فرهیختگان : در ظاهر، تهران محدودهای روشن دارد؛ نقشهای با خطوط مشخص و تقسیمات منطقهای دقیق. اما واقعیت، در آنسوی این نقشه است. «حریم تهران» که باید مرز امنیت، توسعه و کنترل شهری باشد، سالهاست به میدان اختلاف بدل شده است؛ مفهومی که هر دستگاهی تعریفی خاص از آن دارد و همین چندگانگی، پایتخت را به شهری با مرزهای سیال تبدیل کرده است. اختلاف از جایی بالا گرفت که شورایعالی شهرسازی و معماری، محدوده حریم پایتخت را بازتعریف کرد و بخشی از اراضی پیرامونی را از اختیار شهرداری و شورای شهر خارج ساخت. تصمیمی که بلافاصله با اعتراض صریح مهدی چمران، رئیس شورای اسلامی شهر تهران و علیرضا زاکانی، شهردار تهران همراه شد و به یکی از جدیترین مناقشات میان مدیریت شهری و دولت بدل گشت. پشت این مناقشه اما صرفاً بحث بر سر چند کیلومتر زمین نیست؛ مسئله، جایگاه و حدود اختیار نهادهایی است که هر یک خود را متولی پایتخت میدانند.
از نگاه شورای شهر تهران، حریم نه فقط بخش پیرامونی که امتداد طبیعی شهر است؛ محدودهای برای تنفس توسعه و حفظ تعادل میان ساختوساز و محیطزیست. مهدی چمران بارها تأکید کرده که هرگونه دستکاری در این حریم بدون نظر شورا، خلاف قانون و عقلانیت مدیریتی است. او معتقد است بخشهایی از حریم تهران طی سالهای گذشته بهصورت غیرقانونی از پیکره شهر جدا و به شهرهای اقماری واگذار شده و نتیجه آن، رشد ساختوسازهای بیضابطه در حاشیههایی است که نه در اختیار تهران هستند و نه تحت نظارت مؤثر دیگری. در منطق رئیس شورای شهر تهران، این روند مصداق تضعیف حاکمیت مدیریت شهری است و تهران را به شهری بیمرز و بیمسئولیت بدل کرده است. در برابر این رویکرد، محمدصادق معتمدیان، استاندار تهران، از زاویهای متفاوت سخن میگوید. او حریم فعلی پایتخت را «غیرواقعی» میخواند و میگوید تعریف آن با شرایط امروز سازگار نیست. به گفته او، زمانی که در سال ۱۳۷۱ محدوده حریم تهران حدود ۱۹۳۳ کیلومترمربع تعیین شد، هنوز استان البرز تشکیل نشده بود و بسیاری از شهرهای امروز اطراف پایتخت وجود نداشتند. اما اکنون این حریم، بیهیچ اصلاح قانونی، به بیش از ۵۹۰۰ کیلومترمربع افزایشیافته و با حریم هشت شهرستان و ۳۱ شهر تداخل پیدا کرده است. از نگاه استانداری، چنین گسترهای عملاً غیرقابلکنترل است و زمینه را برای ساختوسازهای غیرمجاز و سکونت غیررسمی هزاران نفر فراهم کرده است. معتمدیان، ناکارآمدی نظارت شهرداری را دلیل اصلی این وضعیت میداند و میگوید در سالهای گذشته بخش عمدهای از تخلفات، درست در زمانی رخداده که شهرداری خود را صاحباختیار حریم میدانسته است. او با همین استدلال، تشکیل «دفتر صیانت از حریم تهران» را ضروری میداند؛ نهادی زیر نظر استانداری که با ابزارهای هوشمند و دادههای ماهوارهای، قرار است نظارت بر ساختوسازهای پیرامونی را بهصورت یکپارچه دنبال کند. از نگاه او، «نمیشود شهرداری هم مجری باشد و هم ناظر.» اما علیرضا زاکانی، شهردار تهران، در پاسخ به این ادعاها از «لغو غیرقانونی اختیارات شهر» سخن میگوید. او تأکید دارد که طبق تبصره ۵ قانون ۱۳۵۱، مدیریت حریم پایتخت منحصراً در اختیار شهرداری تهران است و هرگونه تغییر در این ساختار، خلاف قانون و مصوبات هیئت دولت است. زاکانی به آمارهایی استناد میکند که نشان میدهد تنها در نیمسال نخست امسال، بیش از هزار ساختوساز غیرمجاز در حریم شناسایی شده و صدها پرونده آن به کمیسیون ماده صد ارجاع شده است؛ دادههایی که بهزعم او نشان از نظارت مؤثر شهرداری دارد، نه ناتوانی آن. در ظاهر، همه طرفها از «صیانت از حریم» حرف میزنند، اما برداشتشان از این واژه یکسان نیست. شورای شهر حریم را محدودهای حقوقی میداند که بدون آن مدیریت شهری ناقص است. شهرداری آن را بخش عملیاتی مأموریت خود میخواند؛ و استانداری، آن را عرصه حاکمیت عمومی دولت. اختلاف، دقیقاً از تلاقی سه تعریف متفاوت از یک قلمرو واحد آغاز میشود. نتیجه این چندگانگی، شهری است که حریمش نه محافظ، بلکه پاشنه آشیل توسعهاش شده است؛ منطقهای خاکستری میان قانون و واقعیت. نزاع بر سر مرزهای تهران، بهظاهر بر سرزمین است، اما در عمق خود نشانهای است از شکاف میان دولت مرکزی و مدیریت محلی. شکافی که تا امروز، هیچ نهادی نخواسته مسئول پر کردنش باشد.
