به گزارش «فرهیختگان آنلاین»،  مسکن یکی از نیازهای پایه و اساسی همه افراد و خانوارهاست که مطلوبیت آن نقش مستقیمی در کیفیت زندگی افراد دارد. از این‌رو همه جوامع به‌نوعی با مشکل مسکن مواجه بوده و دولت‌ها در پی حل آن برآمده‌اند. در همین زمینه قانون اساسی کشورمان نیز به‌طور مستقیم در دو اصل سی‌ویکم  و اصل چهل‌وسوم  تاکید کرده داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است و بر این اساس دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به‌خصوص روستانشینان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم کند.

در حال حاضر مشکل تامین مسکن، به‌ویژه برای اقشار کم‌درآمد به‌عنوان یکی از چالش‌های اساسی کشورها محسوب می‌شود لذا دولت‌ها با ویژگی‌های گوناگون اقتصادی، اجتماعی و سیاسی برای حل مسائل مربوط به مسکن اقدام کرده‌اند و در این راستا، از سیاست‌های متنوعی بهره گرفته‌اند. در این زمینه عوامل بسیاری موجب پیدایش و تشدید مشکل تامین مسکن شده که به فراخور آنها سیاست‌هایی نیز اتخاذ شده است، ولیکن در دوره‌های زمانی مختلف، شرایط خاصی بر جامعه حاکم بوده که به‌طور مستقیم و غیرمستقیم روش‌های مواجهه با مشکلات و اجرای قوانین و سیاست‌های مسکن را تحت‌تاثیر قرار داده‌اند. در گزارش حاضر به بررسی سیاستگذاری و عملکرد دولت‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی پرداخته‌ایم. این بررسی نشان می‌دهد پس از دولت‌هایی که در اوایل انقلاب و دوره جنگ تحمیلی بر سر کار آمده‌اند، دولت روحانی ناموفق‌ترین دولت در سیاستگذاری بخش مسکن است، به‌طوری که این دولت طی 25 سال اخیر رکورددار رکود ساخت‌وساز در کشور بوده است.

زمین ارزان؛ سیاست اصلی مسکن تا پایان جنگ تحمیلی

فعالیت‌های ساخت‌وساز مسکن این دوره به‌طور کلی به دو بخش دولت موقت و دولت موسوی تقسیم و بررسی شده است.

 1- ساخت‌وساز مسکن در دولت‌های موقت: این دوره که مربوط به دولت‌های بازرگان، بنی‌صدر و دولت شهیدرجایی می‌شود، نزدیک به سه‌سال یعنی از بهمن 1357 تا 17 مهرماه 1360 درمجموع 456 هزار و 537 پروانه ساختمانی از سوی شهرداری‌ها در نقاط شهری کشور صادر شده که 25 درصد آن در دولت بازرگان، 28 درصد آن در دولت بنی‌صدر و 47 درصد آن نیز در دولت شهیدرجایی صادر شده است.

2- ساخت‌وساز مسکن در دولت موسوی: در دولت موسوی (از 17 مهرماه سال 1360 تا 12 مردادماه سال 1368 ) درمجموع 908 هزار و 153 فقره پروانه ساختمانی از سوی شهرداری‌ها در نقاط شهری کشور صادر شده است. همچنین سهم این دولت بین همه دولت‌های پس از انقلاب اسلامی از پنج‌میلیون و 852 هزار فقره پروانه ساختمانی صادرشده تا پایان سال 97 حدود 5/15 درصد است.

در این دو  دوره (از سال 58 تا پایان جنگ تحمیلی) که مربوط به سال‌های اول پیروزی انقلاب اسلامی است، مسکن نیز از این سیاست انقلابی به‌دور نماند؛ تملک زمین‌های شهری اعم از بایر و غیربایر و توزیع این زمین‌ها به قیمت ارزان به مردم و تعاونی‌ها ازجمله برنامه‌هایی بود که در حکومت اسلامی از ابتدای پیروزی انقلاب آغاز شد و با شروع جنگ بین ایران و عراق تداوم پیدا کرد. در این دوره همین‌طور ارائه تسهیلات بانکی با سود نازل به مردم و عرضه کالاها با نرخ‌های دولتی و پایین ازجمله مصالح ساختمانی ارزان‌قیمت سرعت ساختمان‌سازی فردی و تعاونی‌ها را که تجمع مردمی بودند، افزایش داد. یکی از دلایل ساختمان‌سازی فردی در این دوره، افزایش مهاجرت‌های روستا به شهر بود که با وقوع انقلاب اسلامی سرعت بالایی به خود گرفته بود. پیروزی انقلاب اسلامی، تغییر در الگوی ماهیت مالکیت زمین شهری و دولتی‌کردن آن را در جهت حل مشکل مسکن به‌عنوان یک راه‌حل اساسی مطرح کرد.

