مهدی عبداللهی، روزنامه نگار: براساس آمارهای بین‌المللی جمعیت روستایی ایران با وجود کاهش در دهه‌های اخیر هنوز هم بیشتر از جمعیت 140 کشور جهان ازجمله رومانی، شیلی، پاراگوئه، نیوزیلند، بولیوی، نیجر، قزاقستان، هلند، بحرین، امارات، قطر، مغولستان، عمان، کویت، نروژ و... است. وجود این جمعیت نیازمند ایجاد و توسعه فرصت‌های شغلی پایدار، بهره‌ور و باثبات برای افراد است، به‌ویژه اینکه جمعیت ایران در دو دهه اخیر با پنجره جمعیتی (افزایش حداکثری جمعیت در سنین فعالیت یا کار) روبه‌رو بوده است.

در این زمینه بررسی‌ها نشان می‌دهد طی سه دهه اخیر، دولت‌های مختلف طرح‌ها و برنامه‌های ملی را برای ساماندهی امر اشتغال پیش‌رو گرفته‌اند، هرچند توزیع منابع بین اقشار مختلف مردم به‌ویژه مردم محروم‌تر، تقویت تحرک اقتصادی، افزایش کارایی تسهیلات بانکی اشتغالزایی، تقویت کارآفرینی، اشتغالزایی و افزایش فرصت‌های شغلی جدید از اهداف طرح‌ها و برنامه‌های مذکور به شمار می‌روند؛ ولی با وجود هزینه‌کرد منابع فراوان، سیاست‌های مذکور به شکل پایدار و جامعی نتوانسته‌اند موضوع اشتغال را مدیریت کنند و حتی در بعضی مواقع نتایجی مانند افزایش نقدینگی در جامعه و رشد تورم، بدهکارتر شدن روستاییان و عشایر به نظام بانکی و... داشته‌اند.

در همین زمینه «قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» پس از تصویب در هیات دولت و مجلس و همچنین اخذ موافقت مقام معظم رهبری، با تسهیلات 1.5 میلیارد دلاری صندوق توسعه ملی، کار اجرایی خود را از دی‌ماه سال 1396 آغاز کرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد این طرح به جهت تاکید بیش از حد بر پول‌پاشی به اهداف خود که ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی بوده، نرسیده است. ازجمله اینکه در حالی 71 درصد منابع به بخش کشاورزی در روستاها اختصاص داده شده که خالص اشتغالزایی در این بخش طی اجرای طرح، منفی 21 هزار نفر بوده است. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد درمجموع طی چهار دوره در حالی حدود 9 هزار و 468 میلیارد تومان از این تسهیلات به روستاییان و عشایر اختصاص داده شده که هنوز هم 9 هزار و 302 میلیارد تومان از این منابع ابلاغی (معادل 98 درصد کل منابع تخصیص داده‌شده) در دست بانک‌ها و صندوق توسعه ملی است.

  بانک‌ها عامل توقف تخصیص تسهیلات اشتغالزایی

در آذرماه سال 1395 لایحه «اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق توسعه ملی برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت مناطق کمتر توسعه‌یافته، عشایری و مرزی» با هدف ایجاد 167 هزار شغل در مناطق روستایی کشور توسط سازمان برنامه‌وبودجه پیشنهاد و در جلسه هیات وزیران به تصویب رسید. ماده‌واحده این لایحه مقرر داشته بود در راستای تحقق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی به صندوق توسعه ملی اجازه داده می‌شود با هدف توسعه روستاها و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری، معادل ریالی 1.5 میلیارد دلار از منابع صندوق را از طریق بانک‌های عامل صرف اعطای تسهیلات برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت مناطق کمتر توسعه‌یافته، عشایری و مرزی کند.

این لایحه در بهمن همان سال به تصویب مجلس رسید و درنهایت پس از کسب مجوز برداشت منابع صندوق توسعه ملی از مقام معظم رهبری، در دی‌ماه سال 1396 اولین مرحله این تسهیلات به متقاضیان پرداخت شد. مطابق با این آیین‌نامه اجرایی این طرح، مقرر شد به ترتیب 45، 10، 15، 10 و 10 درصد کل منابع پیش‌بینی‌شده این قانون به رسته‌های فعالیتی کشاورزی، صنایع و معادن کوچک، فعالیت‌های خدماتی، گردشگری و صنایع‌دستی تخصیص یابد و 10 درصد نیز به سرمایه در گردش واحدهای تولیدی مستقر در نواحی صنعتی روستایی و شهرهای زیر 10 هزار نفر اختصاص یابد. همچنین وفق ماده «2» قانون مذکور، مقرر شد در کنار منابع اختصاصی صندوق توسعه ملی، هریک از موسسات عامل (چهار بانک) باید حداقل معادل منابع موضوع قانون را نیز از محل منابع خود تامین کنند.

