صادق بشیره، کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل: سازمان‌های بین‌المللی منطقه‌ای یا فرامنطقهای نوعی از سازمان‌های بین‌المللی هستند، با کمیت و گستردگی‌ای محدود اما دارای ویژگی‌هایی متاثر از شرایط جغرافیایی یا اشتراکات قومی، ملیتی، سیاسی، اعتقادی یا بینشی و... لذا این سازمان‌ها به‌عنوان یکی از بازیگران عرصه روابط و حقوق بین‌الملل در کنار دولت‌ها از اهمیت بسیار بالا و راهبردی‌ای برخوردار هستند. به عبارت بهتر هر سازمان یک فرصت است برای نقش‌آفرینی و همکاری‌های موثر در قالب آن با هزینه‌های کمتر و دقت بیشتر.
برخی از سازمان‌ها نیز شاید منافع ملموسی نداشته باشند و حتی تکالیف و تعهدات متعددی را نیز بر دولت‌های عضو روا دارند، اما صرف عضویت در آنها اهمیت دارد. به‌خصوص سازمان‌های منطقه‌ای و فرامنطقهای که با توجه به اشتراکات پیش‌گفته و همین‌طور محدودیت اعضا فرصت بهتری را برای ایفای نقش و به دست گرفتن ابتکار عمل ایجاد می‌کنند. به‌ویژه برای کشوری مثل ایران که اثرگذاری فرامنطقهای داشته و از کشورهای بسیار مهم و قدرتمند خاورمیانه است و می‌تواند در اینگونه از سازمان‌ها دست برتر و ابتکار عمل داشته و از فرصت‌های موجود به‌نفع منافع خود بهره ببرد.
پس در کل این ضرورت همکاری با سازمان‌های بین‌المللی و موکدا منطقه‌ای و فرامنطقهای است. اما عضویت در هر سازمانی کنشگری ویژه آن سازمان را می‌طلبد و ما به درک درستی از این کنشگری دست نخواهیم یافت مگر آنکه بتوانیم به خوبی وضعیت آن سازمان را بررسی کرده و موقعیت خود را نسبت به آن ارزیابی کنیم و بر پایه این واقعیات حرکات برنامه‌ریزی شده‌ای را داشته باشیم و اگر نه ای‌بسا که ممکن است از عضویت در آن سازمان هیچ منافعی نصیب ما نشود یا حتی به ضرر ما تمام شود، چنانکه در آمریکای دوره ترامپ عضویت در بسیاری از سازمان‌ها و معاهدات به ضرر آمریکا بود و رئیس‌جمهور سابق این کشور رفته‌رفته داشت از این پیمان‌ها خارج می‌شد. از سوی دیگر ممکن است اگر ما فعالیت لازم را نداشته باشیم دیگران گوی سبقت را از ما گرفته و پیشتاز شوند و از منافع تحرکات خود در این سازمان‌ها بهره ببرند و به این شکل از منافع ما کاسته شود. پس ما باید تحلیل درستی از این شرایط داشته باشیم که این تحلیل یک فرمول ثابت دارد و در ادامه این فرمول را بر سازمان همکاری شانگهای منطبق خواهیم کرد تا ببینیم که اوضاع درباره این سازمان به چه صورت است.
