میثم اکبری، خبرنگار: تسهیلات تکلیفی ازجمله ابزارهایی است که دولت و حاکمیت در راستای رفع نیازهای بخش‌های مختلف اقتصادی، در پاسخ به مشکلات و حوادث غیرمترقبه یا براساس برنامهریزیهای کلان توسعه‌ای برعهده شبکه بانکی میگذارند تا بانکها جدا از روند معمول اعطای تسهیلات خود، به بخش‌هایی که در حوزه شمول سیاستها و دستورات قرار میگیرند، تخصیص اعتبار داشته باشند. این نکته علاوه‌بر آنکه میتواند نوع نگاه حاکمیت و نحوه تعامل آن با بخشها و گروههای مختلف را تبیین کند بهنوعی میتواند اثر مستقیم و غیرمستقیمی بر رشد و توسعه اقتصادی بگذارد و با تقویت بخش‌هایی که از دریافت تسهیلات در شرایط فعلی محروم هستند، با یک برنامهریزی کلان و بلندمدت به تقویت آنان پرداخته شود تا ماحصل این سرمایه‌گذاری در آینده نتیجه داده و با نگاه کلانی که در برنامههای توسعه و بودجه‌های سالانه وجود دارد، حلقههای توسعه به‌خصوص توسعه اقتصادی در ابعاد مختلف و به تناسب استعداد هر بخش تکمیل شود. اما در طرف دیگر شبکه بانکی که ملزم به اعطای این تسهیلات است همواره در قبال این رویکرد انتقاداتی دارد؛ چراکه اعطای تسهیلات به بخش‌های گزینشی در جایی غیر از شبکه بانکی و بدون درنظر گرفتن بازدهی آن بخش با ذات اعتبارسنجی بانکها (فارغ از تمامی کژکارکردی آنها) زاویه دارد و بانکها را- درصورت عمل کامل در اعطای تکالیف تسهیلاتی از لحاظ رقم و بخش‌های دریافتکننده- از فرصتهای تسهیلاتدهی مدنظر خود محروم می‌کند؛ چراکه ذات عملیات بانکداری با درنظر گرفتن هزینه و فایده ورود پول به بخش مدنظر همراه است و الزام بانکها به اعطای تسهیلات که عمدتا قیدهایی نظیر نرخهای سود پایینتر از بازار یا امهال و بخشش دارد موجب ناترازی در عملیات بانکها میشود. پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی در گزارشی با عنوان «تاثیرات تکالیف بودجهای و شبهبودجهای در نظام بانکی و اقتصادی کشور» به این موضوع پرداخته است. آنچه در ادامه می‌آید، بخش‌هایی از گزارش پژوهشکده پولی و بانکی است.
نقدی که می‌توان به گزارش بازوی پژوهشی بانک مرکزی وارد دانست این است که در کشوری که به دلایل بی‌ثباتی اقتصاد کلان، نرخ تشکیل سرمایه یک دهه منفی بوده و استهلاک سرمایه از تشکیل سرمایه پیشی گرفته و بخش غیرمولد و سفته‌باز طرفدار بیشتری دارد، در این شرایط اگر دولت و بخش عمومی هم از طریق بودجه عمومی (عمدتا بودجه عمرانی) و تسهیلات تکلیفی نتواند به تشکیل سرمایه کمک کند، آیا بخش مولد بسیار نحیف‌تر از این نخواهد شد؟ البته که این نقد نیز به سیاست‌های دولت وارد است که در بخش‌هایی بدون داشتن نگاه توسعه‌ای، صرفا دست به پولپاشی می‌زند و اهداف اشتغالزایی در حد پولپاشی رها خلاصه می‌شوند. به نظر می‌رسد 1- دولت درخصوص تسهیلات تکلیفی باید یک نگاه توسعه‌ای نه پولپاشی داشته باشد. 2- اهداف دولت در تزریق تسهیلات تکلیفی به بخش‌های اقتصادی منجر به کسری در نظام بانکی و نظام بودجه‌ریزی نشود. 3- ادامه تزریق و هدایت تسهیلات تکلیفی به بخش‌های اقتصادی به شرط تحقق اهداف کمی و دریافت بازخوردهای مثبت باشد. 4- دولت گزارش‌های کمی تحقق اهداف را در مقاطع زمانی مختلف به مجلس و افکار عمومی ارائه دهد. 5- دولت باید در نوع و سبک اجرای تسهیلات تکلیفی یک بازآرایی انجام دهد.