فلسفه وجود «حریم شهر» چیست؟
در همه دنیا و از جمله در ایران، در دهههای گذشته روالی وجود داشته است که در قالب قانون و نظارتهای سختگیرانه، برای شهرها «حریم» قائل میشوند. حریم یعنی منطقهای که توسعه شهر در آنجا متوقف میشود و در واقع اجازه ساختوساز در آن وجود ندارد و این کار برای جلوگیری از توسعه بیرویه شهرها و ساختوسازهای غیرقانونی یا بیبرنامه انجام میشود. این موضوع ازاینحیث که معمولاً اگر چنین محدودیتی وجود نداشته باشد، ساختوسازها در مناطقی شکل میگیرند که زیرساختهای شهری مناسب در آنها وجود ندارد، حائز اهمیت است؛ چراکه این مسئله به آسیبهای متعدد اجتماعی، فرهنگی، بهداشتی و حتی گاه امنیتی منجر میشود.
ممکن است این سؤال پیش بیاید که توسعه شهر اقدام مثبتی است، پس چرا باید از این عمل جلوگیری کرد؟ اما واقعیت این است که معمولاً این ساختوسازهای بیرویه در شرایطی انجام میشوند که زیرساختهای آموزشی، بهداشتی، حملونقل و سایر زیرساختهای ضروری شهری (زیرساختهای هفتگانه) در آن مناطق وجود ندارد. یعنی ممکن است در منطقهای ساختوساز زیادی انجام شود، اما درمانگاه یا کلانتری وجود نداشته باشد؛ امنیت آنجا بهسادگی قابلتأمین نباشد؛ آب آشامیدنی یا شبکه لولهکشی وجود نداشته باشد؛ برق و حملونقل عمومی در دسترس نباشد. در نتیجه ما با مناطقی مواجه میشویم که بار اضافی بر شهر تحمیل میکنند، هزینههای بسیار بالایی برای شهر به همراه دارند و تبعات مختلفی ایجاد میکنند و بهتدریج به نقاط جرمخیز و آسیبپذیر شهری تبدیل میگردند.
در همه جای دنیا (بهویژه در شهرهای بزرگ)، از جمله در ایران، صیانت و حفاظت از حریم شهرها بر عهده خود شهرداریها گذاشته میشود. شهرداریهای کلانشهرها به دلیل توانمندیها و ابزارهای متعدد، بهتر از سایر نهادها میتوانند بر حریم نظارت کنند. موضوع نظارت بر حریم، خود نیازمند سازوکار ویژهای است؛ نیروی انسانی، بودجه، امکانات لجستیکی، سامانههای نظارتی و ابزارهای متنوعی میطلبد تا بتوان از حریم شهر بهدرستی حفاظت کرد. به همین دلیل، در شهرداری تهران از سالها پیش، طبق تکلیف قانونی موجود، اداره کلی با عنوان «اداره کل حریم» تشکیل شده است و مناطقی مانند منطقه ۱۵، منطقه ۱۸، منطقه ۱۹، منطقه ۲۰ و حتی منطقه یک تهران، از جمله مناطقی هستند که دارای «حریم» هستند و شهرداران این مناطق و همچنین شهرداران نواحی که در محدوده حریم قرار دارند، تکالیف مشخصی در این زمینه دارند.