ضمن بیان این نکته که عضویت ایران در سازمان شانگهای که مبتنی‌بر تحقق شعار دولت رئیسی برای ایجاد ارتباطات بهتر و گسترده‌تر با همسایگان، یک گام مثبت است، می‌بایست با توجه به سیاست‌های کلی نظام، قوانین موجود در مورد پیوستن به سازمان‌های بین‌المللی، تدابیر اتخاذی دولت در روابط خارجه خود و وضعیت به‌خصوص سازمان شانگهای، از این فرصت حداکثر استفاده را برد. بنابراین در این مطلب ضمن آشنایی مختصری که برای بحث در مورد سازمان شانگهای لازم است، به این مباحث پرداخته خواهد شد که سازمان مزبور چه سمت و سویی دارد؟ چه بازیگرانی در آن موثر هستند و ایران در چه میدانی پای نهاده است و می‌بایست به چه شکل فعالیت کند؟
به‌طور کلی می‌توان سازمان‌های بین‌المللی منطقه‌ای را از دو منظر بررسی کرد. اول از نظر تحولی که سازمان‌های بین‌المللی منطقه‌ای طی سه نسل متفاوت داشته‌اند که این موضوع مقدمه بحث ماست و دوم به‌لحاظ چارچوب نظری حاکم بر تشکیل سازمان‌های بین‌المللی منطقه‌ای که نگاه کارکردگرایان و بعد نوکارکردگرایان است. در این یادداشت اولا از لحاظ تحول سازمان‌های منطقه‌ای طی سه نسل موضوع را بررسی خواهیم کرد و سپس به مساله دوم یعنی چارچوب نظری حاکم بر این سازمان‌ها می‌رسیم:
۱- نسل اول: سازمان‌های نظامی و سلطه‌گرا در عصر جنگ سرد و پس از تشکیل سازمان ملل که هدفشان در وهله اول اتحاد نظامی و در وهله دوم اتحاد اقتصادی بود. سازمان‌هایی که در عرصه نظامی به رهبری آمریکا در بلوک غرب و در بلوک شرق به رهبری شوروی سوسیالیستی تشکیل می‌شدند. مانند ناتو یا پیمان نظامی آتلانتیک شمالی که سیاست آن محدود کردن و محاصره شوروی سابق بود یا پیمان مرکزی یعنی سنتو که در منطقه ما قرار داشت. همین‌طور پیمان آسیای جنوب شرقی یا سیتو. در مقابل سازمان‌های بلوک غرب، سازمان‌های بلوک شرق و پیمان ورشو بود که شوروی سابق و همپیمانانش را شامل می‌شد و دیری نپایید و از میان رفت.
اما در زمینه اقتصادی، اتحادهایی در نظام غرب مانند سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و جامعه اقتصادی اروپا وجود داشتند که اهداف اقتصادی را دنبال می‌کردند. در غیر اروپا مانند ASEAN یا انجمن ملل جنوب شرقی آسیا و همین‌طور برنامه اقتصادی‌ای که آمریکا طرح کرد تا اقتدار اقتصادی هم پیمانانش را در برابر بلوک شرق حفظ کند مانند طرح مارشال. در مقابل، بلوک شرق با تشکیل COMECON توسط شوروی سابق و همپیمانانش در اروپای شرقی و دیگر کشورهای چپ‌گرا فعالیت می‌کرد که با فروپاشی بلوک کمونیزم این پیمان اقتصادی از صحنه بین‌المللی خارج شد.
۲- نسل دوم: سازمان‌های منطقه‌گرایی که مستقل از رقابت دو ابرقدرت در جنگ سرد بودند و بر پایه‌های اقتصادی، سیاسی، فنی، فرهنگی و حتی چالش‌های بین‌المللی مثل حفاظت محیط زیست، حمایت از حقوق بشر، جرایم سازمان‌‌یافته بین‌المللی، مقابله و مبارزه با تروریسم و... شکل گرفتند. می‌توان در زمره این نوع سازمان‌ها از سارک یا اتحادیه جنوب آسیا که در سال ۱۹۸۵ تشکیل شده، یاد کرد و یا از سازمان همکاری اقتصادی در منطقه ما که در سال ۱۹۸۵ با نام اکو فعالیتش را آغاز کرده، نام برد. این سازمان‌ها که دیگر ابتدائا فشار دو ابرقدرت و شرایط جنگ سرد را متحمل نبودند و از لحاظ پذیرش اعضا و تصمــــیم‌گــــــیری‌ها و جهت‌گیری‌ها تفاوت‌های جدی‌ای با سازمان‌های نسل اول داشتند. از طرفی بسیار به سازمان‌های نسل سوم نیز نزدیک شده و حتی به‌دنبال همکاری بین سازمان‌های منطقه‌ای بودند. به عبارتی قصد داشتند که نقش مکمل را ایفا کنند. برعکس سازمان‌های نسل اول که رقابتی بودند.