در سال ۱۳۵۸ قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری با هدف تحقق عدالت اجتماعی در بهره‌مندی از زمین به تصویب رسید و دولت را مکلف کرد در داخل محدوده قانونی شهرها تا مدت معینی به عمران و آبادانی اراضی مشمول، توسط مالکان اقدام شود و در صورت عدم انجام به تصرف دولت درآید که سازمان عمران اراضی شهری در این راستا شکل گرفت. قانون زمین شهری که دومین مرحله اساسی از دخالت دولت پس از انقلاب در عرصه زمین شهری بود، به‌تدریج قسمت عمده‌ای از اراضی موات شهری را در اختیار دولت قرار داد و از طرفی با خرید اراضی بایر به قیمت منطقه‌ای عملا دولت به بزرگ‌ترین مالک زمین شهری پس از انقلاب تبدیل شد. شروع جنگ تحمیلی باعث رکود در فعالیت‌های ساختمانی شد و سرمایه‌گذاری در این بخش را بسیار ضعیف و روند حرکت این بخش را با مشکل مواجه کرد، با این حال در این دوره به جهت اجرای دو طرح «قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و قانون زمین شهری» از سوی دولت، قیمت زمین در ساخت مسکن به‌طور قابل‌توجهی کاهش یافت که همین عامل موجب شد با وجود جنگ تحمیلی و همچنین مشکلاتی که انقلاب اسلامی آنها را از رژیم پلهوی به ارث برده بود، موفقیت‌هایی در ساخت و تولید مسکن کسب شود.

در دولت هاشمی نبض بازار به دست دلالان افتاد

طبق داده‌های مرکز آمار ایران، در دوره هشت‌ساله دولت مرحوم هاشمی‌رفسنجانی (از 12 مرداد سال 68 تا 12 مرداد 1376) درمجموع 986 هزار و 316 فقره پروانه ساختمانی از سوی شهرداری‌ها در نقاط شهری کشور صادر شد. همچنین از کل پروانه‌های ساختمانی صادرشده در دوره پس از پیروزی انقلاب اسلامی از مجموع پنج‌میلیون و 852 هزار فقره پروانه ساختمانی صادرشده تا پایان سال 97، حدود 16.8 درصد آن مربوط به دوره هشت‌ساله دولت هاشمی‌رفسنجانی است. بر این اساس بین دولت‌های پس از انقلاب اسلامی، میزان ساخت‌وساز در دولت هاشمی پس از دولت‌های خاتمی و احمدی‌نژاد در رتبه سوم قرار دارد. فعالیت دولت مرحوم هاشمی‌رفسنجانی یا همان دولت سازندگی که پس از جنگ تحمیلی آغاز شد، هدف اصلی آن بازسازی ویرانی‌های ناشی از جنگ بود. در این دوره فعالیت وزارتخانه‌های اقتصادی با گرایش تکنوکراتی در دستورکار قرار گرفت و در بخش مسکن نیز ثبت شرکت‌های تعاونی و عرضه زمین ارزان در رأس برنامه‌ها قرار داشت که در کنار آن تسهیلات بانکی در اختیار شهروندان و تعاونی‌ها قرار گرفت. در این دولت در بخش مسکن سیاست‌های پس‌انداز‌های مردمی، انبوه‌سازی و کوچک‌سازی محور قرار گرفت. این محورهای سه‌گانه نشان می‌دهد دولت درصدد رفع بحران مسکن با پشتوانه خود مردم و مساکن کوچک‌مقیاس بوده است. در این دوره مسکن حمایتی برای دهک‌های متوسط و اندکی زیر آن در نظر گرفته شد که منابع بانکی برای پرداخت تسهیلات به‌واسطه پس‌انداز‌های مردمی تامین می‌شد.

