رضا موسایی، دبیر دفتر مطالعات راهبردی رونق تولید دانشگاه امام صادق(ع): آمایش سرزمین، ارزیابی نظام‌مند عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و… به منظور یافتن راهی برای تشویق و کمک به جامعه بهره‌برداران در انتخاب گزینه‌هایی مناسب برای افزایش و پایداری توان سرزمینی در جهت برآورد نیازهای جامعه است. از مهم‌ترین خصوصیات این نگاه جامع‌نگری، کیفیت و سازماندهی فضایی آن است. پایدارترین آرایشی که به سه مؤلفه مهم جمعیت-سرمایه-منابع طبیعی و محیطی یک منطقه یا سرزمین ختم می‌شود برنامه‌ی آمایش سرزمینی نامیده می‌شود. آمایش سندی است که برای تحقق توسعه پایدار فضایی، مجموعه اهـداف، راهبردهـا، سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی بخش‌های دولتی و غیردولتی را در ابعـاد اقتصـادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست‌محیطی و کالبدی در برمی‌گیرد. این برنامه در چارچوب چشم‌انداز، اهداف توسعه ملی؛ بـا رویکـردی توسعه‌گرا، مشارکت‌جو و انعطاف‌پذیر تهیه می‌شود.
مقوله آمایش سرزمینی به‌عنوان تلفیقی از سه علم اقتصاد، جغرافیا و جامعه‌شناسی و به‌عنوان تبیین درازمدت توسعه و پیشرفت بر اساس مراحل اساسی ذیل می‌باشد:
• تدوین اصلی‌ترین جهت‌گیری‌های توسعه بلندمدت کشـور از منظـر آمـایش سرزمین در فرایند نگاه از بالا به توسعه ملی و تعیین و تبیین بازتاب‌های سـرزمینی آن .
• تعیین امکانات، قابلیت‌ها، موانع و تنگناهای تعیین‌کننده تخصص‌ها و عملکردهای مناطق در یک نگاه از پایین به سطح ملی .
• تلفیق دو فرایند نخست در برخورد با بخش‌های اقتصـادی و ایجاد هماهنگی‌های بین‌منطقه‌ای و بین بخشی و بخشی - منطقه‌ای و تصویر بازتاب‌های سـرزمینی مرحله توسعه‌یافتگی بخش‌های مختلف در سطح ملی
لزوم تدوین و اجرای طرح‌های توسعه منطقه‌ای در ایران
عدم توفیق برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای و تقسیم کار فضایی، موجب افزایش نابرابری و فاصله در بین مناطق مختلف کشور شده‌است بدین‌ترتیب کشور دارای چهره‌ای دوگانه شده که بخشی از آن کمتر توسعه‌یافته و محروم و بخش دیگر توسعه‌یافته است. متاسفانه در کشور ما قطب‌های رشد درحال بزرگ‌تر شدن و عدم سرریز به مناطق دیگر هستند که این با نگاه به نقشه سطح بندی توسعه‌ای استان‌ها قابل درک هست:
برای مثال فاصله و شکاف توسعه بین استان یزد که در رتبه اول قرار دارد با استان سیستان و بلوچستان که در رتبه آخر قرار دارد بسیار زیاد است. به‌طورکلی استان‌های یزد، سمنان، مرکزی، مازندران، اصفهان و تهران به ترتیب در صدر جدول و استان‌های سیستان و بلوچستان، کردستان، آذربایجان غربی، خراسان شمالی، کهکیلویه و بویراحمد، لرستان و ایلام در انتهای جدول قرار دارند. حال چنانچه در نیم‌قرن اخیر سرمایه‌گذاری‌ها بر اساس مطالعات آمایش سرزمین انجام شده بود، علاوه بر حفظ محیط‌زیست، شکاف توسعه که ممکن است باعث چالش‌های اجتماعی، سیاسی و امنیتی شود نیز وجود نداشت و هر منطقه متناسب با پتانسیل‌های خود رشد می‌کرد. برای نمونه استان سیستان و بلوچستان که سواحل مکران را در خودش جای داده است؛ فرصت کم‌نظیری برای احداث صنایع می‌باشد همچنین سرمایه‌گذاری در معادن این استان می‌تواند، رشد و شکوفایی را برای مردم این منطقه به ارمغان آورد.