بررسی داده‌های ارائه‌شده از سوی صندوق توسعه ملی نشان می‌دهد از دی‌ماه سال 1396 تا بهمن سال 1397 طی چهار مرحله درمجموع از 1.5 میلیارد دلار منابع صندوق توسعه ملی، یک‌میلیارد و 255 میلیون دلار از آن به حساب چهار بانک عامل (کشاورزی، پست‌بانک، بانک توسعه تعاون و صندوق کارآفرینی امید) واریز شده و 245 میلیون دلار از آن نیز هنوز به حساب بانک‌های مذکور واریز نشده است.  براساس توضیحاتی که در آخرین گزارش صندوق توسعه ملی آمده است، به علت عدم ابلاغ مرحله پنجم قانون «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» در سه‌ماهه اول سال 1398، قرارداد سپرده‌گذاری ریالی در اجرای قانون فوق توسط صندوق توسعه ملی با بانک‌های منتخب منعقد نشده است.

همچنین براساس مصوبه شصت‌وششمین جلسه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی که در 24 تیرماه 1398 برگزار شده، توزیع مابقی اعتبارات این قانون توسط سازمان برنامه و بودجه میان موسسات عامل، منوط به جذب 80 درصدی منابع تخصیص داده شده فعلی به آنها شده است. اما براساس آنچه در ادامه می‌آید، از آنجایی که طبق ماده «2» قانون «اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» مقرر شده بود بانک‌ها حداقل معادل منابع اختصاصی صندوق را از محل منابع خود تامین کنند، به جهت عمل نکردن بانک‌ها به تعهدات خود، بعید به‌نظر می‌رسد مابقی منابع صندوق توسعه ملی (245 میلیون دلار) به این زودی‌ها برای پرداخت به روستاییان و عشایر به حساب بانک‌های عامل واریز شود.

  بانک‌ها 44 درصد تسهیلات را ندادند

طبق داده‌های ارائه‌شده از سوی صندوق توسعه ملی طی چهار مرحله پرداخت منابع از سوی صندوق توسعه ملی، از1.5 میلیارد دلار منابع قانون «اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» یک‌میلیارد و 255 میلیون دلار از آن به حساب چهار بانک عامل (کشاورزی، پست‌بانک، بانک توسعه تعاون و صندوق کارآفرینی امید) واریز و 245 میلیون دلار آن منوط به جذب 80 درصد منابع فعلی از سوی بانک‌ها شده است. اما موضوع آنجایی جالب می‌شود که براساس گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس به نقل از سازمان برنامه‌وبودجه و صندوق توسعه ملی منتشر کرده، تاکنون چهار بانک مذکور در کنار 6 هزار و 690 میلیارد تومان منابع ریالی صندوق توسعه، باید معادل همین مقدار را نیز از منابع خود تامین کرده و 13 هزار و 380 میلیارد تومان در قالب قانون مذکور به روستاییان و عشایر پرداخت می‌کردند، اما بررسی‌ها نشان می‌دهد تا اول آذرماه سال جاری از 13 هزار و 380 میلیارد تومان مذکور، حدود 9 هزار و 468 میلیارد تومان به روستاییان و عشایر اختصاص داده شده و هنوز هم سه‌هزار و 912 میلیارد تومان یا معادل 44 درصد منابع ابلاغی در حساب بانک‌ها حبس‌شده و به روستاییان و عشایر پرداخت نمی‌شود.  در کنار حبس این منابع سه‌هزار و 912 میلیارد تومانی، اگر رقم 245 میلیون دلاری را نیز که صندوق حبس‌کرده به رقم مذکور اضافه کنیم، به عدد چشمگیری دست خواهیم یافت؛ چراکه اگر 245 میلیون دلار مذکور با نرخ ارز 11 هزار تومانی (نیمایی) تسعیر شود، رقم آن دوهزار و 695 میلیارد تومان خواهد بود که اگر به همین میزان نیز بانک‌ها منابع بیاروند، رقم آن به پنج‌هزار و 390 میلیارد تومان می‌رسد و مجموع این رقم با منابع سه‌هزار و 912 میلیارد تومانی حبس‌شده بانک‌ها، به 9 هزار و 302 میلیارد تومان خواهد رسید که از کل منابع پرداختی در دو سال اخیر فقط 166 میلیارد تومان کم دارد. یعنی منابع مانده در دست بانک‌ها و صندوق توسعه ملی برای طرح اشتغالزایی روستایی دقیقا معادل 98 درصد منابعی است که تا امروز به روستاییان و عشایر پرداخت شده است.