۳- نسل سوم: پیرو تحولات نسل دوم، در سازمان‌های دیگری که در دوران نسل سوم سازمان‌های منطقه‌ای ایجاد شدند، می‌توان آثار همکاری را به جای رقابت دید مثل سازمان بهداشت جهانی، که همکاری‌های بین‌المللی و منطقه‌ای را در یک موضوع تخصصی مورد هدف قرار داده است. از ویژگی‌های این نسل، یکی گستردگی فعالیت‌هاست. درحالی که در نسل اول قلمرو فعالیت‌ها محدود بود و محدود به اهداف نظامی و حداکثر اهداف اقتصادی بود تا بتوانند با یکدیگر به رقابت بپردازند. این سازمان‌ها با گذر از دوره جنگ سرد توانستند در موضوعات مختلفی تشکیل و آثار بسزایی را ایجاد کنند. به‌طوری که در اثر مشاهده پیشرفت آنها امروزه حتی سازمان‌های بین‌المللی جهانی نیز برای بهبود کیفیت کار خود، گروه‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه منطقه‌ای ایجاد می‌کنند.
سازمان همکاری شانگهای را نیز باید از نسل سوم دانست. این سازمان همچنین گذاری از فعالیت‌های بیشتر نظامی و محدودیت اعضا به سایر فعالیت‌ها و گسترش اعضا داشته است که بیانگر توسعه امور آن است که مرتب و منظم به فعالیت‌های خود ادامه داده و پیشرفت‌های قابل ملاحظه‌ای داشته و توانسته در جامعه جهانی قد علم کرده و مفید اثر باشد. با این روند و با رعایت مقتضیاتی که ذیلا اشاره خواهد شد، می‌توان آتیه امیدوارکننده‌ای را برای این سازمان متصور بود.
پیشینه تاسیس این سازمان به این صورت است که در آوریل ۱۹۹۶ با اجلاس سران پنج کشور چین، روسیه، قزاقستان، قرقیزستان و تاجیکستان در شانگهای موافقتنامه‌ای مبنی‌بر تقویت امنیت مرز‌های فی‌مابین، اعتمادسازی جهت عدم تجاوز مرزی به یکدیگر و افزایش همکاری‌های نظامی اعم از برگزاری رزمایش و دوره‌های آموزشی و امثالهم امضا شد و در سال ۲۰۰۱ و با عضویت ازبکستان این سازمان با تغییراتی در ساختار و عنوان، همچنین فعالیت‌های خود را به سایر امور سیاسی و اقتصادی و حتی مبارزه با تروریسم، افراطی‌گرایی و جلوگیری از مهاجرت‌های غیرقانونی افزایش داد. این سازمان با افزایش اعضای اصلی و ناظر خود همچنین این رسالت را برای خود درنظر گرفته است که در آینده‌ای نزدیک بتواند به‌طور کامل تبادلات کالا، خدمات، پول، سرمایه و فناوری را میان اعضا آزاد کند. با توجه به این مسائل و همین‌طور به تقابل شانگهای با یکجانبه‌گرایی‌های مکرر آمریکا در این منطقه، به‌نظر می‌رسد که این سازمان در راستای مطالبات استراتژیک جمهوری اسلامی ایران قرار داشته و عضویت در آن منطقی و معقول است لکن به این شرط که زیرساخت‌های لازم برای استفاده از بازار مشترکی که بناست ایجاد شود، تحقق پیدا کند تا ما صرفا مصرف‌کننده نباشیم و بتوانیم آورده‌هایی از این جهت نیز داشته باشیم.
