فرهیختگان: پژوهشکده امور اقتصادی وزارت اقتصاد در گزارش 160 صفحهای به بررسی و مقایسه سرمایهگذاری دولتی در ایران و مقایسه آن با کشورهای منتخب پرداخته است. مطلب زیر خلاصهای از این گزارش است. در این گزارش آمده است: سرمایهگذاری دولتی در کشورهای درحال توسعهای همچون ایران به عنوان یک ابزار سیاستی قدرتمند است که میتواند در جهت سیاستهای رشد اقتصادی و ثبات نقش داشته باشد. افزایش سرمایهگذاری دولتی از دو کانال بر اقتصاد اثرگذار است. نخست اینکه مشابه سایر هزینههای دولت، تولید کل و اشتغال (تقاضای کل) را از طریق ضریب تکاثری مالی کوتاهمدت افزایش میدهد که میزان این ضریب بر اساس وضعیت اقتصادی کشورها متفاوت است. دوم اینکه ممکن است اثر جانشینی بر سرمایهگذاری خصوصی باتوجهبه ماهیت مکملی خدمات زیرساختی داشته باشد. به لحاظ نظری اگر سرمایهگذاری دولتی در حیطه بخش خصوصی و فعالیتهای تولید وارد شود، به عنوان جایگزینی قدرتمند برای بخش خصوصی عمل میکند (اثر تخلیهای یا پسرانی) و اگر سرمایهگذاری بخش دولتی در حیطه کالاهای دولتی و زیرساختی باشد بهعنوان بخش مکمل برای سرمایهگذاری خصوصی عمل میکند (اثر کششی یا پیشرانی).
افزون بر آثار اقتصادی، سرمایهگذاری عمومی نقشی کلیدی در تحقق اهداف اجتماعی و زیستمحیطی ایفا میکند. پروژههای مرتبط با آموزش، سلامت و انرژیهای پاک، نهتنها به ارتقای سرمایه انسانی کمک میکنند، بلکه مسیر توسعه پایدار و گذار به اقتصاد کمکربن را نیز هموار میسازند. بهویژه آژانس بینالمللی انرژی تخمین میزند که حدود 70 درصد از سرمایهگذاری موردنیاز برای دستیابی به هدف خالص انتشار صفر تا سال 2050 باید مستقیماً یا غیرمستقیم از سوی بخش عمومی انجام شود. در کشورهای نفتپایه مانند ایران، این امر اهمیت بیشتری مییابد.
بر اساس آخرین آمارهای منتشرشده از صندوق بینالمللی پول (2023)، سهم سرمایهگذاری ثابت ناخالص دولت به تولید ناخالص داخلی در جهان 3.5 درصد، در اقتصادهای پیشرفته 3 درصد، در اقتصادهای نوظهور و درحالتوسعه 4.1 درصد گزارش شده است. در کشورهای درحالتوسعه مانند ایران که صادرات کالاهای خام از منابع اصلی تأمین سرمایهگذاری دولت بوده است، سهم سرمایهگذاری دولتی به تولید ناخالص داخلی 3.1 درصد میباشد. تبدیل ثروت منابع به داراییهای زیرساختی و ایجاد پایداری در سرمایهگذاری دولت میتواند از اولویتهای اصلی سیاستگذار باشد؛ زیرا با مدیریت صحیح این امر موجد توسعه پایدار شده و همزمان مکانیسمی ایجاد میکند که تلاطم در سطح سرمایهگذاری دولتی و رونق و رکود ناشی از نوسان درآمدها را تعدیل کند. باتوجهبه شواهد تجربی اقتصاد ایران میتوان به سه نکته کلیدی اشاره کرد: 1) وجود همحرکتی مثبت سرمایهگذاری دولتی و رشد اقتصادی. 2) نقش مکمل سرمایهگذاریهای زیربنایی دولت در تقویت سرمایهگذاری بخش خصوصی. 3) ماهیت همچرخهای هزینههای دولت با نوسانات قیمت نفت و بروز ناپایداری در سرمایهگذاری دولتی که عمدتاً ناشی از افزایشهای مقطعی و ناپایدار در قیمت نسبی نفت است.
افزایش سرمایهگذاری دولت در امورات چهارگانه (امور خدمات دولتی، امور دفاعی، امور اقتصادی و امور اجتماعی) ازیکطرف باعث دسترسی مردم به امنیت، بهداشت، مسکن، راههای حملونقل، اشتغال و... میشود و از طرف دیگر باعث میشود درآمد و قدرت خرید افراد افزایش یابد و درنتیجه آن، تقاضا برای کالاها و خدمات افزایش خواهد یافت. افزایش تقاضا باعث سرمایهگذاری بیشتر و درنهایت سرمایهگذاری بیشتر باعث افزایش تولید ناخالص داخلی میشود.