   167 هزار شغل کجاست؟

گفته شد براساس اهداف اولیه قانون «اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق توسعه ملی برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت مناطق کمتر توسعه‌یافته، عشایری و مرزی» دولت پیش‌بینی کرده بود با اجرای این طرح 167 هزار شغل در مناطق روستایی کشور ایجاد شود؛ اما در این زمینه بررسی داده‌های آماری اشتغال در روستاهای کشور نتایج قابل‌تاملی دارد، به‌طوری‌که:

1-در حالی دولت انتظار داشت با اجرای طرح مذکور 167 هزار شغل در روستاهای کشور ایجاد شود که بررسی داده‌های مرکز آمار ایران نشان می‌دهد تعداد شاغلان روستاهای کشور طی دوره اجرای طرح فقط 138 هزار و 740 نفر افزایش یافته که قطعا فقط بخشی از آنها مربوط به اشتغال‌های جدید حاصل از اجرای طرح اشتغالزایی دولت هستند، به‌طوری‌که تعداد شاغلان روستایی کشور از 6 میلیون و 341 هزار نفر در پایان پاییز 96 (یک‌ماه قبل از اجرای طرح) با افزایش 138 هزار و 740 نفری به 6 میلیون و 479 هزار نفر در پایان پاییز سال جاری رسیده است.

2-همچنین دولت برخلاف اهداف اولیه قانون، در حالی به‌جای اختصاص 45 درصد تسهیلات به بخش کشاورزی، 71 درصد کل تسهیلات را به بخش کشاورزی اختصاص داده که تعداد شاغلان این بخش با کاهش 21 هزار و 490 نفری از سه‌میلیون و 67 هزار نفر در پاییز سال 96 (قبل از اجرای طرح) به حدود سه‌میلیون و 46 هزار نفر در پایان پاییز سال 98 رسیده است.

3- نکته سوم هم اینکه، دولت در حالی کمترین تسهیلات را به بخش صنعت در روستاها اختصاص داده که طی مدت مذکور تعداد شاغلان بخش صنعتی در روستاها با افزایش 178 هزار و 200 نفری مواجه بوده است. همچنین در کنار بخش صنعت، بخش خدمات نیز سهم اندکی از تسهیلات داشته اما با این تفاوت که تعداد شاغلان این بخش طی مدت اجرای طرح با کاهش 18 هزار نفری روبه‌رو بوده است. بر این اساس، با بررسی ترکیب اشتغال در روستاها به‌نظر می‌رسد نوع سیاستگذاری دولت در این زمینه باید به سمت مشاغل وابسته به صنایع کارگاهی و صنایع مکمل بخش کشاورزی حرکت کند و پول‌پاشی دولت برخلاف این روند، نتیجه مطلوبی نخواهد داشت.

  3 دلیل عدم موفقیت طرح پول‌پاشی دولت

طبق ماده‌واحده قانون «اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق توسعه ملی برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت مناطق کمتر توسعه‌یافته، عشایری و مرزی» قرار بوده با اجرای این طرح 167 هزار شغل در مناطق روستایی کشور ایجاد شود؛ اما بررسی‌ها نشان می‌دهد به جهت ماهیت پول‌پاشی بی‌هدف، توزیع همان تسهیلات هرچند اندک نیز به جهت عدم اصابت به گروه‌های هدف، نتایج ضعیفی داشته است، به‌طوری‌که بررسی آمارهای سازمان برنامه و بودجه و وزارت کار نشان می‌دهد:

1-اولا ارزش تسهیلات طرح‌های پرداخت‌شده به تفکیک نوع تقاضا نشان می‌دهد 81 درصد تسهیلات به متقاضیان حقیقی و 19 درصد به متقاضیان حقوقی (شرکت‌ها) پرداخت شده است. همچنین 87 درصد اشتغال پیش‌بینی‌شده مربوط به متقاضیان حقیقی و 13 درصد مربوط به متقاضیان حقوقی بوده است. این موضوع نشان می‌دهد، اشخاص حقوقی ازجمله شرکت‌های تعاونی، سهامی زراعی، کشت‌وصنعت و... که می‌توانستند اعتبارات اعطایی را در قالب زنجیره ارزش و بین روستاییان و عشایر تحت پوشش سازماندهی کنند، سهم قابل ذکری از تسهیلات مذکور نداشته‌اند و تجربه هم نشان داده هر زمانی که سهم اشخاص حقیقی در تسهیلات به‌نسبت سهم حقیقی‌ها بیشتر باشد، عمده تسهیلات در بخش ایجاد اشتغال مصرف نشده و بخش قابل‌توجهی از آن ممکن است در مصارف رفاهی (خرید خودرو، اثاث منزل و...) و حتی بخشی از آن نیز ممکن است در قالب سرمایه‌های سرگردان سر از بخش مسکن و زمین مناطق شهری دربیاورد.