به این ترتیب ایران از سال ۲۰۰۵ به عضویت ناظر این سازمان درآمده بود. عضویت ناظر معمولا بیشتر واجد تکالیف است و فرصتی است تا یک کشور بتواند خود را با شرایط آن سازمان وفق دهد و درواقع بعد از عضویت اصلی است که یک کشور می‌تواند از منافع و حقوق و فرصت‌ها و ظرفیت‌های موجود در یک سازمان بهره ببرد. اینکه با گذشت 15 سال که البته این مدت می‌توانست بسیار کمتر از اینها هم باشد، جمهوری اسلامی ایران طی توافقی برد-برد به عضویت سازمان همکاری شانگهای درآمده است و این سازمان بیش از پیش قابل توجه و اهمیت است و می‌تواند نقش‌آفرینی مطلوبی را در عرصه بین‌المللی با توجه به موقعیت‌های مناسب پیش‌رو داشته باشد و ایران می‌تواند این پازل را به‌عنوان حلقه واسط آسیای مرکزی و اروپا تکمیل کند. اما در این مسیر ممکن است چالش‌هایی موجود باشند. از جمله درک نادرست از این سازمان و در مقابل ایفای نقش تخریب‌کننده عوامل خارجی.
بنابراین در ادامه بحث باید سازمان‌ها و به‌ویژه سازمان همکاری شانگهای را بر اساس انگیزه‌های تشکیل طبق نظریات کارکردگرایی و نوکارکردگرایی تحلیل کنیم. ایده نظریه کارکردگرایی این است که اگر ما سازمان‌های بین‌المللی منطقه‌ای اقتصادی را با تشابهاتی که مبنای آن را توجیه بکند، تشکیل دهیم، خودبه‌خود به همگرایی سیاسی نیز منجر می‌شود. برای مثال طرفداران این نظریه می‌گویند ابتدا در اتحادیه اروپا بازار مشترک اروپا بود و یک جامعه مشترک اقتصادی بر اساس اشتراک در اهداف اقتصادی در مورد زغال‌سنگ و فولاد شکل گرفت و سپس مبانی اقتصادی و اشتراک در اهداف اقتصادی باعث حرکت به سوی یک اتحادیه شد.
اما در نظریه نوکارکردگرایان چنین اعتقادی وجود ندارد که همکاری‌های اقتصادی بر اساس تشابهات اقتصادی به‌طور خودکار لزوما می‌تواند همگرایی سیاسی یا وحدت سیاسی را هم به‌دنبال داشته باشد. کما اینکه در آفریقا که مقلد اتحادیه اروپا بود، این موضوع شکست خورد و هرگز شرایطی مانند اتحادیه مذکور ایجاد نشد. لذا می‌گویند که هر منطقه‌ای شرایط به‌خصوصی دارد که می‌بایست بر اساس آن برایش برنامه‌ریزی کرد. به عبارت دیگر مولفه‌های دیگری لازم است که اهداف سیاسی نیز حاصل شود. مثل آنکه نخبگان و احزاب و جناح‌های موثر چه در مجلس و چه در دولت به این باور برسند که می‌توانند این همسویی سیاسی را بر پایه رفاه و رونق اقتصادی ایجاد کنند و در این زمینه فعال باشند و فشارها و مولفه‌های خارجی هم این ضرورت را توجیه و تقویت کند. پس هم مولفه‌های داخلی نیاز است و هم مولفه‌های خارجی مثل تهدیدها و فرصت‌های خارجی تا بر اساس این اهداف مهم، ساختارهای سازمان شکل گرفته و اختیارات لازم را در این زمینه‌ها داشته باشد و بعد علاوه‌بر همگرایی اقتصادی همگرایی سیاسی را نیز تضمین کند.
برای روشن‌تر شدن بحث باید گفت که آیا ما در منطقه خاورمیانه می‌توانیم بگوییم که یک همگرایی اقتصادی به‌طور خودکار همسویی سیاسی را هم در پی دارد؟ ما مدتی شاهد همگرایی سیاسی مصر و سوریه بودیم، اما درحال حاضر این روابط میان آن دو کشور وجود دارد؟ یا ایجاد یک همسویی اقتصادی حتی بین کشورهای عربی می‌تواند منجر به همسویی سیاسی شود؟ مثلا در شورای خلیج‌فارس همکاری اقتصادی آیا واقعا به همسویی سیاسی هم منجر و اختلاف شدید قطر و عربستان حل شده است؟ از سویی همکاری اقتصادی و غیر آن مستلزم همسویی سیاسی و تحکیم آن لازمه تداوم و تاثیر روابط است و از سوی دیگر همسویی سیاسی که نتواند گره‌های اقتصادی و اجتماعی و حقوقی کشورها را در کنار یکدیگر برطرف کند، اساسا آنچنان مفید فایده نیست.
