ابوالقاسم رحمانی، دبیرگروه جامعه: چند شب پیش، یکی از برنامه‌های تلویزیونی گزارشی پخش می‌کرد از مشکلات حقوقی مردم، سوالات در ابتدا محدود به مشکلات حقوقی و درگیری‌های مردم در راهروهای دادگاه‌ها و دادسراها بود، منتها کمی که جلوتر رفت سوالات معطوف به دسترسی مردم به خدمات حقوقی خصوصا دسترسی به وکلا بود. جواب‌ها با تجربیات شخصی ما و آنچه تابه‌حال بوده و در این چندسال شنیده‌ایم، خیلی فرقی نداشت. همه از گرانی خدمات حقوقی، دسترسی سخت به وکلا و سرشلوغی‌های آنها و... گلایه داشتند. نکته جالب‌تر اما آن‌سوی گزارش بود، وقتی گزارشگر سراغ خود وکلا رفت و از آنها درباره سختی‌ها سوال کرد، جواب این را هم می‌دانیم. اما چیزی که جالب‌تر بود از زبان یک خانم وکیل گفته شد و آن هم اینکه بخشی از گلایه‌ها و نگرانی‌های وکلا در سطح هزینه رفت‌وآمد و سختی رفت‌وآمد به دادگاه‌ها بود. گویی انتظار داشتند که هزینه رفت‌وآمد و رسیدن به دادگاه را هم مردم یا سیستم قضایی بپردازند! اینکه چه شد این‌طور شد را قبل‌تر هم گفته‌ایم، کلا انحصار بد است، کلا فضای انحصاری نتیجه‌ای جز این ندارد. وقتی چیزی جزء نیازها باشد، درعین‌حال کم باشد، نتیجه‌اش همین می‌شود. اولا دسترسی به آن سخت است، ثانیا همین کم بودن و دسترسی سخت، باعث افزایش هزینه‌ها می‌شود. این‌طور می‌شود که برای دریافت یک خدمت حقوقی از یک وکیل خوب، کار حضرت فیل خواهد شد. القصه اینکه در ارتباط با همین ماجرا، همین ماجرایی که نمونه‌اش را در پزشکی، در آموزش و... هم داریم، می‌بینیم که مردم برای دسترسی به یک پزشک خوب چه خون‌دلی می‌خورند و برای دسترسی به آموزش خوب چه هزینه‌هایی می‌کنند، چند خطی نوشتیم، تا شاید کمی و تا حدی این بازار؛ این ماجرا به‌سمت سامان یافتن حرکت کند. حرکت به‌سمت دانش و نیازی که راهکارهای زیادی برای مرتفع شدن آن وجود دارد، اما هیچ‌وقت این انحصار موجود و قدرت زیاد، اجازه فراگیری آن را نداده است.
صورت‌مساله
ابتدا بد نیست مساله را توضیح داده و به‌خوبی تبیین کنیم که قرار است از چه بنویسیم و با چه مختصات و جزئیاتی این مساله را تشریح خواهیم کرد. بازار خدمات حقوقی(legalservices market) در اکثر کشورهای جهان به‌عنوان بازار کاری مولد شناخته می‌شود. یعنی فرض کسب‌وکار بودن و فعالیت بازاری صنف ارائه‌دهنده خدمات حقوقی در بسیاری از کشورهای دنیا، پذیرفته شده است و با این فرض سیاستگذاری‌ها در این حوزه انجام می‌پذیرد. فعالان در این بازار، به‌طور مستقل از سیستم قضایی کشورها، به ارائه خدمات حقوقی می‌پردازند و مطابق با قواعد بازار آزاد در ازای ارائه خدمتی خاص، مطابق با توافق صورت‌گرفته با مشتری، مبلغی را به‌عنوان دستمزد دریافت می‌کنند. یعنی همین چیزی که در کشور ما وجود دارد، اما نه مستقل و نه پذیرفته‌شده، چرا؟ چون کسب‌وکار قواعد و محدودیت‌ها و نظارت‌های خود را دارد و همین مساله باعث شده متولیان و منتفعان این فضا از کسب‌وکار قلمداد شدن این حرفه ممانعت کنند. درحال‌حاضر اصلی‌ترین ارائه‌دهنده خدمت حقوقی در بازار ایران، وکلا هستند که سرانه آنها نیز 88 وکیل به ازای هر صد هزار نفر جمعیت است (در ادامه این تناسب را باهم بیشتر بررسی می‌کنیم). مقایسه این آمار با برخی کشورهای منطقه ازجمله ترکیه، عراق و کویت با 170، 134 و 147 وکیل به ازای هر صد هزار نفر، نشان‌دهنده عقب‌ماندگی کشور ایران در حوزه تعداد وکیل، حتی در نسبت با کشورهای منطقه است. اینجا همان نقطه انحصارگرایی بازار وکالت و ارائه خدمات حقوقی است که در ابتدا از آن سخن گفتیم، چیزی که طبعا وقتی با خود وکلا از آن سخن می‌گوییم، به‌کلی آن را رد می‌کنند، اما واقعیت انکارناپذیر بازار خدمات حقوقی در ایران است.
