عمادالدین پاینده، اندیشکده حکمرانی شریف: درحالی که طرح جنجالی «حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی فضای مجازی» این روزها در انتظار تشکیل نخستین جلسه کمیسیون ویژه مجلس شورای اسلامی برای بررسی و اعمال اصلاحات نمایندگان منتخب به‌سر می‌برد، شنیده‌ها از برگزاری جلسات مشورتی میان نمایندگان مجلس، وزیر فاوا و سایر نهادهای ذی‌نفع در حوزه فضای مجازی کشور برسر جزئیات تصویب آن حکایت دارد. تبدیل کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی به نهادی با اختیارات و شرح وظایف بسیار گسترده در حوزه اقتصاد دیجیتال به‌نوعی یکی از مهم‌ترین تغییرات مدنظر طرح است که تا به‌امروز کمتر مورد توجه صاحب‌نظران قرار گرفته است. یادداشت حاضر قصد دارد به‌دور از هیاهوهای اجتماعی-سیاسی پیرامون طرح، از منظر کارشناسی به بررسی اصلی‌ترین پیامدهای ناشی از این تغییر برای حکمرانی فضای مجازی جمهوری اسلامی ایران بپردازد؛ به دیگر سخن، درصورت تصویب طرح حمایت تا چه اندازه می‌توان به افزایش قدرت حکمرانی و کارآمدسازی آن امیدوار بود. اهمیت پرداختن به این مساله به‌ویژه در شرایطی که اقدام اخیر گوگل در حذف برخی اپلیکیشن‌های ایرانی از پلی‌استور (بازارگاه اپلیکیشن گوگل) گمانه‌زنی‌ها برای مواجهه فعالانه با چنین سیاست‌های خصمانه‌ای را قوت بخشیده، قطعا بیش از قبل احساس می‌شود. ازسوی دیگر، در ماه‌های اخیر آنچه در مقایسه با ابعاد اقتصادی، بین‌المللی و ضمانت‌های اجرایی (جرم‌انگاری) طرح حمایت، کمتر مورد توجه مخاطبان عام و خاص اقتصاد دیجیتال قرار گرفته، تغییرات پیشنهادی طرح در زمینه ساختار حکمرانی فضای مجازی کشور است که به جرأت نمی‌توان سایه سنگین آن را بر سایر مواد و بندهای (به‌ظاهر غیرمرتبط) طرح نادیده گرفت.
1. مساله بحران هویت!
با مرور مواد 3 تا 5 طرح -که به توضیح دامنه اختیارات کمیسیون عالی و ترکیب جدید آن اختصاص پیدا کرده است- اولین نکته‌ای که به ذهن متبادر می‌شود واکنشی و منفعلانه‌بودن این بخش بسیار مهم از طرح است. درواقع، کلیه مسائل مورد اختلاف میان مرکز ملی فضای مجازی و وزارت ارتباطات دولت دوازدهم و کم‌کاری‌های انجام‌گرفته ازسوی این وزارت و بخش‌های زیرمجموعه آن ازجمله: شرکت ارتباطات زیرساخت، سازمان فناوری اطلاعات، شورای اجرایی فناوری اطلاعات و سازمان رگولاتوری، نعل‌به‌نعل با تفویض مسئولیت متناظر به کمیسیون عالی تنظیم مقررات (متشکل از حداقل 21نماینده نهادهای مختلف دولتی و حاکمیتی) ارجاع داده شده است. این موضوع اگرچه در ظاهر ساده‌ترین راهکار برای جلوگیری از تکرار ناکارآمدی‌های پیشین در حوزه حکمرانی فضای مجازی کشور به‌نظر می‌رسد، در عمل کمیسیون عالی را از هویت و کارکرد اصلی خود تهی کرده و تکلیف مالایطاقی را بر آن تحمیل خواهد کرد.