عمده‌ترین سیاستی که این دولت برای ساماندهی مسکن در رأس برنامه‌های خود قرار داده بود، اعطای تسهیلات ویژه برای سازندگان مسکن استیجاری بود. اعطای تسهیلات و نقش تسهیلگر دولت اگرچه تصمیمی قابل ستایش بود، اما این تسهیلات گروه‌های هدف را مورد پوشش قرار نداد و بیشتر روی گروه‌های متوسط جامعه متمرکز شد. در این دولت ثبت تعاونی‌ها اتفاق افتاد که براساس آن زمین‌ها برای ساخت مسکن به تعاونی‌ها واگذار شد، به‌طوری که گروهی از کارمندان یا کارگران غیرحرفه‌ای، تعاونی‌های مسکن را به ثبت می‌رساندند و زمینی را از وزارت مسکن و شهرسازی وقت یا زمین شهری می‌گرفتند که در این دوره نیز زمین‌ها به مسکن تبدیل نشد و دستمایه ثروت‌اندوزی دلالان زمین شد و عملا تقاضای مسکن حذف نشده بود و چون زمین‌ها تبدیل به تولید و عرضه نشد، انباشتگی تقاضای مسکن آغاز و این انباشتگی بعدها به دولت‌های بعدی منتقل شد. انباشتگی تقاضای مسکن موجب می‌شود واسطه‌گران و دلالان این حوزه نبض بازار را به دست گیرند و در این شرایط رقابتی طبیعی است که مسکن پایدار از دسترسی گروه‌های با درآمد پایین و حتی متوسط خارج شود.

دولت خاتمی؛ آزادسازی اقتصاد بدون حمایت از کم‌درآمدها

طبق داده‌های آماری مرکز آمار ایران، در دوره هشت‌ساله دولت خاتمی (از 12 مرداد سال 76 تا 12 مرداد سال 84) درمجموع نزدیک به یک‌میلیون و 110 هزار فقره پروانه ساختمانی از سوی شهرداری‌ها در نقاط شهری کشور صادر شده است. همچنین از مجموع پنج‌میلیون و 852 هزار فقره پروانه ساختمانی صادرشده نقاط شهری کشور در دوره پس از پیروزی انقلاب اسلامی تا پایان سال 97، حدود 18.9 درصد آن در دولت خاتمی صادر شده است.

ساخت‌وساز مسکن در دولت خاتمی نسبتا رشد مناسبی داشت، به‌طوری که تعداد پروانه‌های ساختمانی از حدود 132 هزار در سال 1376 به حدود 157 هزار تا پایان سال ۱۳۸۴ رسید. اما بحث اصلی این است که چه میزان از این عرضه مسکن به دست گروه‌های هدف رسیده و آیا بازار به گروه‌های با درآمد پایین مسکن عرضه کرده است. آمارها نشان می‌دهد تا پایان سال ۱۳۸۴ حدود ۵۰ درصد از کل خانوارهای فاقد مسکن ملکی در کشور، مربوط به دهک‌های درآمدی یک تا چهار هستند و دهک‌های ۸ تا ۱۰ فقط ۱۵ درصد آمار مسکن بدون مالکیت را شامل می‌شود. همچنین طول دوره انتظار برای تامین مسکن ملکی در دهک یک به‌طور متوسط ۱۰۰ سال است، در حالی که این میزان در استانداردهای بین‌المللی عدد ۱۰ سال است. مجموع این وضعیت نشان می‌دهد در این دوره تعادل در بازار مسکن وجود نداشته و درواقع شکست بازار اتفاق افتاده است، زیرا بخش عظیمی از شهروندان و به‌خصوص دهک‌های پایین جامعه در این بازار به حاشیه رانده شده‌اند و شاید یکی از دلایل اصلی آن بازهم بی‌توجهی به ظرفیت‌های مردمی و عدم توانمندسازی مردم باشد. ضمن اینکه در این سال‌ها بر آزاد‌سازی بازار مسکن تاکید شد که نتیجه آن تنزیل وضعیت اقشار فقیر جامعه و گسترش اسکان غیررسمی و حاشیه‌نشینان بود که در ادامه کار سند توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی تدوین شد. در دولت خاتمی بحث مسکن استیجاری مطرح شد و تعاونی‌ها نیز کنار گذاشته شدند، یعنی دولت به ساخت‌وساز در بخش مسکن و استفاده از مجموعه انبوه‌سازان ورود پیدا کرد، اما تقاضای انباشته ناشی از ضعف سیاست‌های قبلی در مقابل حجم تولید مسکن استیجاری زمان دولت اصلاحات، نتوانست جوابگوی نیاز اعظم کشور باشد. از طرفی در آن مقطع کشور به مشکلات نقدینگی ناشی از کاهش قیمت فروش نفت و... دچار بود.