ارزان بخر؛ گران بفروش البته با لابی
نکته قابلتوجه این است که حریم شهرها، میتواند به محلی برای سوداگری و طمعورزی افراد فعال در حوزه ساختوساز تبدیل شود؛ چراکه این مناطق، به دلیل اینکه خارج از محدوده رسمی شهر هستند، معمولاً زمینهای ارزانقیمتی دارند. همین موضوع باعث میشود برای بسازوبفروشها بسیار جذاب باشد. این افراد معمولاً در این زمینها ساختوساز انجام میدهند و سپس فشارهایی به شهرداریها و فرمانداریها وارد میکنند تا آن مناطق را داخل محدوده شهر محسوب کنند. بهدنبال آن، با استناد به حضور ساکنان در آنجا، درخواست میکنند که زیرساختهای شهری مثل آب، برق، گاز، شبکه فاضلاب و سایر خدمات شهری به آن مناطق منتقل شود. همچنین خواهان ایجاد زیرساختهای بهداشتی و خدمات عمومی دیگر نیز میشوند. در این میان، عدهای از افراد از این وضعیت سودهای کلان و غیرقانونی به دست میآورند. این موضوع درباره برخی مجموعههای صنعتی نیز صادق است؛ یعنی گسترش بیرویه کارخانهها در حریم شهرها که خود موجب دردسرهایی از جمله آلودگی محیطزیست و پیامدهای منفی زیستمحیطی برای ساکنان شهر میشود؛ بنابراین، شهرداریها در سراسر دنیا و در ایران، بهویژه در کلانشهرها، وظیفه صیانت و نظارت بر حریم را بر عهده دارند. در برخی کشورها حتی اختیارات شهرداران کلانشهرها فراتر از حریم است و شامل اداره روستاها و مناطق پیرامونی شهر نیز میشود. یعنی شهرداران در قبال زمینها و سکونتگاههای اطراف شهر نیز مسئولیت دارند. در همین راستا عبدالمطهر محمدخانی، سخنگوی شهرداری در گفتوگو با «فرهیختگان» به تشریح ابعاد مختلف این مسئله پرداخت.
قانون از نیمقرن پیش، اختیار حفاظت از حریم را به شهرداریها داده است
محمدخانی دررابطهبا اختلافات پیشآمده در خصوص حریم تهران اظهار داشت: «در کشور ما قانونی وجود دارد که مصوبه مجلس شورای ملی در سال ۱۳۵۲ است. در این قانون بهصراحت ذکر شده است که اداره و نظارت بر حریم شهرها و حتی صدور مجوز تخریب ساختوسازهای غیرقانونی در حریم، بر عهده شهرداریهاست. این نکته ازآنجهت مهم است که به طور معمول، تخریب بنا باید با حکم قضایی انجام شود، اما در این قانون، اختیار تخریب در محدوده حریم، مستقیماً به شهرداری واگذار شده است. در دهه ۱۳۷۰ نیز در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، مجدداً بر همین قانون سال ۱۳۵۲ استناد شده و بخشهای مربوط به اداره شهرداریها و وظایف آنها در قبال حریم شهرها موردتأکید قرار گرفته است؛ بنابراین، این موضوع دارای پشتوانه قانونی روشن و مستند است و هنوز هم آن قانون نسخ یا لغو نشده است.»
وی در پاسخ به این سؤال که آیا شهرداریها در تمام این سالها همواره عملکرد مناسبی در زمینه اداره و نظارت بر حریم داشتهاند، گفت: «در مقاطعی، اشکالات و نواقصی نیز وجود داشته است. برخی از شهرکهای اطراف تهران و بسیاری از ساختوسازهای بیرویه در این مناطق، در واقع نتیجه همین بیتوجهیها و ضعفهای مدیریتی در دورههای مختلف بودهاند. نمیتوان گفت شهرداریها همیشه عملکردی عالی و بینقص داشتهاند؛ در دورههایی، مشکلات جدی در اداره حریمها وجود داشته است. اما در دوره ششم مدیریت شهری، با حساسیت ویژهای که شورای شهر، بهویژه آقای مهندس چمران که خود سابقه طولانی در حوزه مدیریت شهری دارند و از متخصصان شهرسازی هستند، نسبت به موضوع حریم نشان دادند، اقدامات جدی و متفاوتی در این زمینه صورت گرفت.» «شهرداری تهران در این دوره برای مقابله با ساختوسازهای غیرمجاز در حریم، فعالیتهای گستردهای انجام داد. این اقدامات گاهی برای همکاران ما در شهرداریها با آسیبهای جدی همراه بود؛ بهگونهای که برخی از شهرداران نواحی و کارکنان درگیر در این مأموریتها مورد ضرب و شتم قرار گرفتند، زخمی شدند یا حتی در مواردی در خانه متخلفان محبوس شدند. این نوع برخوردها البته درگذشته نیز سابقه داشته و شهرداریها همواره در زمینه حفظ حریم با مشکلات، درگیریها و چالشهای جدی برای نیروهایشان روبهرو بودهاند. در سال اخیر، اداره کل حریم در مجموعه معاونت شهرسازی شهرداری تهران، گامی نو و مؤثر در این حوزه برداشت. رویکرد جدید، استفاده از نظارت هوشمند باتکیهبر فناوریهای نوین بود. علت این تصمیم آن بود که درگذشته، معمولاً زمانی شهرداری متوجه ساختوساز غیرمجاز میشد که بخش زیادی از بنا، حتی تا دو یا سهطبقه، ساخته شده بود. اما در دوره اخیر، هدف این بود که هرگونه تغییر در زمینهای واقع در محدوده حریم در کوتاهترین زمان ممکن شناسایی شود. برای این منظور، سامانههایی طراحی شد تا بتوان با استفاده از دادههای بهروز و ابزارهای نظارتی الکترونیکی، هرگونه ساختوساز یا تغییر کاربری را بهصورت لحظهای رصد کرد و در صورت مشاهده تخلف، فوراً وارد عمل شد. بهاینترتیب، مدیریت شهری در این زمینه بهنوعی بلوغ نظارتی دستیافت و توانست مقابله با ساختوسازهای غیرمجاز را به شکلی علمیتر، دقیقتر و شفافتر انجام دهد.»