دامنه اختیاراتی که به موجب طرح حمایت به کمیسیون عالی تنظیم مقررات تفویض می‌شود طیف متکثری از شئون سیاستگذاری و تعیین خط‌مشی‌های کلان گرفته تا تنظیم‌گری/نظارت و حتی تسهیل‌گری را شامل شده است؛ پیامد این اتفاق در درجه اول تضعیف و اضمحلال تدریجی نهادهای تنظیم‌گر بخشی است که تا پیش از این، نوعی همگرایی و هماهنگی بین آنها از طریق کمیسیون عالی تنظیم مقررات به‌عنوان مرجع یکپارچه‌ساز تنظیم‌گری فضای مجازی وجود داشت. عدم تفکیک میان شأن سیاستگذاری و تنظیم‌گری امکان تمرکز روی وظایف و تخصص‌گرایی در مواجهه با مسائل را از کمیسیون سلب کرده و فرآیند انطباق با این دامنه گسترده اختیارات را زمان‌بر و دشوار می‌سازد. ازسوی دیگر، سپردن اختیار سیاستگذاری به کمیسیون (تهیه و تصویب ضوابط فعالیت خدمات پایه کاربردی در بسیاری زمینه‌ها!)، کمیسیون را به‌لحاظ سیاسی تقریبا هم‌سطح با شورای عالی فضای مجازی قرار می‌دهد که این موضوع می‌تواند زمینه‌ساز تضاد نهادی و کارشکنی‌های دوطرفه در انجام وظایف قانونی محول‌شده باشد. گذشته از این، بسیاری از مسائل نظیر: کودک‌ونوجوان، مالکیت فکری، زیست‌بوم هویت معتبر، صیانت از حریم خصوصی و... که تعیین تکلیف آنی و تهیه ضوابط آنها به کمیسیون عالی تنظیم مقررات سپرده شده است، نیازمند قانون در سطح مجلس هستند چه اینکه نه‌تنها برای مدت‌ها کشور در این زمینه فاقد قانون بوده و نمی‌توان یک‌شبه و با تعیین مهلت‌های چندهفته‌ای و ضربتی به راهکار عملیاتی رسید، بلکه دامنه مصادیق شمول آن نیز صرفا به حوزه فضای مجازی محدود نمی‌شود. بر این اساس، این تفویض هم در حکم دور زدن شورای محترم نگهبان و تصاحب اختیارات مجلس شورای اسلامی در زمینه قانونگذاری تلقی می‌شود و هم برخورد مقطعی و خلق‌الساعه با مسائل استراتژیک نظام و کشور را به‌همراه خواهد داشت که هر دو به یک اندازه نامطلوب هستند.
درنهایت، می‌توان گفت درصورت تصویب طرح حمایت، کمیسیون عالی تنظیم مقررات به پشتوانه قانون مجلس از یک‌سو و جرم‌انگاری‌های گسترده در نظر گرفته‌شده برای مصادیق تعدی و عدم تبعیت ازسوی دیگر، پیامدی جز سلب مسئولیت و انفعال میان سایر ذی‌نفعان حوزه فضای مجازی به‌همراه نخواهد داشت؛ اختیارات و قدرت اجرایی این کمیسیون روی دیگری نیز خواهد داشت که همانا انداختن همه تقصیرها و کم‌کاری‌ها به گردن کمیسیون خواهد بود. مادامی که مرجع تصمیم‌گیری برای مالکیت فکری (مساله‌ای که بعد از 40سال هنوز باقی است)، نظارت بر فعالیت پلتفرم‌ها، قیمت‌گذاری و تعرفه‌گذاری و حمایت از تولیدات داخلی همه‌وهمه در کمیسیون عالی تنظیم مقررات خلاصه شود، هر نهادی نیز می‌تواند عملکرد ضعیف خود را به گردن کمیسیون بیندازد. بنابراین، کمیسیون عالی تنظیم مقررات نه‌تنها بر ظرفیت نظام در حوزه حکمرانی فضای مجازی نخواهد افزود، بلکه پیش‌بینی می‌شود به‌سرعت درجهت عکس و نقض نیت قانونگذار حرکت کند و بر آتش ناکارآمدی نهادی فعلی بدمد. اگر تا به‌امروز نسبت دادن همه مشکلات و کاستی‌ها در مسیر توسعه کشور به تحریم‌های خارجی موضوعی بود که مکررا رهبر معظم انقلاب (مدظله‌العالی) درباره آن هشدار می‌دادند، تصویب طرح حمایت، شانه خالی کردن از مسئولیت‌های محوله را به‌نحوی میسر خواهد کرد که ازقضا بازگشت‌پذیری آن (به‌واسطه تصویب در مجلس) به‌مراتب غامض‌تر باشد.