ریشه تسهیلات تکلیفی در قوانین‌ومقررات
در احکام قوانین برنامه پنجساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و نیز تبصرههای قوانین بودجه سنواتی، احکام مختلف پولی و اعتباری مستقیما در فرآیند تخصیص منابع اعتباری و نیز خالص جریان منابع و مصارف شبکه بانکی اقتصاد ایران اثرگذار است. درهمین راستا، تسهیلات تکلیفی مربوط به بخش‌های مختلف اقتصادی (کشاورزی، آب، صادرات، مسکن و...)، اقشار خاص (افراد تحت‌پوشش بهزیستی، زنان سرپرست خانوار، ازدواج جوانان، ایثارگران و جانبازان، قضات و...)، بلایای طبیعی (سیل، خشکسالی و...)، امور خاص (خرید تضمینی محصولات زراعی، نوسازی بافت‌فرسوده شهری و روستایی، تسهیلات خوداشتغالی و...) درکنار نرخهای سود ترجیحی این تسهیلات، تکالیف ناظر بر استمهال مکرر تسهیلات تکلیفی، بخشش جرایم تاخیر بازپرداخت و همچنین الزام بانکها به عدم‌تعدیل تعهدات ارزی مشتریان متناسب با تغییرات ادواری نرخهای برابری اسعار، مستقیما خالص جریان منابع و مصارف (نقدی و تعهدی) شبکه بانکی را دچار کسری مقطعی ساخته و موجب تضعیف ظرفیت بالفعل وامدهی آنها میشود.
البته تکالیف اعتباری قوانین برنامه پنجساله، قوانین دائمی و بودجه‌های سنواتی صرفا در حوزه‌های اعتباری انعکاس نداشته بلکه الزام شبکه بانکی و شرکتهای سرمایه‌گذاری آنها در خرید شرکتهای مشمول خصوصیسازی (واگذاری داراییهای سرمایه‌ای) و نیز خرید اوراق قرضه دولتی (واگذاری داراییهای مالی) عملا باعث تشدید سلطه مالی و نیز کسری جریان نقدی مذکور و کاهش درجه آزادی منابع تخصیصی شبکه بانکی شده است. مجموعه ناترازی فوق موجب افزایش تقاضای تامین مالی کوتاه‌مدت شبکه بانکی بهترتیب از بازار بین‌بانکی و نیز برداشت شبانه از بانک مرکزی شده که از یکطرف موجب افزایش ریسک سیستماتیک اعتباری و از طرف دیگر باعث انبساط پیوسته کلهای پولی و رشد انتظارات تورمی شده است.
تاثیرات غیرمستقیم کسری بودجه دولت
تامین مالی کسری بودجه دولت از دو روش موجب رشد پایه پولی و نقدینگی میشود که در شکل سنتی آن از طریق استقراض مستقیم از بانک مرکزی یا بهصورت خرید پیوسته اوراق قرضه دولت در قالب عملیات بازار باز به وقوع میپیوندد که مستقیما زمینه افزایش خالص بدهی دولت به بانک مرکزی و درنتیجه رشد پایه پولی را مهیا میسازد. در روش دوم با حفظ استقلال صوری بانک مرکزی، عمل افزایش عرضه اوراق قرضه دولت در بازارهای اولیه و ثانویه اوراق قرضه سبب کاهش قیمت و نیز افزایش نرخ بازدهی اوراق قرضه دولت به‌طور خاص و متوسط بازدهی بازار اوراق قرضه اقتصاد به‌طور عام میشود.