در اوج پیشرفت نظارتی شهرداری زمزمه واگذاری حریم به استانداری شنیده شد
سخنگوی شهرداری با اشاره به اینکه همزمان با این پیشرفتها، زمزمههایی از سوی استانداری تهران مطرح شد که موضوع حریم را به سمت تغییراتی اساسی سوق میداد؛ تصریح کرد: «برخی از دیدگاههای مطرحشده از سوی آنها این بود که حریم شهر تهران بیش از اندازه گسترده است و باید کاهش یابد و یا اساساً تهران نیازی به حریم ندارد و اولویت باید با شهرستانهای استان تهران باشد. همچنین توسعه و تعیین حریم باید ابتدا برای شهرستانهای اطراف پایتخت انجام شود، سپس درباره تهران تصمیمگیری شود. اما در نهایت، تأکید شد که استانداری باید رأساً وارد این موضوع شود و اختلاف میان شهرداری تهران و شهرستانهای استان را مدیریت کند و حتی در مرحله بعد، گفته شد که اساساً مدیریت حریم شهر تهران باید به دست استانداری سپرده شود. این موضوع برای ما بسیار عجیب و در عین حال غیرمنطقی بود؛ چراکه درست در زمانی که شهرداری تهران توانسته بود با تکیه بر فناوریهای نوین به یک مدل نظارتی هوشمند و کارآمد برای کنترل تخلفات و مقابله با مافیای ساختوساز در حریم شهر دست پیدا کند، ناگهان این زمزمهها از سوی استانداری مطرح و مسیری متفاوت آغاز شد.»
وی با بیان اینکه موضوع در سطح دولت نیز مورد بررسی قرار گرفت، گفت: «شهردار تهران این مسئله را در هیئت دولت مطرح کرد و در همان روزهای ابتدایی مردادماه سال جاری، هیئت دولت مصوبهای تصویب کرد که بر اساس آن مقرر شد کارگروهی سهنفره متشکل از وزیر کشور، وزیر راه و شهرسازی و شهردار تهران تشکیل شود تا ظرف ۷۲ ساعت، موضوع اختلاف میان شهرداری تهران و استانداری درباره حریم را بررسی، جمعبندی و نتیجه را به دولت گزارش کنند. بنابراین، هیئت دولت در این زمینه تصمیم رسمی خود را گرفته بود. رئیس جمهور بارها اعلام کردهاند با گسترش پایتخت و افزایش جمعیتپذیری تهران مخالفند و حتی ایده انتقال پایتخت را مطرح کردهاند؛ چراکه دیدگاه رئیسجمهور بر مهار رشد جمعیت و توسعه فیزیکی تهران تأکید دارد. از این منظر، سیاستی که وزارت کشور در نفی حریم تهران دنبال میکرد، عملاً در تضاد با سیاستهای کلان دولت بود؛ زیرا حذف یا تضعیف حریم، به معنای گسترش بیرویه محدوده تهران، افزایش ساختوساز در حواشی شهر و در نتیجه جمعیتپذیرتر شدن پایتخت است؛ اتفاقی که با چالشهایی مانند کمبود منابع آبی، فشار بر زیرساختهای شهری و افزایش آلودگی هوا و ترافیک همراه خواهد بود. بااینحال، بهرغم این تصمیم دولت، از ابتدای مردادماه تاکنون، جلسه کارگروه سهنفره هیچگاه تشکیل نشده است و با وجود پیگیریهای متعدد از سوی شهردار تهران و وعده هر دو وزیر مبنی بر برگزاری جلسه در اولین فرصت، متأسفانه این جلسه برگزار نشد و تکلیفی که هیئت دولت بهصورت رسمی و مکتوب از طریق دبیر هیئت دولت به آن سه نفر ابلاغ کرده بود، عملاً اجرا نشد.»