته با فروش اوراق بدهی مانع از پولی شدن کسری بودجه شود، باید بااحتیاط درمورد آن قضاوت شود. براساس آخرین آمارهای منتشرشده از پایه پولی، نشان از رشد آن در مردادماه سال‌جاری دارد که موید مطالب فوق است. اما مطالبی که تاکنون عنوان شدند تنها بخشی از قصه‌ای نسبتا پیچیده است، قصه‌ای که حکایت از نقش بیشتر دولت در خلق نقدینگی (پول درونی) دارد. 

  تکالیف بانک مرکزی در بودجه
در قانون بودجه به‌کرات از تکالیف بانک مرکزی به اعطای اعتبارات (از طریق بانک‌های تجاری) برای تحقق اهداف خاصی سخن به‌میان آمده است. به‌عنوان‌مثال تبصره 16 قانون بودجه سال 1401 با اهدافی نظیر حمایت از تشکیل خانواده، اشتغال‌زایی، برنامه‌های حمایتی و... تکالیف بانک مرکزی برای اعطای اعتبارات را برشمرده است. نگارنده مخالف وجود حمایت‌های این‌چنینی و توجه دولت به این موارد نیست، اما معتقد است از آنجا ‌که این اعتبارات در عمل «خلق پول از هیچ»۱ بوده که از یک‌سو به رشد نقدینگی منجر می‌شوند و از سویی دیگر درنهایت عاملی برای رشد پایه پولی هستند، باید در برآورد ابعاد تورمی رفتارها و سیاست‌های دولت لحاظ شوند. غفلت از این موضوع و موردی که درخصوص انتشار اوراق مالی و پیامدهای آن عنوان شد منجر می‌شود تا زمانی که به مطالعه علل رشد پایه پولی، نقدینگی و تورم می‌پردازیم، به مسیری اشتباه در تحلیل سوق پیدا کنیم و در خصوص قضاوت خود از عملکرد دولت نیز دچار خطا شویم. 

پی‌نوشت
۱. برای اطلاع از جزئیات این موضوع می‌توانید به کتاب «معماران پول» نوشته دکتر حسین درودیان رجوع کنید.