زنجیره افزایش فروش اوراق قرضه دولتی که بهترتیب باعث رشد نرخهای بهره تجاری، گسترش شکاف میان نرخهای بهره سیاستی و تجاری، افزایش ریسک سبد اعتباری بانکها، کسری جریان نقدی ادواری بانکها، اضافه‌برداشت شبانه آنها از بانک مرکزی، رشد خالص بدهی بانکها به بانک مرکزی و درنتیجه انبساط پایه پولی میشود، عملا نه از کانال استقراض مستقیم دولت بلکه بهعلت تاثیرات انتقالی غیرمستقیم این زنجیره در کسری جریان نقدی منابع و مصارف بانکها موجب انبساط پایه پولی و نقدینگی میشود. انتقال صعودی منحنی بازدهی اقتصاد و ساختار ریسکهای اعتباری و بازار اشخاص و فعالان اقتصادی که محرک اصلی رشد شکاف میان نرخهای بهره سیاستی و تجاری و همچنین کسری جریان نقدی و اضافه‌برداشت بانکهاست، عمل بانک مرکزی را با انبساط اجتنابناپذیر ترازنامه و پایه پولی مواجه میسازد که نخستین تاثیرات این رخداد تغییرات تدریجی روند نرخهای بهره سیاستی (نرخ بهره برداشت شبانه و نرخ بهره عملیات بازار باز) در کوتاه‌مدت و میانمدت است. در این چهارچوب، تغییرات کلهای پولی نه بهدلیل سلطه مالی و افزایش خالص بدهی دولت به بانک مرکزی، بلکه در قالب تاثیرات انتقالی غیرمستقیم کسری بودجه در رشد متوسط بازدهی بازار اوراق قرضه، انتقال صعودی منحنی بازدهی اقتصاد، کسری جریان نقدی منابع و مصارف بانکها و درنهایت افزایش خالص بدهی بانکها به بانک مرکزی به وقوع پیوسته که تاثیرات هردو رویکرد مذکور در ساختار تقاضای کل و قیمتهای انتظاری، بهرغم عدم‌تقارن زمانی، نسبتا مشابه است.
تسهیلات تکلیفی در اقتصاد ایران
احکام پولی و اعتباری مختلفی در قوانین برنامههای پنجساله توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و همچنین قوانین بودجه سنواتی برای اقتصاد ایران تدوین و تصویب شده که از یکطرف سازگاری آنها با اهداف سیاست پولی (حول ثبات قیمتی، رشد پایدار اقتصادی و پایداری ترازپرداختها) مورد خدشه است و از طرف دیگر، رابطه علّی این احکام درخصوص سرفصلهای مختلف پولی-اعتباری (تولیدی، خدمات، اجتماعی، زیرساختی و رفاهی) عملا در تضاد با یکدیگر قرار دارد. در شرایطی که تحقق اهداف مربوط به افزایش سرمایه‌گذاری، ارتقای بهرهوری، بهبود روند رشد اقتصادی، افزایش اشتغال غالبا در شرایط تورم پایین و نوسانات محدود قدرت خرید پول ملی میسر بوده، عمل جهتگیری بلندمدت احکام قانونی مذکور موجب تشدید عدمتعادلهای مالی، پولی و موازنه پرداختها به‌طور عام و درنتیجه تضعیف اهداف ناظر بر مولفههای رفاهی و اجتماعی به‌طور خاص شده است. تبصرههای پولی-اعتباری قانون بودجه ۱۴۰۰ که در امتداد تبصرههای مشابه قوانین بودجه سنوات گذشته و نیز در راستای احکام قانون برنامه پنجساله ششم توسعه تدوین شده، مبتنی بر اهداف مختلفی همانند رشد اشتغال اقشار آسیبپذیر، بهبود قدرت خرید گروههای پایین درآمدی، تسهیل ازدواج جوانان، افزایش سرمایه‌گذاری و تولید بخش‌های کشاورزی، صنعت و ساختمان، ارتقای ظرفیت زیرساختهای اقتصادی، جبران خسارات بلایای طبیعی در بخش‌های خانگی و تولیدی و... تدوین و تصویب شده است. (جدول)
تبصرههای تکلیفی مندرج در قوانین بودجه سنواتی که برای بخش‌های دولتی و غیردولتی تصویب شده، از یکطرف خالص منابع قابل‌تصرف شبکه بانکی را کاهش داده و از طرف دیگر سهم تسهیلات تبصرهای را نیز طی دهه گذشته منبسط ساخته است که عملا موجب تشدید کسری خالص جریان نقدی بانکها و افزایش استقراض آنها از بازار بین‌بانکی و بانک مرکزی شده است. تداوم این روند باعث تشدید مضیقه اعتباری برای بخش‌های مولد اقتصاد و همچنین رشد مبادلات سوداگرانه تورمزا در بازار داراییها خواهد شد.