2. فرصتی برای اشتباه کردن نیست!
براساس طرح «حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی فضای مجازی»، کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی راهبرد اصلی خود را برای ارتقای سطح حکمرانی کشور درقبال پلتفرم‌های اثرگذار خارجی در دو سطح تعامل (پذیرش شرایط کمیسیون) و مسدودسازی (درصورت عدم پذیرش شرایط) تعریف می‌کند. برای ارزیابی میزان موفقیت و پیش‌بینی پیامدهای احتمالی این سیاست، تجربه تعامل با پیام‌رسان تلگرام در سال1396 را می‌توان نمونه‌ای از اجرای این سیاست دو سطحی در نظام حکمرانی فضای مجازی کشور در نظر گرفت. سیاستی که با گذشت حدودا 4سال، دستاوردی جز ناکامی و کاهش اقتدار در زمینه تحقق منافع ملی و برطرف کردن دغدغه حکمرانی فضای مجازی کشور به‌دنبال نداشته است. از منظر حکمرانی، نکته مهم در تجربه تلگرام این است که اگر سیاست مسدودسازی همانند آنچه درمورد تلگرام رقم خورد، با جایگزین‌سازی مناسب و باکیفیت برای کاربران همراه نشود و در عوض شهروندان را به یافتن راه‌های دور زدن (فیلترشکن و VPN) و عادی‌سازی این ابزارها در سبد مصرف مجازی آنها سوق دهد، آنگاه مشروعیت و اثربخشی عمومی تصمیمات اتخاذشده توسط نظام حکمرانی کشور با چالش مواجه می‌شود.
از این رهگذر، چشم‌انداز ترسیم‌شده در طرح -به دلایلی که در ادامه ذکر می‌شود- نمی‌تواند به ارتقای مشروعیت و اعمال حکمرانی بر فضای مجازی بینجامد و درمقابل، با فرصت‌سوزی و رنگ‌باختن اعتبار و اثربخشی تصمیمات و سیاست‌های کلان کشور در این زمینه، عرصه را برای ترکتازی و بهانه‌جویی پلتفرم‌های خارجی (همانند بیانیه پاول دوروف درخصوص فیلترینگ تلگرام در ایران و چین تیر1399) و از دست دادن فرصت‌های کنونی برای ترمیم و بهبود تجربیات ناموفق گذشته مهیا خواهد کرد:
الف. انزوا و محروم ماندن از ظرفیت حمایتگری و اشاعه گفتمان انقلاب اسلامی (خدمات و محتوای ایرانی اسلامی) در منطقه به‌ویژه شیعیان عراق، هند، لبنان و... که درحال حاضر براساس آمار عمدتا کاربران پلتفرم‌های اثرگذار خارجی (همچون: فیسبوک) هستند.
ب. تکرار تجربه حمایت‌گرایی ناموفق دولتی (تجربه صنعت خودروسازی) برای اکوسیستم دیجیتال که به‌طور خاص به سبب فقدان نگاه بین‌المللی و توزیع رانت دولتی باعث تکرار فسادهای نجومی می‌شود.
ج. نمایان شدن بی‌نتیجه اختلاف‌نظرها و چالش‌های درونی نظام که همچون آنچه در تجربه تلگرام اتفاق افتاد کاملا بی‌نتیجه و غیرضروری است و می‌تواند بر کاهش قدرت حکمرانی کشور دامن بزند.
د. صرف‌نظر از اینکه ایده خدمات پایه و کاربردی مبتنی‌بر فرض امکان‌پذیر بودن خودکفایی در اقتصاد دیجیتال است که اجماعی برسر درستی آن وجود ندارد، صاحب‌نظران درباره فراهم بودن اسباب و مقدمات استقلال کشور نسبت به شبکه جهانی اظهار تردید کرده‌اند: برای نمونه، درباره امکان‌سنجی تعداد کاربران همزمان در مقیاس کلان، کفایت ظرفیت فضای رایانش ابری داخلی یا کنترلDNS ها، وابستگی به ماهواره‌های GPS و نظایر آن تردیدهای جدی وجود دارد.
