الهامسادات اتابکی، پژوهشگر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف:مشارکتپذیری در فرایند قانونگذاری از منظر حقوق عمومی، صرفاً یک ابزار مدیریتی یا شوی پوپولیستی نیست، بلکه رکن مکمل «مشروعیت هنجاری قانون» و یکی از مبانی نظری «مردمسالاری» در نظم حقوقی جمهوری اسلامی ایران به شمار میرود. مردمسالاری دینی، در مقام بنیان نظری نظام، مشارکت مردم در تعیین سرنوشت سیاسی و حقوقی خود را پیشفرض مشروعیت تصمیمات عمومی قرار میدهد؛ چنانکه بهتصریح اصول 6 و 56 قانون اساسی، اعمال اراده عمومی در اداره امور کشور مورد تأکید قرار گرفته است. به تعبیر هابرماس، قانون هنگامی مشروع است که محصول فرایندی باشد که در آن امکان «برابری در بیان، نقد و ارائه دلیل» برای همه ذینفعان فراهم آمده و فرایند تقنین متکی بر «گفتوگوی عمومی عقلائی» شکل گیرد. این مبنا، مشارکت را از یک انتخاب اختیاری، به یک الزام هنجاری بدل میکند. در این چهارچوب، مشارکت ذینفعان در سیاستگذاری تقنینی، از منظر دموکراسی، ضامن شفافیت و پاسخگویی است؛ چراکه قانونگذار را در معرض انظار عمومی، ارزیابی و نقد جمعی قرار داده و تصمیمات وی را از انحصار گروهی محدود خارج میسازد. بهعلاوه، مشارکت اجتماعی در فرایند تقنین، به شکلگیری و تقویت «سرمایه اجتماعی تقنینی» کمک کرده و موجب میشود مردم قانون را نه بهعنوان دستور تحمیلی، بلکه بهعنوان قاعدهای برخاسته از عقل جمعی خود، تلقی کنند.
تأثیر مشارکتپذیری بر کیفیت انسجام و کارآمدی نظام تقنینی
مشارکتپذیری، علاوه بر افزایش مشروعیت و مقبولیت، کارکرد بنیادینی در ارتقای «سطح فنی_تخصصی قوانین» دارد. تجربه قانونگذاری ایران گویای آن است که بخشی از ناکارآمدیها و اصلاحات متوالی قوانین، ناشی از عدم ارزیابی دقیق و کافی آثار اجتماعی، اقتصادی، مالی و فرهنگی احکام تقنینی در مرحله تدوین است. مشارکت نهادهای تخصصی، دانشگاهها، اتحادیهها، فعالان صنفی، تشکلهای مدنی و حتی شهروندان متأثر از قانون، موجب شناسایی خلأها، تعارضها، ابهامات و آثار ناخواسته مصوبات میشود. مبنای سیاستگذاری عالی کشور نیز این ضرورت را تأیید کرده؛ چنانچه بهصراحت سند «سیاستهای کلی نظام قانونگذاری» مشارکت ذینفعان، شفافیت فرایند تقنین، بهرهگیری از نظر نخبگان و ضرورت ارزیابی تأثیرات مقررات از ارکان تقنین کارآمد تلقی شده است. به بیان دقیقتر، مشارکتپذیری در قانونگذاری نهتنها موجب ارتقای کیفیت متن قانونی میشود، بلکه «هزینه اجرای قانون» را نیز کاهش میدهد، زیرا قانون همسو با واقعیتهای اجتماعی قابلیت و انعطاف بیشتری برای اجرا و نیاز کمتری به اصلاحات مکرر دارد.