شاید در منطقه ما اولین انگیزه‌های قابل‌توجه، همگرایی مذهبی و تقریب مذاهب بود. تجلی‌اش ابتدا در کنفرانس کشورهای اسلامی و بعد در سازمان‌های همکاری اسلامی که ما نتوانستیم چنین همکاری و همگرایی اقتصادی‌ای را در آنها شکل بدهیم، بلکه برعکس دچار اختلاف نیز شده‌ایم و عوامل داخلی و خارجی باعث شدند که اسلام نه‌تنها نتواند به‌عنوان یک عامل مهم وحدت ایفای نقش کند، بلکه با ایجاد گروه‌های معاند اسلام و تکفیری مثل داعش این عامل مهم امروز بعضا به حاشیه رانده شده و این حاکی از آن است که بازیگران داخلی و خارجی مانع ایجاد یک همکاری چه به لحاظ اقتصادی و چه سیاسی شده‌اند. این موضوع در مورد سازمان شانگهای هم دور از نظر نیست و می‌بایست از این تجربیات شکست‌خورده درس گرفت. درواقع نویسنده این سطور ضمن خوش‌بینی به این سازمان و فعالیتش و عضویت ایران در آن، قصد دارد هشدارهایی که موانع راه هستند را نیز متذکر شود.
محرک‌های اولیه تشکیل نهادهای بین‌المللی منطقه‌ای مشترکات و پیوندهای قومی، ملیتی، مذهبی، فرهنگی، زبانی و اجتماعی هستند که البته این موضوع درمورد شانگهای همچنین یک پاشنه آشیل نیز هست؛ چراکه ضمن اشتراکاتی مهم، تنوعات و تفاوت‌های ایدئولوژیکی، مذهبی و فرهنگی قابل توجهی نیز میان اعضا وجود دارد که اصلا یکی از اهداف سازمان مزبور نیز مبارزه با گونه‌های افراطی حاصل از برخی نگرش‌ها چون گروه‌های تکفیری و تروریستی است. بحران اخیر افغانستان که موضوع اجلاس چند روز قبل بود نیز موید این نظر است و درواقع همان‌طور که همه می‌دانند این ویژگی خاورمیانه است و می‌بایست در مورد آن احتیاط و هشیاری داشت.
به این ترتیب اگر بخواهیم بر اساس تحلیل و نظریه نوکارکردگرایان سازمان شانگهای را مورد تحلیل قرار دهیم، می‌توان گفت که سه عامل و بازیگر قابل توجه وجود دارند تا ببینیم که مسیر حرکت سازمان مذکور به چه شکل بوده و آیا همکاری سیاسی برای همکاری اقتصادی مورد نیاز آن است یا برعکس همکاری اقتصادی برای همکاری سیاسی؟
عامل اول کشورهای قدرتمندی‌اند که در مرکز ثقل سازمان‌ها هستند. زیرا کشورهای قدرتمند، مراکزی هستند که بر گرایش‌های جامعه بین‌المللی و فرامنطقهای تاثیرگذارند. عامل دوم را باید در دولت‌های عضوی دید که هدف و توانایی آنها تاثیرگذاری در سطح منطقه‌ای است نه جهانی و درواقع این کشورها در سیاست‌های بین‌المللی نقش جانبی دارند. عامل سوم، کشورهای مداخله‌گر خارجی هستند که در خارج از منطقه هستند، اما در امور داخلی منطقه دخالت می‌کنند که فعالیت آنها می‌تواند در تعارض با دو عامل قبل باشد یا عوامل دسته دوم را تحت تاثیر قرار دهد. این موضوع در سرانجام توفیق یا عدم‌توفیق یک سازمان و یک همکاری بین‌المللی بسیار تعیین‌کننده است.