و. تجربه تعامل با دولت‌ها و شرکت‌های غیرآمریکایی (چین، روسیه و ژاپن) برای سرمایه‌گذاری و فعالیت در حوزه اقتصاد دیجیتال در دولت دوازدهم که عمدتا با استنکاف مطلق طرف مقابل و عدم تامین عزت و اقتدار ملی جمهوری اسلامی ایران همراه بوده است.
3. برجامی دوباره در راه است؟!
بسیاری از دغدغه‌های به‌جا و دلسوزانه‌ای که طرح حمایت به‌منظور پاسخگویی به آنها نوشته شده است، می‌توانند با تعامل سازنده میان وزارت فاوا دولت سیزدهم و مرکز ملی فضای مجازی، برگزاری منظم و برنامه‌ریزی‌شده جلسات شورای عالی و اصلاحات ساختاری در کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی مرتفع شوند و به همین دلیل نیاز به تصویب قوانین جدید را توجیه نمی‌کنند. طرفه اینکه نخستین بارقه‌های این تعامل سازنده و اثربخش نیز در هفته‌های اخیر توأمان از حیث نظم‌بخشیدن به جلسات شورای عالی و برگزاری جلسات هم‌اندیشی/قول مساعد همکاری از سمت وزارت فاوا نمایان شده است. افزون بر آنچه گفته شد، شرایطی که اکنون با جدی‌تر شدن تحریم‌های ظالمانه آمریکا ممکن است به محدودیت‌های جدی‌تر در فعالیت‌های بین‌المللی فعالان بازار دیجیتال کشور منتهی شود، کشور را در دوراهی حساسی برای اتخاذ تصمیم درباره فضای مجازی قرار می‌دهد. در این برهه زمانی، همان‌قدر که یک سیاست آگاهانه و مبتنی‌بر مطالعه قادر است کشور را به حضور پررنگ‌تر، فعال (درمقابل منفعل و منزوی) و حذف‌ناشدنی در عصر دیجیتال مجهز کند و حاکمیت را درکنار (و نه درمقابل) بخش خصوصی تثبیت کند، یک سیاست نادرست و مقطعی (کوتاه‌نگر) نیز قدرت تخریب و نابودی یک‌باره تمام دستاوردهای سال‌های اخیر را خواهد داشت؛ دستاوردهایی که به گواه آمار در منطقه منحصربه‌فرد هستند. تاوان این سیاست اشتباه اما، می‌تواند داستان دستگاه‌های ویدئوی خانگی، ماهواره، اینترنت و... را تجدید کند و این‌بار ابزارهای دور زدن فیلترینگ را به حکایت مار کبرا دچار کند که زیست مجازی کاربران ایرانی تماما مترادف با آن تعریف شود.
در چنین شرایطی، اصرار بر تصویب این طرح آشکارا نظام حکمرانی فضای مجازی کشور را در دست‌انداز تغییرات اساسی می‌اندازد و -برخلاف عنوانش- به تحلیل رفتن ظرفیت‌های موجود در راستای حمایت از «تولید، پشتیبانی‌ها و مانع‌زدایی‌ها» منجر خواهد شد. این اصرار درکنار هشدارهای دلسوزانه و کارشناسانه‌ای که نسبت به تصویب طرح مطرح شده است، تصویب احتمالی آن را به تجربه برجام شبیه می‌سازد که در میان انبوه اعتراضات و مخالفت‌های وارده تصویب و تا به‌امروز کشور همچنان درگیر فرآیند بازگشت‌پذیری دشوار و پیچیده آن است.
4. جمع‌بندی؛ تغییر اولویت‌ها، صبر به‌جای عجله!