با توجه به تفاوت سطح پیشرفت استان‌ها و براساس اطلاعات آماری سرشماری سال ۱۳۹۵، پراکندگی جمعیت در استان‌های شرقی و مرکزی کشور نسبت‌به استان‌های شمال، شمال غرب و غربی بسیار کمتر است. تحلیل شاخص مذکور پدیدار می‌سازد که در صورت تداوم روندهای موجود می‌تواند بحران‌های جدی که تهدیدکننده بقای ملی هست را به‌همراه داشته باشد. به‌طورکلی می‌توان گفت جهت دستیابی به توسعه و حفظ آراستگی و توازن منطقه‌ای باید تبیین شود که در گام نخست استراتژی کشور برای توسعه صنعتی به چه صورت است و سپس هر منطقه باید چه اقداماتی را در مسیر تحقق استراتژی توسعه ملی انجام دهد در این مسیر برنامه‌های آمایش سرزمین در سطوح ملی و منطقه‌ای می‌تواند بسیار راه‌گشا باشد.
ضعف‌های اجرایی آمایش سرزمین در کشور
نگرش و ساختار تصمیم‌گیری دولت به برنامه‌های آمایش سرزمین بنا به‌نظر صاحب‌نظران و کارشناسان حوزه برنامه‌ریزی، یکی از مهم‌ترین عواملی است که موجب ازکارافتادگی برنامه‌های توسعه در کشور شده‌است همچنین طی زمان نسبتاً طولانی که آمایش سرزمین در سطح سیاست‌گذاری کشور مطرح‌شده، اقدامات بایسته در زمینه ایجاد ظرفیت دانایی لازم و ضرورت‌های آن صورت نگرفته و این مسئله موجب شده سازوکار نهادی عینیت بخشیدن به این مقوله تبدیل به محلی برای توزیع رانت‌هایی نظیر مطالعات و پژوهش‌ها و پروژه‌های خاص گردند. از دیگر عوامل نارسایی طرح‌های آمایشی در ایران می‌توان دو مورد را نام برد:
• تک ساحتی بودن نظام برنامه‌ریزی: به‌نظر می‌رسد مطالعات آمایش انجام‌شده تاکنون در کشور اغلب متکی به قوه مجریه بوده بر سایر قوا را در نظر نگرفته‌است.
• بحران کاهش اعتماد به سیاست‌گذاری: متأسفانه تصمیمات بدون پشتوانه کارشناسی و ایجاد هزینه‌های جدی برای کشور و مردم موجب بروز بحران کاهش اعتماد عمومی نسبت‌به تصمیمات و سیاست‌های دولت شده‌است از سوی دیگر نحوه عملکرد نظام تصمیم‌گیری کشور به‌گونه‌ای است که نقش بسیار ناچیزی برای مشارکت مردم در نظر گرفته‌است.
تحلیل اسناد آمایش استانی
یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام رگولاتوری کشور کم‌توجهی به مسائل حیاتی و اقتضائات زمان است. در ارتباط با اسناد آمایش استانی نیز می‌توان گفت این اسناد با کاستی‌ها و نواقص جدی مواجه هستند. این چالش‌ها، در غالب موارد زیر طبقه‌بندی شده‌اند:
1. فراهم نبودن الزامات حداقلی تدوین سند آمایش سرزمین
مهم‌ترین الزامات حداقلی که قبل از تدوین سند آمایش ملی و استانی باید فراهم گردد، عبارت‌اند از:
وجود دولت توسعه‌گرا و مشخص بودن اهداف : قبل‌از تدوین، باید با یک منطق و هویت قابل‌اتکا، هدف و تصویری که برای کشور متصور هستیم ترسیم گردد. همچنین باید شناخت کافی از شرایط بین‌الملل نیز وجود داشته باشد در کنار این موارد وجود یک دولت توسعه‌گرا یعنی دولتی که دولت‌مردان آن به برنامه‌های توسعه‌ای در مسیر تحقق تولید مولد و فناورانه اعتقاد راسخ داشته و از نزدیک درگیر برنامه‌ریزی‌های توسعه‌ای هستند از الزامات برنامه‌ریزی اقتصادی مطلوب است.
وجود استراتژی توسعه صنعتی کارآمد: در برنامه‌های استراتژیک دورنمایی از وضعیت مطلوب طراحی می‌شود، به‌طوری‌که کلیه خط‌مشی‌های ثابتی که آغاز و انجام آن‌ها نیل به هدف‌های عالی را میسر می‌سازد، دربردارد. براساس تجربه تاریخی سایر کشورها، اغلب کشورهایی به توسعه دست یافته‌اند که از توان تولیدی بالایی برخوردارند و بنابراین می‌توان گفت تحول توان تولیدی (تولید فناورانه) و توسعه با یکدیگر هم بستند.
نظام آماری قابل‌اتکا: برای تدوین سند آمایش سرزمین، ضروری است نظام آماری پویا و گسترده‌ای برای کل کشور وجود داشته باشد.