این انحصار و قدرت بالا از کجا نشأت می‌گیرد؟ کمبود وکیل در کشور با فراهم کردن بازاری تضمین‌شده برای وکلای فعال، موجب شده است عملا تعادل بین عرضه و تقاضای موجود در بازار خدمات حقوقی ایران برهم‌خورده و هزینه خرید این نوع خدمات افزایش یابد. علاوه‌بر این ساخت انحصاری بازار، انگیزه وکلا به‌منظور توسعه بازار را به‌حدی کاهش داده است که امروزه بسیاری از وکلا، شغل خود را تنها خلاصه در اخذ پرونده دعاوی می‌بینند. نمونه‌اش کجاست؟ آفرین! بازار پزشکی و اخذ تخصص توسط پزشکان! چیزی شبیه این فضا در فضای بهداشت و سلامت کشور هم وجود دارد، همه به سروکله می‌زنند تا پزشک شوند، اما همه دغدغه سلامت و عشق پزشک شدن دارند؟ نه! با خیلی از متقاضیان پزشکی کشور حرف زدیم، انگیزه یک‌چیز است و آن هم ثروت. ثروتی که در این انحصار ایجاد شده و روزبه‌روز و گاه‌به‌گاه با برخی سیاست‌ها نظیر طرح تحول سلامت، بیشتر می‌شود. شاید برای همین است که کسی از پرستاری حرف نمی‌زند، برای همین است که رزیدنت‌ها خودکشی می‌کنند و... .
نفع عمومی در توسعه بازار خدمات حقوقی
حرف ما چیست؟ حرف ما تا اینجا مشخص شده است. حرف ما شکستن انحصار و دسترسی آسان، سریع و البته ارزان به خدمات حقوقی است. مطالبه‌ای که با شکستن انحصار موجود و از بین بردن قدرت غیرمنطقی منتفعان بازار وکالت در کشور قابل دسترسی است. در بسیاری از کشورهای پیشرفته، عمده خدمات ارائه‌شده در بازار خدمات حقوقی، بر بخش غیرقضایی و شبه‌قضایی متمرکز هستند و تمامی تلاش‌ها معطوف به پیشگیری از طرح دعاوی در دادگاه است. به‌طور مثال حجم بازار خدمات حقوقی کشور آمریکا در سال 2020، 310 میلیارد دلار بوده که به‌تنهایی سه‌برابر میزان تولید ناخالص داخلی کشور ایران است. همچنین مطابق با آمار حدود 70درصد بازار خدمات حقوقی جهان در بیرون از محاکم قضایی جریان دارد. یعنی بسیاری از خدماتی که حقوقدان‌ها در آمریکا به مردم ارائه می‌کنند قبل از دعاوی و به محکمه کشیده شدن ماجراست و هنوز قضایی نشده است. این موضوع می‌تواند مولفه‌های گوناگونی را شامل شود. اما آنچه وجود دارد خدمات حقوقی غیرقضایی بیشتر نسبت به خدمات حقوقی قضایی است، درست برعکس ایران! در دیگر سو، هم‌اکنون سرانه تعداد وکیل به ازای هر ده هزار پرونده در کشور ایران، 65 است؛ به این معنا که در هرسال به ازای هر وکیل تعداد 153 پرونده وجود دارد. همان‌طور که مشخص است، شرایط فعلی، ضمن به وجود آوردن بازاری تضمین‌شده، انگیزه وکلا برای بهبود کیفیت خدمات ارائه‌شده و توسعه بازار کاری را تحت‌الشعاع قرار داده است. این درحالی است که به اذعان کارشناسان، اصلی‌ترین کارکرد یک وکیل، ارائه مشاوره حقوقی و پیگیری امور موکلان خود در مراجع شبه‌قضایی و غیرقضایی است تا با تمرکز بر نقاط اصلی بروز اختلافات حقوقی، از شکل‌گیری پرونده‌های قضایی و افزایش بار کاری قوه قضائیه جلوگیری کند. یادم هست، همین چند ماه پیش، در دوران مسئولیت سیدابراهیم