تاثیرات ناترازی بودجه دولت در بازار پول
ناترازی عملیات مالی بودجه دولت مستقیما جریان وجوه نهادهای اعتباری و بانک مرکزی و همچنین شکاف میان نرخهای سود سیاستی و تجاری را در اقتصاد ایران متاثر ساخته، به‌طوری‌که در شرایط کسری و بعضا مازاد بودجه، عمل ترازنامه تلفیقی نظام بانکی تحت‌تاثیر این ناترازی قرار گرفته است. در شرایط بروز کسری بودجه، دولت از طریق استقراض مستقیم یا فروش اوراق قرضه به نظام بانکی، عمل کسری مذکور را در مقاطع مختلف تاریخی تامین مالی کرده است. خرید اوراق قرضه بخش عمومی به‌طور عام و دولت مرکزی به‌طور خاص توسط بانکها و موسسات اعتباری (خرید مستقیم توسط بانکها در بازار اوراق قرضه یا خرید توسط بانک مرکزی در قالب عملیات بازار باز و همچنین تنزیل اوراق مذکور توسط بانک مرکزی جهت توثیق اضافه‌برداشت شبانه بانکها و...) از یکطرف موجب تامین مالی کسری بودجه دولت و از طرف دیگر باعث کسری جریان نقد نظام بانکی و همچنین رشد کلهای پولی شده است. در همین راستا، در شرایط عدم‌جذب بخشی از منابع ارزی بودجهای توسط بازار ارز (در فرآیند واردات)، بانک مرکزی مکلف به خرید این منابع ارزی و انبساط خالص داراییهای خارجی و نیز رشد پایه پولی بوده که عملا موجب رشد نقدینگی و افزایش سطح عمومی قیمتها شده است. روند صعودی نسبت اعتبارات جاری به اعتبارات تملک داراییهای سرمایه‌ای نیز موجب تشدید تاثیرات تورمی مکانیسم تامین مالی ادواری کسری بودجه از طریق پایه پولی شده است. در شرایطی که نسبت اعتبارات جاری به تولید ناخالص داخلی طی دهه گذشته تغییرات معناداری نداشته و در دامنه بین 13.8 درصد تا 13.2 درصد نوسانات محدودی داشته، متقابلا نسبت اعتبارات تملک داراییهای سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی طی این دوره 5۶ درصد کاهش داشته و از 4.5 درصد در سال ۱۳9۰ به دو درصد در سال ۱۳99 تقلیل یافته که بیانگر روند نزولی سهم سرمایه‌گذاری ناخالص دولتی از تولید بوده و همچنین دلالت بر تشدید تاثیرات تورمی پولی‌شدن کسری بودجه داشته است. کاهش نسبت اعتبارات تملک داراییهای سرمایه‌ای به اعتبارات جاری بودجه عمومی نیز موجب کاهش سهم دولت در انباشت سرمایه ناخالص داخلی به‌طور عام و همچنین تضعیف روند تولید و عرضه خدمات زیرساختهای عمومی کشور (برق، گاز، مخابرات، آب و فاضلاب، جاده و...) به‌طور خاص طی دهه گذشته شده که حداقل تاثیرات انتقالی آن، باعث تضعیف روند رشد پایدار غیرتورمی بلندمدت در عرصه اقتصاد کلان شده است.