ظرفیت با کفایت بدنه اجرایی کشور: براساس آموزه‌های نهادگرایی، مسئله اجرا نیز در فرآیند تحقق اهداف توسعه‌ای از اهمیت بالایی برخوردار است به‌عبارت‌دیگر، حتی اگر بهترین قاعده‌گذاری‌ها صورت گیرد، اما در سطح اجرا توانایی لازم وجود نداشته باشد، دستاوردی حاصل نخواهد شد.
با توجه به تجربه انحلال و احیای مجدد سازمان برنامه و بودجه کشور، ساختار فعلی سازمان به‌عنوان اصلی‌ترین نهاد متولی برنامه آمایش در کشور، بسیار شکننده و ناهماهنگ است و از سوی دیگر وزارت راه و شهرسازی نیز با پیگیری طرح‌های جامع و کالبدی، به شکلی دیگر، در حال انجام اقدامی موازی با سازمان برنامه و بودجه است این مسئله نیز می‌تواند در کنار توان و ظرفیت ناکافی بدنه اجرایی، موجب ایجاد ناهماهنگی و کم‌اثرتر شدن اقدامات انجام‌شده گردد.
2. عدم توافق بر روی مفاهیم کلیدی
هماهنگی و توسعه از جمله مهم‌ترین مفاهیم برنامه‌ریزی بشمار می‌روند که در ادامه مصادیقی در خصوص عدم توافق بر روی این مفاهیم کلیدی در برنامه‌های آمایش کشور، ذکر میگردد:
- فلسفه وجودی برنامه‌ریزی، حل‌وفصل بحران ناهماهنگی است بنابراین انتظار می‌رود در اسنادی توسعه‌ای نظیر سند آمایش ملی و استانی اقدام به تبیین ناهماهنگی‌های بحران‌زا در سطوح منطقه‌ای، بین مناطق و ملی شود حال‌آنکه اغلب اسناد مذکور فاقد شایستگی لازم جهت تحقق این مهم هستند.
- بررسی محتوایی اسناد آمایش در دسترس، حکایت از آن دارد که درک مشخصی از توسعه یا مفهوم برنامه‌ریزی منطقه‌ای و آمایش سرزمین وجود ندارد. به‌طورکلی ارزیابی می‌شود یک نظم فکری حاکم بر تهیه سند آمایش استانی، فاقد اسلوب روش‌شناختی و ذهنیت برنامه‌ای بوده‌است.
- عدم توافق بر اولویت تدوین سند ملی آمایش بر اسناد آمایش استانی موجب بروز ناهماهنگی در تدوین اسناد استانی شده‌است. هر استان به‌عنوان جزئی از کل کشور باید در راستای اهداف بلندمدت کشور پیش رود و نباید از سرنوشت مشترک و درهم‌تنیده استان‌ها و فعالیت‌های اقتصادی در کشور غفلت کرد بنابراین این سوال به‌نظر می‌رسد که در شرایط فقدان برنامه آمایش ملی، تهیه برنامه‌های آمایش استانی آیا اصولاً امکان‌پذیر است؟
- موازی‌کاری در دستگاه‌های مختلف در تدوین اسناد توسعه و نامشخص بودن جایگاه اسناد جامع توسعه‌بخشی نظیر سند جامع آب، انرژی، حمل‌ونقل و… و طرح‌های جامع و کالبدی استان‌ها در تدوین اسناد آمایش ملی و استانی یکی دیگر از مصادیق ناهماهنگی در برنامه‌ریزی و تدوین اسناد آمایش محسوب می‌شود.
- مورد توافق نبودن کارآمدی شرح خدمات ابلاغی جهت تدوین اسناد آمایش، منجر به بروز مشکلات اساسی نظیر حجم بالای اسناد آمایش، ارائه مطالب تکراری و کاهش امکان اولویت‌بندی و ایجاد ارتباط مناسب مطالب ارائه‌شده در بخش‌های مطالعات پایه و برنامه‌ریزی راهبردی شده‌است.
راهبردها و پیشنهادات:
باتوجه به طرح‌های آمایش تدوین شده و تحلیل عملکرد آن‌ها در کشور، به جهت سودمندی بیشتر، راهکارهای زیر بیان می‌شوند:
• برای دستیابی به تعادل‌های منطقه‌ای در شهرستان‌های یک استان، باید نوعی عدم تمرکز در ارائه خدمات، سرمایه‌گذاری‌های نوین و ایجاد زیرساخت‌ها، مورد توجه سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان و مدیران ارشد استان قرار گیرد.