رئیسی در قوه قضائیه، وقتی خود و سایر مسئولان قضایی از اصلی‌ترین مسائل دستگاه قضا سخن می‌گفتند، حجم بالای پرونده‌های قضایی از عمده‌ترین مشکلات بود. حجم بالای پرونده که رسیدگی به آنها زمان زیادی را می‌خواست و همین باعث اطاله دادرسی در بسیاری از پرونده‌ها می‌شد. و باز مساله‌ای که می‌شد قبل از آنکه پایش به محاکم قضایی باز شود، با پیگیری‌های حقوقی پیش از محکمه بسیاری از آنها را حل‌وفصل کرد و این‌طور مردم را در دادگاه‌ها و محاکم سرگردان نکرد، چرا نشد؟ ساده‌ترین پاسخ آن این است؛ حقوقدان و وکیل کم است، مردم اطلاع زیادی از خدمات حقوقی ندارند، هزینه به‌کارگیری یک وکیل حرفه‌ای زیاد است. پس پرونده ایجاد و رسیدگی به آن بسیار طول خواهد کشید.
حیاتی‌ترین موضوع، مبارزه با انحصار موجود است
مساله به‌خوبی صورت‌بندی شد و دانستیم اصلی‌ترین مساله این میزان بالا از پرونده‌های حقوقی چیست و کجاست؛ کمبود وکیل و حقوقدان! اما ریشه اصلی این کمبود وکیل در کشور کجاست؟ علت آن را باید در فرآیند جذب و آموزش وکیل جست‌وجو کرد. در شرایط فعلی سازوکار جذب وکیل در کشور ایران مبتنی‌بر تعیین ظرفیت عددی برای تعداد داوطلبان پذیرفته‌شده در آزمون است؛ به این صورت که در هر استان کمیسیونی متشکل از ذی‌نفعان این حوزه به ریاست رئیس کانون وکلای استان تشکیل شده و برای هر آزمون تعداد موردنیاز را تعیین می‌کنند. جالب نیست؟ این که کسانی که درآمدهای بسیار بالایی از بازار وکالت دارند، خودشان محدوده جذب و میزان و مقدار آن را تعیین کنند و اصلا بر این بازار سیاستگذاری کنند؟ مرور ظرفیت‌های تعیین‌شده در سال‌های گذشته نشان از رفتار سلیقه‌ای و بدون ضابطه کمیسیون فوق‌الذکر دارد. علاوه‌بر این، واگذاری اختیار برگزاری، طراحی سوالات و تصحیح آزمون به کانون‌های وکلا با اثرگذاری تعارض منافع وکلای فعال بر فرآیند آزمون، مشکلات را دو صدچندان کرده است. کمااینکه هرسال به‌طور متوسط تنها نزدیک به 4درصد از داوطلبان موفق به قبولی در آزمون وکالت می‌شوند. دوباره اینجا لازم است به شباهت این فضا با فضای جذب دانشجوی پزشکی اشاره کنیم؟ بنابراین سازوکار فعلی با محدود نگاه‌داشتن تعداد وکلا، سبب شده است که این نوع خدمات از دسترس مردم دور شده و با افزایش هزینه‌های خرید خدمت حقوقی، این نوع خدمات عملا از سبد مخارج خانواده‌های متوسط و فقیر جامعه خارج شود. منتفعان و سرمایه‌داران، خودشان سوال طرح می‌کنند، ظرفیت تعیین می‌کنند، می‌پذیرند و همین سیکل را هم ادامه می‌دهند! خب خروجی چنین فضایی جز انحصار و بلبشوی موجود در بازار خدمات حقوقی خواهد بود؟! ازاین‌روی و با توجه به نیاز روزافزون جامعه به خدمات حقوقی و همچنین پیچیده‌تر شدن روابط حقوقی افراد جامعه، از چندی پیش ضرورت تغییر رویکرد و اصلاح بازار خدمات حقوقی، در نگاه سیاستگذاران و کارشناسان بیش از پیش پررنگ شد. بر همین اساس مجلس شورای اسلامی و قوه قضائیه با دو رویکرد متفاوت اقدام به اصلاح قوانین و ضوابط حاکم بر این حرفه کردند که تقریبا تاکنون، تمامی این اقدامات با واکنش منفی و مقاومت متولیان صنف وکالت مواجه شده است. مخالفتی که به‌خوبی اظهارات قبلی ما و وجود انحصار و انتفاع خاص در این بازار را تصدیق می‌کند.