 همچنین یکی از رویکردهای بارز دولت اصلاحات و همچنین برنامه سوم توسعه کشور، برنامه‌های تعدیل ساختاری و آزادسازی است، به‌گونه‌ای که حاکمیت دولت در اقتصاد کاهش و نقش شرکت‌ها و سرمایه‌گذاران خصوصی افزایش یابد. این اقدام اگرچه زمینه لازم را برای حضور سرمایه‌گذاران و انبوه‌سازان در بخش مسکن فراهم کرد، اما اجرای سیاست تعدیل بدون توجه به گروه‌های کم‌درآمد موجب شد گروه‌های با درآمد پایین عملا از دسترسی به مسکن مناسب کنار گذاشته شوند.

دولت احمدی‌نژاد؛ تولید ارزان مسکن و چالش شهر - حاشیه‌

در دوره هشت‌ساله دولت احمدی‌نژاد (از 12 مرداد سال 84 تا 12 مرداد سال 92) طبق داده‌های آماری مرکز آمار ایران، درمجموع بیش از یک‌میلیون و 665 هزار فقره پروانه ساختمانی از سوی شهرداری‌ها در نقاط شهری کشور صادر شده است. در این دوره به‌واسطه اجرای طرح ملی مسکن مهر بیشترین ساخت‌وساز در کشور انجام شده است، به‌طوری که از مجموع پنج‌میلیون و 852 هزار فقره پروانه ساختمانی صادرشده نقاط شهری کشور در دوره پس از پیروزی انقلاب اسلامی تا پایان سال 97، حدود 28.4 درصد آن در دولت احمدی‌نژاد صادر شده است و از این منظر دولت مذکور در رتبه اول بیشترین ساخت‌وساز در دولت‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی است.

بر این اساس بررسی‌های آماری نشان می‌دهد دولت احمدی‌نژاد از لحاظ کمی رتبه اول را بین دولت‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی در ساخت‌وساز یا تولید مسکن دارد. دولت احمدی‌نژاد هرچند طرح جامع مسکن را عملا کنار گذاشت، اما دو طرح یعنی مسکن مهر و مالیات بر خرید و فروش مسکن را مطرح کرد که طرح اولی تولید مسکن از طریق کاهش سهم هزینه زمین از قیمت نهایی مسکن و ارائه تسهیلات قرض‌الحسنه ساخت مسکن و تبدیل واسطه‌های مالکیتی به مدیریتی، به‌عنوان ارزان‌ترین شیوه تولید مسکن بود. این طرح به‌لحاظ کمی عملکرد شگفت‌انگیزی داشت، به‌طوری که تعداد پروانه‌های ساختمانی سالانه مناطق شهری کشور از حدود 157 هزار فقره در سال 1384 (شروع دولت) به حدود 217 هزار در سال 1389 رسید که در تاریخ قبل و بعد از پیروزی انقلاب اسلامی رقمی بی‌نظیر است. اما این طرح که موفقیت خود را مدیون کاهش یا حذف قیمت زمین از هزینه نهایی ساخت مسکن بود، یک ایراد بزرگ داشت و آن، ساخت مسکن در مناطق حاشیه شهرهای کشور و حاشیه حومه‌ها بود که به‌زودی مشکلات ناشی از بلااستفاده ماندن برخی واحدها، مشکل تامین امنیت و مشکل دسترسی به زیرساخت‌های شهری را مطرح کرد.

 با این حال در برخی شهرها به جهت اینکه مسکن مهر در حاشیه بلافصل یا حاشیه پیوسته مناطق شهری اجرا شد، مشکلات مذکور مطرح نبود و عملا بخش قابل‌توجهی از واحدهای مسکن مهر دارای موفقیت بوده است.

طرح دوم دولت احمدی‌نژاد، اجرای مالیات بر خرید و فروش مسکن بود. این طرح برای اولین‌بار قرار بود در کشور به تصویب و اجرا درآید که براساس آن هر شخص سالانه بیشتر از دو بار خرید و فروش مسکن انجام دهد، باید مالیات آن را بپردازد. اعتقاد بر این بود که اگر فردی در سال بیش از دو بار خرید و فروش زمین و مسکن انجام دهد درواقع شاغل این بخش محسوب می‌شود و باید مالیات آن را بپردازد؛ اما طرح مذکور با مخالفت اقتصاددانان مواجه شد. آنان معتقد بودند زمین و مسکن در ایران یکی از بازارهای پربازده است و اگر برای بخش خصوصی و سرمایه‌گذاران در این بخش محدودیتی قائل شوند احتمال دارد به سایر بخش‌ها هجوم ببرند. این طرح ارزشمند با این مخالفت‌ها عملا شکست خورد.