• برای کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای، احداث مراکز آموزش‌های فنی و حرفه‌ای می‌تواند به‌عنوان راهکار بلندمدت، اصلاح بافت و ساختار راه‌های ارتباطی و تسریع و تسهیل خدمات‌رسانی به دهستان‌ها و شهرستان‌ها از طریق، به‌عنوان برنامه میان‌مدت و استفاده از بذرهای اصلاح‌شده، استفاده از ماشین‌آلات کشاورزی مدرن و آبیاری تحت فشار و توسعه مناطق تبدیلی به‌عنوان برنامه کوتاه‌مدت مورد توجه قرار گیرد.
• به دلیل مهاجرت به سمت شهرهای بزرگ، معمولاً روستاها و شهرهای کوچک از نیروی متخصص خالی شده‌اند. عمده‌ترین علت این مهاجرت‌ها اوضاع نامناسب اقتصادی، نابرابری‌های دستمزد در شهر و روستا، عدم برخورداری از امکانات و خدمات شهری مطلوب و بیکاری بوده‌است بنابراین به‌منظور کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای در سطح استان، ضروری است تمهیداتی جهت بهبود شرایط در مناطق مذکور و کاهش مهاجرت‌های شهری، اندیشیده شود.
• جهت دستیابی به نتیجه مطلوب و کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای، استراتژی‌های اتخاذشده جهت برنامه‌ریزی باید با شرایط مختلف شهرستان‌های استان تطابق داشته باشد همچنین به‌منظور فراهم‌سازی زمینه کلی توسعه استان ضرورت دارد تا از وجود منابع متعدد طبیعی و انسانی در جای‌جای استان بهره‌برداری بهینه گردد.
• پیشنهاد می‌شود در اعمال سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه کشور، در تخصیص منابع به استان‌هایی که مناطق روستایی آن‌ها از نابرابری بیشتری رنج می‌برند، تلاش بیشتری شود. همچنین نظارت مناسبی بر روی تخصیص کارآمد منابع بین مناطق شهری و روستایی صورت گیرد.
• تعدیل موانع توسعه منطقه‌ای در کشور مستلزم تغییر نظام و ساختار برنامه‌ریزی است ساختار برنامه‌ریزی باید به‌گونه‌ای باشد که قدرت تصمیم‌گیری مردم به نمایندگان را در بعد منطقه‌ای، به‌منظور تعیین سرنوشت و وضعیت حال و آینده خود ارتقا دهد.
• ایجاد واحدهای کوچک مقیاس صنعتی با سرمایه‌گذاری‌های مستقیم و یا مشارکت بنگاه‌های بزرگ اقتصادی دولتی و بخش عمومی در شهرستان‌های کمتر توسعه‌یافته می‌تواند از شکاف نابرابری در استان‌ها بکاهد.
• استقرار سرمایه مدیریتی کارآمد و اثربخش در استان‌های محروم به‌منظور بهبود مدیریت بخش عمومی و افزایش کیفیت عملکردی دستگاه‌های اجرایی با انتخاب مدیران اقتصادی دستگاه‌های اجرایی بر اساس شاخص‌های شایسته سالارانه موجب بهبود روند توسعه استان‌ها و کاهش نابرابری میگردد.
• پیشنهاد میگردد به عنوان ماهیت اقتصادی و صنعتی طرح‌های آمایش، مسئولیت تدوین اسناد آمایش کشور به وزارت صمت داده شود.
به‌منظور کاهش نابرابری‌ها و بهبود وضعیت توسعه مناطق مختلف در دوران کنونی، لزوم تدوین و اجرای طرح‌های آمایش بیش از گذشته حائز اهمیت می‌باشد. طرح‌های آمایشی از آنجا که به عنوان ریل‌های حرکت کشور به سمت توسعه حساب می‌شوند، نیازمند تجزیه و تحلیل دقیق از سمت کارشناسان بخصوص کارشناسان اقتصادی و محیط‌زیست می‌باشند؛ مهم‌تر از تدوین طرح نیز لزوم اجرای آن توسط دستگاه‌های ذی‌ربط می‌باشد از این رو اخیرا طرح آمایش سرزمینی از سوی وزارت صمت با هدف ایجاد اشتغال و ارزش افزوده در حوزه صنعت، معدن و تجارت، آغاز شده است که در آن پروژه‌هایی که بیش از 60 درصد پیشرفت فیزیکی دارند، پروژه‌های دارای زنجیره‌ارزش افزوده هستند و واحدهای راکدی که توانمندی بازگشت به چرخه تولید را دارند در قالب این طرح قرار می‌گیرند.