به‌عنوان مثال در سازمان همکاری شانگهای جدای از ایران می‌توان گفت که چین و روسیه در این سازمان عامل اول هستند که توانایی آنها بین‌المللی و فرامنطقهای است و کشورهایی مثل ازبکستان و تاجیکستان هرچند مهم و تاثیرگذارند، اما اهداف آنها منطقه‌ای و جانبی است. البته نباید از کشورهای ناظر نیز غافل شد. اما عاملان سوم که مداخله‌گران خارجی مثل آمریکا و غرب هستند که تلاش کرده‌اند این نوع سازمان‌ها با موفقیت به‌خصوص در زمینه‌های سیاسی مواجه نشوند.
از این قبیل می‌توان به افزایش پایگاه‌های نظامی آمریکا در منطقه به بهانه مبارزه با تروریسم پس از یازده سپتامبر و حضور فعال این کشور در این زمینه در سازمان ملل با شرکای غربی‌اش و سایر سازمان‌ها یاد کرد تا از نقش‌آفرینی موثر کشورهایی چون چین و روسیه جلوگیری کند و در این منطقه ابتکار عمل را به دست داشته باشد. آمریکا همچنین درست در مقابل تلاش شانگهای برای افزایش اعضا و وسعت حوزه همکاری‌های خود سعی می‌کرد به‌خصوص در عصر ترامپ رابطه نزدیک‌تری را با هند برقرار کند؛ از جمله در زمینه نظامی و خرید تسلیحات تا به این وسیله پایگاه دیگری هم در آن‌جا پیدا بکند. این کشور حتی بدش نمی‌آمد به‌عنوان عضو ناظر در سازمان شانگهای فعال شود و از این طریق بتواند اعمال نفوذ کند. حتی در جای‌جای همین موضوع افغانستان به‌عنوان یک عضو ناظر سازمان که امروز چالش مهم منطقه ماست نیز، ردپای آمریکا مشاهده می‌شود. این درحالی است که با عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای و حضور افغانستان در آن لااقل می‌شد مشکلات حق‌آبه خود را با آن کشور در این قالب رفع و رجوع کنیم که این تنها یک مورد است که با خرابکاری‌های ایجادشده فرصتش از ما سلب شد و به‌عنوان نمونه گفته شد تا خواننده خود حدیث مفصل از این مجمل را بخواند.
به این ترتیب و با شرایطی که توصیف شد، به‌نظر می‌رسد که اساسا ریل حرکت شانگهای از همکاری امنیتی و سیاسی به سوی همکاری اقتصادی بوده است و ایران درست در زمان برداشت محصول با آن شعار دیپلماسی اقتصادی وارد این عرصه شده است، اما باید توجه داشت که نه پیوند اقتصادی آنقدر محکم است که با دسیسه‌های سیاسی ترک برندارد و ای‌بسا عوامل خارجی بتوانند این شرکای اقتصادی را با تطمیع سود بیشتر به خود متمایل کنند و نه پیوند سیاسی موجود در شانگهای آنچنان محکم است که جای نفوذ و حیله نداشته باشد. علی‌الحساب به‌واسطه شرایط موجود و اشتراکات سیاسی و راهبردی‌ای که میان اعضا وجود دارد، موقعیت فراهم است و چه‌بسا می‌توانست بسیار هم زودتر فراهم شود، اما باید توجه داشت که بنا نیست بگذارند این رویه تداوم داشته باشد، پس اولا تا هست باید از آن بهره برد و ثانیا باید به استحکام هرچه بیشتر آن فکر کرد و برای حفاظتش از تیر غیب عوامل خارجی تلاش و کوشش مستمر داشت، ضمن اینکه گاهی لازم است حسب شرایط طرحی نو در انداخت و ممکن است به‌زودی با توجه به حرکات بازیگران خارجی نیاز باشد که حرکت ویژه دیگری انجام شود. به هر حال شرط تداوم چنین همکاری‌هایی درهم‌تنیدگی منافع اعضاست ضمن اینکه در اثر این فعالیت‌ها باید منفعت آنها تامین شود.