عواقب کسری پنهان
کسری پیوسته تراز عملیات مالی بودجه دولت از یک طرف موجب افزایش اتکا به دریافتهای حاصل از واگذاری داراییهای سرمایه‌ای و مالی درمجموع منابع بودجه عمومی دولت شده و از طرف دیگر زمینه رشد سهم اوراق قرضه دولتی (اخزا، سخاب، اراد) را در بازار اوراق قرضه فراهم کرده، به‌طوری‌که منجر به تشدید پدیده ازدحام و رشد نرخهای سود تامین مالی بخش‌های غیردولتی بهترتیب در این بازار و نیز بازار پول شده است. در همین راستا اینکه سهم منابع حاصل از واگذاری داراییهای مالی به کل دریافتهای بودجه عمومی دولت از پنج درصد در سال ۱۳9۰ به ۳۶ درصد در سال ۱۳99 افزایش یافته، همچنین سهم این منابع از تولید ناخالص داخلی از یک درصد در سال ۱۳9۰ به هفت درصد در سال ۱۳99 بالغ شده، نهتنها بیانگر افزایش نسبی کسری بودجه دولت مرکزی است، بلکه دلالت بر افزایش اتکای بخش دولتی به استفاده از پسانداز ناخالص داخلی بخش‌های غیردولتی و همچنین افزایش سهم نسبی دولت در فرآیند تامین مالی کل اقتصاد کشور داشته است. مهم‌ترین تاثیرات انتقالی اختلالات مذکور بهترتیب در قالب جذب پسانداز ناخالص بخش‌های غیردولتی توسط دولت مرکزی، افزایش هزینههای تامین مالی بخش‌های حقیقی، رشد هزینه فرصت منابع مالی اقتصاد، انتقال منابع مالی در گردش از بخش‌های حقیقی مولد بهسمت سرمایهگذاریهای سوداگرانه در بازار داراییهای مالی و غیرمالی (مستغلات، سهام، ارز، طلا، رمزارز)، کاهش سهم سرمایه‌گذاری ناخالص از تولید و درنهایت کاهش رشد بلندمدت اقتصادی انعکاس یافته است.
طی دهه گذشته، نسبت ارقام سالانه واگذاری داراییهای مالی (اوراق قرضه منتشره دولت) به تغییرات پایه پولی به‌طور پیوسته صعودی بوده و از 78 درصد در سال ۱۳9۰ به ۲۲9 درصد در سال ۱۳99 رسیده که بر سهم موثر کسری بودجه دولت در رشد پایه پولی تورمزای دهه مذکور دلالت دارد. در همین راستا، نسبت تغییرات خالص واگذاری داراییهای مالی به تغییرات پایه پولی نیز طی دوره مشابه از ۶7 درصد در سال ۱۳9۰ به ۱9۰ درصد در سال ۱۳99 رشد یافته که بیانگر افزایش اتکای خالص کسری بودجه دولت به ترازنامه بانک مرکزی و شبکه بانکی است. سلطه مالی حاصل از ناترازی بودجه دولت و همچنین بخش عمومی (صندوقهای تامین اجتماعی و شهرداریها) در شرایطی که روند کسری بودجه و سهم داراییهای مالی از مجموع درآمدهای عمومی دولت صعودی شده، عملا زمینه شتاب تورم، رشد قیمت داراییهای مالی، افزایش سهم مبادلات سوداگرانه از مجموع مبادلات بازار داراییها و نیز کاهش خالص منابع قابل‌تصرف مالی در بخش‌های مولد حقیقی را فراهم ساخته است.
بهعبارت دیگر، جهتگیری سیاست پولی در اقتصاد ایران از یکطرف متاثر از تاثیرات مستقیم و غیرمستقیم افزایش استقراض بخش دولتی از نظام بانکی (در قالب رشد خالص بدهی دولت و خالص بدهی بانکها به بانک مرکزی) و از طرف دیگر متاثر از رشد شکاف میان نرخهای سود سیاستی و تجاری (از طریق افزایش سهم اوراق قرضه دولتی در معاملات و ارزش بازار مذکور) بوده که با رشد اتکای کسری بودجه دولت به خالص فروش اوراق قرضه بهترتیب تاثیرات همسویی در مکانیسمهای انتقال پولی (اعتباری، سود و بازار)، خالص جریان وجوه میان بازارهای مالی و همچنین جهتگیری سیاست پولی داشته است. در تحلیل نهایی، سلطه مالی حتی در شرایط مدیریت مستحکم کلهای پولی و اندازه ترازنامه بانک مرکزی، بهعلت تاثیرات انتقالی بر روند نرخهای سود اعتباری و همچنین جریان وجوه میان بازار پول و بازار داراییها و نیز خالص جریان اعتباری شبکه بانکی عملا بر جهتگیری سیاست پولی و تاثیرات انتقالی آن در متغیرهای عملکردی کلان (رشد اقتصادی، تورم، نرخ تامین مالی) اثرگذار بوده است.