مبانی حقوقی مشارکتپذیری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران
نظام حقوقی ایران بسترهای قانونی لازم برای مشارکتپذیری در تقنین را فراهم آورده است، هرچند این بسترها به طور کامل عملیاتی نشدهاند. اصول متعددی از قانون اساسی (۶، ۵۶، ۱۰۰ و...) مبنای حقوقی مشارکت در اداره امور عمومی را ایجاد کرده و آییننامه داخلی مجلس نیز با پیشبینی فرایندهایی همچون جلسات استماع، دعوت از متخصصان و اخذ نظر کارشناسی از مرکز پژوهشها ظرفیتهای قانونی لازم جهت مشارکت در تقنین را برقرار کرده؛ لکن استفاده نظاممند از این ظرفیتها نیازمند سازوکارهای الزامآور و شفافیت اجرایی است. همچنین سند «سیاستهای کلی نظام قانونگذاری»، در بند 17 و 9 به «مشارکت مردمی و نخبگانی در قانونگذاری» و ایجاد سازوکارهایی جلب مشارکت سازمانیافته مردم، نهادهای مدنی، تشکلهای صنفی و نخبگان دانشگاهی تأکید کرده و تصریح داشته که قانونگذاری باید از «پشت درهای بسته» خارج و به «فرایندی شفاف، تعاملی و مشارکتمحور» بدل شود. احکام این سند نیز موئد آن است که مشارکت باید از سطح «اختیار» به سطح «الزام سیاستی» ارتقا یابد.
مکانیسمهای مشارکتپذیری در فرایند قانونگذاری و تحلیل تطبیقی آنها
مشارکتپذیری در فرایند قانونگذاری در نظامهای تقنینی موفق، مجموعهای چندوجهی و مکمل از سازوکارهای گفتوگویی، کارشناسی و هوشمند است که از مرحله شکلگیری تصمیم تا تصویب نهایی قانون را در برمیگیرد. این سازوکارها، نهتنها تضمینکننده شفافیت و پاسخگویی نهاد قانونگذارند، بلکه کیفیت تقنینی را به سطحی میرسانند که بتواند با پیچیدگی روابط اجتماعی، اقتصادی و فناورانه همسو و همراه شود. در بررسی تطبیقی، روشهایی همچون جلسات استماع تقنینی، انتشار عمومی پیشنویس قوانین، ارزیابی پیامدهای تقنینی و بهرهگیری از ظرفیت نهادهای مدنی بهعنوان ابزارهای اصلی مشارکتند که در بسیاری از کشورها، شکل نهادینه و الزامآور یافتهاند. در ادامه به بررسی این سازوکارها و وضعیت هر یک در نظام حقوقی ایران پرداخته خواهد شد؛
جلسات استماع
نخستین روش، جلسات استماع تقنینی است که در پارلمانهای توسعهیافته ازجمله ارکان اصلی مشارکت در تصمیمگیری بشمار میآید. در این مکانیسم کمیسیونهای تقنینی موظفند پیش از ورود به رأیگیری، نظر کارشناسان، گروههای ذینفع، تشکلهای حرفهای و نهادهای مدنی را طی یک فرایند علنی و ثبتشده دریافت کنند تا علاوه بر شفافسازی پشتصحنه تصمیمات، تصویری منطبق با واقعیت از آثار و پیامدهای اجتماعی و اقتصادی پیشنهادها برای نمایندگان به دست آید. در ایران نیز گرچه امکان دعوت از متخصصان و دستگاههای اجرایی در آییننامه داخلی مجلس پیشبینی شده؛ اما این امکان به حد یک «الزام» ارتقا نیافته و فاقد سازوکار علنیسازی و انتشار عمومی است. آنچه بهعنوان جلسات کارشناسی برگزار میشود، بیشتر به دعوت موردی و غیرساختاریافته شبیه است. برای ارتقای این سازوکار، میبایست نشستهای استماع بهعنوان فرایندی رسمی، علنی و مستند به بخشی از الزامات بررسی هر لایحه تبدیل شود تا بتواند نقش واقعی خود را در مشارکتبخشی ایفا نماید. چنانچه برای مثال در آمریکا، جلسات استماع کنگره بخش جداییناپذیر قانونگذاری بوده و تمام اظهارات و اسناد ارائهشده در آنها بهطور عمومی منتشر میشود. در ترکیه نیز کمیسیونها پس از تشکیل جلسات استماع، گزارشی رسمی از اظهارنظرات ضمیمه متن لایحه میکنند.
متن کامل گزارش را در روزنامه فرهیختگان بخوانید.