 2-ثانیا براساس قانون سهم بخش کشاورزی از تسهیلات براساس قانون 45 درصد تعیین شده بود، این در حالی است که بررسی‌ها نشان می‌دهد نسبت ارزش تسهیلات پرداخت‌شده به تفکیک بخش‌های اقتصادی (کشاورزی، صنعت و خدمات) به ترتیب 71، 16و 13 درصد بوده است. این موضوع از این منظر دارای اهمیت است که برخلاف کشورهای توسعه‌یافته که سهم بخش کشاورزی از ارزش افزوده کل اقتصاد حدود دو درصد است، این میزان در بخش کشاورزی ایران حدود 10 درصد است که نشان‌دهنده حجم بالای تولیدات خام و کم‌توجهی به صنایع مکمل و کارخانه‌ای است. بر این اساس، در توزیع تسهیلات مذکور به‌جای اینکه در راستای تکمیل و ایجاد صنایع مکمل سهم بخش صنعت نسبت بالاتری در نظر گرفته شود، این بخش سهم شایسته‌ای را به خود اختصاص نداده و عمده تسهیلات صرف بخش تولیدات خام شده که در تحقق اهداف آنها نیز تردید وجود دارد.

3-نکته سوم، با وجود اینکه طبق سیاست‌های کلی نظام در حوزه کارآفرینی و اشتغال، تحقق اقتصاد دانش‌بنیان، پشتیبانی از شرکت‌های نوپا، کوچک و نوآور، محور قراردادن رشد بهره‌وری و جلوگیری از اتلاف و راکد ماندن سرمایه‌های فیزیکی و انسانی ایرانی از اصول و الزامات اشتغالزایی و کارآفرینی در کشور به‌طور اعم و در مناطق روستایی و عشایری به‌طور اخص محسوب می‌شود، اما بررسی آمارهای سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد 79 درصد از تسهیلات مذکور به افرادی که در مقاطع تحصیلی دیپلم و زیردیپلم پرداخت شده و تنها 21 درصد آن مربوط به افرادی است که دارای مقاطع تحصیلی بالاتر از دیپلم هستند.

درمجموع بررسی‌ها نشان می‌دهد به جهت عدم پیش‌بینی سیستم تنبیه و تشویق و پاسخگویی برای دستگاه‌ها و موسسات عامل ازجمله عدم پایبندی بانک‌ها برای تامین منابع ابلاغی، عدم وجود اولویت‌بندی در تخصیص منابع به افراد تحصیلکرده و فعالیت‌های دانش‌بنیان، عدم تامین خدمات کلینیکی و مشاوره‌ای به متقاضیان، عدم امکان ارزیابی اشتغال پایدار ایجادشده درخصوص طرح‌های به بهره‌برداری رسیده، اعلام رسته‌های منتخب به‌طور یکسان برای کل کشور (برخلاف تفاوت مطلوبیت‌ها و مزیت‌ها در استان‌های مختلف)، نبود اطلاعات شفاف درمورد طرح‌های ملی در سامانه کارا برحسب استان، تسهیلات پرداختی و اشتغال ایجادشده، سهم اندک بخش صنعت و صنایع تکمیلی از تسهیلات و سهم اندک متقاضیان حقوقی از تسهیلات قانون «اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق توسعه ملی برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت مناطق کمتر توسعه‌یافته، عشایری و مرزی» با موانع بزرگی مواجه بوده و به‌لحاظ رویکردی نیز این طرح همچنان مبتنی‌بر تزریق منابع ارزان‌قیمت به بهانه اشتغالزایی است که در ادامه با مرور میزان اشتغالزایی در روستاهای کشور مشخص می‌شود این طرح به اهداف خود نرسیده یا اهداف اولیه بی‌توجه به تجربیات بین‌المللی و صرفا با هدف پول‌پاشی تهیه و اجرا شده است.