آغاز اصلاح بازار خدمات حقوقی توسط قوه قضائیه
در روزهای پایانی سال 1398، قوه قضائیه اولین اقدام عملی در زمینه اصلاح قوانین و ضوابط حاکم بر حرفه وکالت را آغاز کرد. این نهاد حاکمیتی با بهره‌گیری از اختیارات قانونی خود سراغ آیین‌نامه‌ای 70ساله رفته و با این توجیه که آیین‌نامه قدیمی و منسوخ، باید با قوانین جدید سازگاری پیدا کند، گام در راه اصلاح آیین‌نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری نهاد. اما این اقدام قوه قضائیه با واکنش منفی متولیان صنف وکالت مواجه شده و آنها که منافع صنفی خود را در خطر می‌دیدند، سعی کردند با راه‌اندازی جنجال رسانه‌ای، با توسل به این بهانه که وظیفه نگارش آیین‌نامه اصلاحی با کانون‌های وکلاست و قوه قضائیه تنها اختیار تصویب یا عدم تصویب آن را دارد، این اقدام را به حاشیه ببرند. به‌طور روزانه شاهد این بودیم که برخی وکلا و اعضای کانون وکلای دادگستری طی اظهارات و یادداشت‌هایی درصدد نقد و به حاشیه بردن این آیین‌نامه بودند. این جنجال‌ها منجر به نتیجه مطلوب شد و درنهایت با موافقت ریاست وقت قوه قضائیه، کارگروهی متشکل از خود وکلا مأمور به آماده کردن پیش‌نویس اصلاحی آیین‌نامه شدند. با گذشت بیش از یک سال، در تیرماه امسال ریاست وقت قوه قضائیه، در روزهای پایانی مسئولیت خود، نسخه اصلاحی آیین‌نامه را امضا و ابلاغ کرد. اما این‌بار نیز متولیان صنف وکالت بازهم اعتراضات خود را شروع کرده و به بهانه اینکه بدون نظرخواهی از جامعه وکالت، موادی به نسخه پیشنهادی وکلا اضافه شده است، اعلام کردند که این آیین‌نامه را اجرا نخواهند کرد. همزمان نیز معاونت حقوقی قوه قضائیه در مصاحبه‌ای اعلام کرد که آیین‌نامه ابلاغی ریاست قوه قضائیه لازم‌الاجراست و به‌هیچ‌وجه نیازی به اصلاح ندارد. آیین‌نامه ابلاغی اخیر در حوزه پذیرش آزمون، شرایط را سخت‌تر کرده و بیشتر بر مسائل نظارتی تمرکز کرده است؛ اما در حوزه اصلاح فرآیند جذب و گزینش کارآموز نیز قوه قضائیه، اقدامات اصلاحی و روبه‌جلویی داشته است. اقدام اصلاحی موثر قوه قضائیه درخصوص اصلاح فرآیند جذب وکیل، ارائه راهکاری مترقی در سند تحول قضایی بود. این سند که اخیرا نیز از جانب مقام‌معظم‌رهبری، مورد تأکید قرار گرفته است و اجرای آن به‌عنوان جدی‌ترین مطالبه ایشان از ریاست بعدی قوه قضائیه، مطرح شد؛ راهکار توسعه سطح دسترسی مردم به خدمات حقوقی را جذب وکیل برمبنای تعیین صلاحیت‌های علمی و بدون درنظر گرفتن سقف ظرفیت عددی می‌داند. سند مذکور در دی‌ماه سال 1399 از جانب ریاست وقت قوه قضائیه ابلاغ و بلافاصله با جنجال‌های وکلا مواجه شد. این‌بار اما بهانه وکلا، مشورت نکردن