در جمع‌بندی این یادداشت، نخست لازم است تصریح شود که نقد و موضع‌گیری نسبت به طرح حمایت ابدا به‌معنای نفی مداخله سنجیده و همگرایی قانونی در راستای تقویت حکمرانی فضای مجازی جمهوری اسلامی ایران نیست، چه اینکه بررسی سیر تحولات سال‌های اخیر جهان در حوزه فناوری نشان می‌دهد مساله فضای مجازی یا در نگاه کلان‌تر اقتصاد دیجیتال به‌تدریج در خط‌مقدم تقابل اقتصادی سیاسی کشورها قرار گرفته و به عرصه‌ای برای مواجهه رویکردهای مختلف (آمریکایی، اروپایی، چینی و...) با مسائل مستحدثه آن تبدیل شده است. از این‌رو، می‌توان ادعا کرد دغدغه نگارنده این سطور نسبت به ضرورت تقویت، ساماندهی و کارآمدسازی حکمرانی فضای مجازی به‌طوری که همزمان در مسیر مناسب‌سازی شرایط فرهنگی-اجتماعی فعالیت پلتفرم‌ها در داخل کشور، حضور موثر و چشمگیر در عرصه بین‌المللی و تامین حداکثری منافع ملی گام بردارد، کمتر از مدافعان طرح حمایت نیست. با وجود این، نمی‌توان انکار کرد که تغییرات ساختاری پیشنهادی (ترتیبات نهادی)، مکانیسم اقتصادی، ابعاد امنیتی و سیاسی، ضمانت اجرایی و در یک‌کلام راهبرد مورد توجه در این طرح با اهداف و نیت‌های طراحان آن نسبتی ندارد، بلکه درجهتی کاملا معکوس عمل خواهد کرد. درنتیجه، پس از مردود دانستن فرضیه: «یک قانون بد، از بی‌قانونی بهتر است!»، رئوس و محورهای کلی برای پیشنهاد یک مداخله جایگزین در حوزه حکمرانی فضای مجازی می‌تواند از این قرار باشد (در اتخاذ چنین مداخله‌ای نه‌تنها الزام و ضرورتی برای تدوین لایحه و تصویب قانون یا حداقل قانونی که همزمان همه محورها را پوشش دهد نیست، بلکه می‌توان از ظرفیت نهادهای موجود برای تحقق اهداف کلان موردنظر نیز نهایت استفاده را برد.)
• به رسمیت شناختن نهادهای تنظیم‌گر بخشی و تعیین نحوه رابطه کمیسیون با تنظیم‌گران و سایر نهادهای موجود
• تفکیک و افراز جایگاه و سلسله‌مراتب تدوین و اجرا (سیاستگذاری)، نظارت و پایش (تنظیم‌گری) و تسهیل‌گری در موضوعات مختلف
• الزام احراز شرایط و ویژگی‌های تخصصی برای اعضای کمیسیون به‌جهت افزایش کارآمدی تصمیمات
• پرهیز از دستکاری و دستچین کردن قوانین و مقررات رایج کشور به‌طور پراکنده (به سبب اثرات مخرب بر انطباق نهادها با نقش‌ها و تغییرات جدید)
• تغییر دامنه شمول (Scope) از عبارت مبهم و نامتعین خدمات پایه کاربردی و استفاده از ظرفیت نهادهای تنظیم‌گر بخشی برای تعریف دامنه شمول به‌صورت پسینی و فناوری‌محور
• در نظر گرفتن ماهیت چندلایه، متغیر و درحال تکامل اینترنت و اهمیت زنجیره ارزش در طراحی سیاست‌ها
• اولویت‌بخشی به دستیابی به شرایط با ثبات و منطبق با اصول بنیادین انقلاب اسلامی در بلندمدت و جلوگیری از اقدامات ضربتی/مقطعی که واکنش سریع و بعضا غیرقابل کنترل گروه‌های مختلف را به بار می‌آورد.
• در نظر گرفتن اقتضائات متمایز اکوسیستم‌های نوآوری و دانش‌بنیان و جایگزینی کلیه مکانیسم‌های حمایت مستقیم مالی دولتی/حاکمیتی با استراتژی‌های سرمایه‌گذاری هوشمند و خطرپذیر.