رکورد «رکود مسکن» در دستان دولت روحانی

طبق داده‌های آماری مرکز آمار ایران، در دوره 5/5 ساله (از 12 مرداد سال 92 تا پایان سال 97) درمجموع 726 هزار و 11 فقره پروانه ساختمانی صادر شده که این میزان حدود 12.4 درصد از کل پنج‌میلیون و 852 هزار فقره پروانه ساختمانی صادرشده نقاط شهری کشور در دوره پس از پیروزی انقلاب اسلامی تا پایان سال 97 است. از این منظر دولت روحانی پس از دولت‌های احمدی‌نژاد، هاشمی، خاتمی و موسوی در رتبه پنجم از لحاظ تعداد صدور پروانه‌های ساخت‌وساز قرار دارد. همچنین در دولت روحانی صدور پروانه‌های ساختمانی طی سال‌های 93، 94، 95 و 96 بین 118 تا 122 هزار فقره در نوسان بوده که این میزان در 25 سال اخیر یعنی از سال 1372 تا به‌امروز ،کمترین حجم صدور پروانه‌های ساختمانی است.

 دولت روحانی خود را وارث مشکلات بسیاری می‌دانست؛ بر این اساس از همان ابتدا عباس آخوندی با «مزخرف» خواندن مسکن مهر، درنهایت مجلس را هم متقاعد کرد که دولت می‌تواند به‌جای مسکن مهر، طرح‌هایی مسکن اجتماعی و مسکن حمایتی را به اجرا گذاشته و اهداف طرح جامع مسکن را محقق سازد. با این حال پس از توقف مسکن مهر، دولتی‌ها با طرح این موضوع که در حال حاضر با وجود ۲۵ میلیون خانوار در کشور، ۲۷ میلیون واحد مسکن وجود دارد، ادعا کردند حتی با زیادبود مسکن مواجه هستیم و عملا سیاست دولت فقط به تحریک تقاضا از طریق اعطای وام‌اولی‌ها و از این دست وام‌ها محدود شد. این سیاست دولت دو نتیجه در پی داشت؛ اولین نتیجه آن کاهش 40 درصدی ساخت‌وساز در دولت روحانی نسبت به دولت قبل و دومین نتیجه هم افزایش چشمگیر قیمت‌ها در بازار مسکن بود. در دولت روحانی با وجود طرح این مساله از طرف دولت که کشور با زیادبود مسکن مواجه است، شخص عباس آخوندی طی چندین اظهارنظر از وجود 18 میلیون بدمسکن در کشور خبر داد (هشت میلیون نفر در بافت فرسوده و ۱۰ میلیون نفر در حاشیه شهرها). وجود بدمسکن‌ها اگرچه نقض ادعای زیادبود مسکن نبود، اما هشدار می‌داد دولت باید ساخت‌وساز در مناطق بافت فرسوده و سکونتگاه‌های حاشیه شهری (رسمی و غیررسمی) را در اولویت سیاست مسکن قرار دهد که در آن هم از خطر زلزله و مخاطرات طبیعی مصون می‌ماندند و هم با اجرای طرح‌های نوسازی، بخش عرضه نیز در کنار بخش تقاضا تحریک‌شده و به تعادل می‌رسید. بررسی‌ها نشان می‌دهد در همین زمینه دولت طی سال‌های اخیر چندین طرح ازجمله طرح بازآفرینی شهری، طرح پیشگام، طرح اقدام ملی و... را مطرح کرده که البته هنوز به جهت مقایس محدود اجرای آنها، هیچ‌کدام از این طرح‌ها از لحاظ کمی و کیفی قابل ارزیابی نیستند.

منابع:
-پرویز آقایی، ارزیابی سیاست‌های تامین مسکن شهری در جمهوری اسلامی ایران، شبکه مطالعات سیاستگذاری عمومی، شماره مسلسل 2200447، دی‌ماه 1396
-محمدرضا پورمحمدی، میرستار صدرموسوی و اصغر عابدینی، تحلیلی بر سیاست‌های تامین مسکن توسط دولت با تاکید بر برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران، فصلنامه علمی- پژوهشی مطالعات شهری، دوره 1، شماره 3، تابستان 1391
-پایگاه نشریات مرکز آمار ایران