با آنها برای تنظیم این سند بود. این درحالی است که مشورت با وکلا که از ذی‌نفعان این حوزه هستند و تعداد پذیرفته‌شدگان در آزمون می‌تواند به‌طور مستقیم بازار کاری و میزان درآمد آنها را تحت‌الشعاع قرار دهد، از اساس کاری مذموم و غلط بوده است. آخرین واکنش وکلا به این آیین‌نامه جدید که حسابی انتفاع و انحصار موجود در بازار خدمات حقوقی را برای آنان به چالش می‌کشد، بیانیه اتحادیه سراسری کانون‌های وکلای دادگستری ایران (اسکودا) بوده است که چند روز پیش منتشر شد. در این بیانیه آمده است: «از آنجا که استقلال، جوهر ذاتی حرفه وکالت و لازمه تضمین حق دفاع شهروندی است و طبعا این استقلال حاصل نمی‌شود مگر با استحکام و در چارچوب کانون وکلای دادگستری مستقل و با عنایت به اینکه ماده یک لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۳۳۳ با سابقه هفتاد سال به‌عنوان یک قانون پیشرو، استقلال نهاد وکالت را در قالب یک اصل مسلم پذیرفته و صیانت از این امر به‌عنوان یک میراث ملی و دستاورد بزرگ در راستای تضمین حق دفاع ملت عزیز و به رسمیت شناختن این مهم در اصل ۳۵ قانون اساسی، برعهده نظام حاکم، مدیران و گردانندگان نهاد وکالت گذارده شده است، لذا آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی استقلال کانون وکلا مصوب 1400/4/2با نسخ کامل آیین‌نامه لایحه قانونی مصوب سال ۱۳۳۴ از مسیر اصلاح خارج و آیین‌نامه جدیدی را بنیان گذارده است که مغایر با ماده ۲۲ لایحه استقلال و خارج از اراده کانون‌های وکلای دادگستری سراسر ایران در تعاملات فیمابین با قوه محترم قضائیه بوده، معذلک موادی از آیین‌نامه اخیرالتصویب به‌صراحت در تعارض با استقلال کانون‌های وکلای دادگستری و در مواردی ناقض حق دفاع شهروندان گرامی و در تعارض با لایحه قانونی استقلال کانون وکلا به‌عنوان قانون حاکم بر آیین‌نامه است که در زمره متن مرجع تنظیم‌کننده (کانون‌های وکلا) نبوده و همین امر قابلیت اجرای این آیین‌نامه را از کانون‌های وکلا سلب می‌کند. لذا هیات عمومی اتحادیه سراسری کانون‌های وکلای دادگستری ایران ضمن استقبال از رویکرد به‌روزرسانی آیین‌نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلا و موادی از آیین‌نامه که باعث بهبود اداره نهاد مستقل وکالت می‌شود؛ مخالفت صریح خویش را با وضعیت موجود آیین‌نامه که ناقض و تحدیدکننده استقلال کانون وکلاست، اعلام داشته و خاطرنشان می‌سازد که نهاد مستقل وکالت به‌عنوان نهادی قانونمدار، مجوزی برای اجرای مقرره مخالف با قانون نداشته و انتظار دارد با یک رویکرد تعاملی نسبت به اصلاح این موارد در اسرع وقت با نظر کانون‌های وکلا اقدام لازم صورت گیرد تا مآلا آیین‌نامه قانونی، توسط کانون‌های وکلای دادگستری قابلیت اجرا پیدا کند.» حال باید منتظر بود و دید با این قیل و قالی که از سوی برخی وکلا صورت گرفته است، مسیر اصلاح چگونه پیش خواهد رفت و در این گذار چه سودی عاید مردم می‌شود.
بعد از قوه قضائیه، مجلس هم وارد گود انحصارزدایی از بازار خدمات حقوقی شد
از اواسط مرداد سال گذشته طرحی در مجلس شورای اسلامی، اعلام وصول شد که با محوریت اصلاح ماده 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، قصد داشت فرآیند اخذ مجوزهای کسب‌وکار را ساده کرده و قواعد ورود به برخی حرفه‌های انحصاری نظیر وکالت و سردفتری را نیز دستخوش تغییراتی کند. اما نوع مواجهه وکلا با این طرح اصلاحی نیز به همان شیوه ثابت گذشته بود. همزمان با اعلام وصول این طرح و مشخص شدن محتوای آن، بازهم وکلا دست‌به‌کار شدند و با مصاحبه، برگزاری تجمع اعتراضی و با توسل به فضاسازی رسانه‌ای سعی کردند این طرح را نیز به حاشیه برانند. همان مسیری که در مورد قبلی هم پیش گرفتند و انگار خیلی روی آن حساب باز کرده‌اند. سازوکار پیشنهادی در طرح مذکور، جایگزین کردن صلاحیت علمی به‌جای ظرفیت عددی به‌عنوان معیار پذیرش متقاضیان ورود به دو حرفه وکالت و سردفتری است. همان‌طور که از محتوای طرح مشخص است، پیشنهاد ارائه‌شده به این صورت است که سالانه در خلال دو آزمون جدا متقاضیان ورود به این دو حرفه صلاحیت‌سنجی خواهند شد. معیار قبولی در این آزمون به این شکل تعیین خواهد شد که ابتدا میانگین نمرات یک درصد برتر آزمون محاسبه شده و هر داوطلبی که بتواند 70درصد این معیار را کسب کند به‌عنوان کارآموز وکالت پذیرفته خواهد شد. تعیین این معیار از دو جهت ابتکاری روبه‌جلو است، اول اینکه زمینه‌ای فراهم خواهد شد تا دانش‌آموختگان مستعد حقوق بتوانند، ظرفیت علمی و عملی خود را به اثبات رسانده و در بازار خدمات حقوقی مشغول فعالیت شوند. دوم اینکه معیار قبولی در آزمون با توجه به‌دشواری و یا سهولت سوالات تنظیم‌شده و امکان مهندسی نتایج آزمون از طریق طراحی سوالات غیراستاندارد سلب خواهد شد. ابتکاری که به نظر می‌رسد بیش از همه، با رقابتی کردن بازار وکالت و سردفتری منافع متولیان این صنوف را با مخاطره مواجه خواهد کرد و دوباره همان انحصار جاری را به چالش می‌کشد. بعد از حاشیه‌سازی‌های بسیار، همان‌طور که گفتیم، دو هفته پیش کمیسیون جهش تولید با نظر به اجرای اصل 44 قانون اساسی، با تصویب این طرح، اولین گام را در راستای نسخ قوانین موجد انحصار برداشت. اقدامی که به مذاق متولیان صنوف وکالت، سردفتری و کارشناسی خوش نیامده و همچنان با تمام توان سعی در متوقف کردن این طرح در لایه‌های بعدی تصمیم‌گیری دارند. امید می‌رود هرچه زودتر این طرح به تصویب برسد و لازم‌الاجرا باشد و حاشیه‌سازی‌ها خللی در روند اجرای این تصمیم ایجاد نکند.