در این گزارش از دو شاخص برای تحلیل وضعیت سرمایهگذاری دولتی در ایران استفاده شده است: 1) شاخص تشکیل سرمایه ثابت ناخالص دولتی. 2) شاخص اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای (بودجه عمرانی).
این گزارش نشان میدهد طی دوره زمانی 1357 تا 1402 سهم تشکیل سرمایه ثابت ناخالص دولتی از کل سرمایهگذاری در اقتصاد به طور متوسط 29 درصد بود که قسمت عمده آن نیز به بخش ساختمان مربوط میشود. در اقتصاد ایران به دلیل کسری مداوم بودجه، اعتبارات پیشبینی شده عمرانی محقق نشده و سرمایهگذاری دولتی طی 46 سال اخیر با مشکلات بسیاری همراه بوده است. مقایسه سرمایهگذاری دولتی در طول برنامههای توسعه نشان میدهد که بالاترین رشد سرمایهگذاری دولتی طی برنامه اول توسعه بوده که به طور متوسط با نرخ رشد 31.6 درصد بوده و منجر به نرخ رشد اقتصادی به میزان 13.1 درصد شده است (بالاترین میزان نرخ رشد اقتصادی در طول برنامههای توسعه). همچنین در برنامه سوم توسعه با نرخ متوسط 28 درصد رشد درآمدهای نفتی، سرمایهگذاری دولتی به طور متوسط به اندازه 11.3 درصد رشد یافته است و درنتیجه رشد اقتصادی نیز به طور متوسط به 12.3 درصد رسیده است. بنابراین میتوان گفت متغیرهای مهمی بر رشد سرمایهگذاری دولتی اثرگذار هستند که ازجمله آن میتوان به درآمدهای نفتی اشاره کرد، ولی بررسی آمارها نشان داد اگرچه منابع لازم برای ایجاد و رشد سرمایهگذاری دولتی از منابع نفتی تأمین میشود، ولی نحوه مدیریت سرمایهگذاری دولتی میتواند بهمراتب مهمتر از تأمین مالی آن در مسیر رشد یا افول سرمایهگذاری دولتی نقش ایفا نماید. نمونه بارز آن در طول برنامه پنجم توسعه است که با وجود رشد درآمدهای نفتی به اندازه 11.5 درصد (به طور متوسط) ولی رشد سرمایهگذاری دولتی معادل منفی 0.4 درصد (به طور متوسط) به دست آمده است.
وضعیت اعتبارات عمرانی نیز نشان داد به دلیل افزایش هزینههای جاری دولت و جلوگیری از کسری بودجه و تأمین مالی طرحهای عمرانی، انتشار اوراق بدهی در سالهای اخیر افزایش یافته است. این انتشار اوراق برای تسویه بدهیهای گذشته یا ایجاد بدهیهای جدید میباشد و باتوجهبه سهم پایین اعتبارات عمرانی در سالهای اخیر، به نظر میرسد این بدهیها در تأمین مالی اعتبارات عمرانی نقش چندانی ایفا نکرده است. نسبت پایین اعتبارات عمرانی به ارزش افزوده در بخشهای مختلف اقتصادی نشان میدهد سهم پایینی از ارزش افزوده در کشور از ناحیه اعتبارات عمرانی بوده است. مثلاً بخش خدمات که بالاترین سهم اعتبارات عمرانی به ارزش افزوده را به خود اختصاص داده است، به طور متوسط دو درصد از ارزش افزوده در این بخش را از اعتبارات عمرانی تأمین میکند.
تفاوتها و شباهتها
این در حالی است که مقایسه آمارهای مربوط به سرمایهگذاری دولتی در کشورهای جهان نشان میدهد، در کشورهای نوظهور و درحالتوسعه کمدرآمد به دلیل نقش فعال دولت در توسعه اقتصادی، کمبود سرمایهگذاری خصوصی، ضرورت توسعه زیرساختها، اهداف توسعهای و اجتماعی دولت و سیاستهای صنعتی محور دولتها، سهم سرمایهگذاری دولتی به کل مخارج دولت بالاست. ولی در کشورهای پیشرفته به دلیل بخش خصوصی قوی و فعال، وجود نهادهای مالی پیشرفته، تمرکز دولت بر سیاستگذاری نه تولید، وجود زیرساختهای توسعهیافته، سیاستهای نئولیبرالی و کوچکسازی دولت، تمرکز دولت بر خدمات عمومی و اجتماعی، سهم سرمایهگذاری دولتی به کل مخارج دولت پایینتر است. ازاینرو ایران نیز که جزء کشورهای با اقتصاد نوظهور بهحساب میآید، بایستی سیاست متعادلی را در پیش گیرد؛ بهنوعی که علاوه بر زمینهسازی برای تقویت بخش خصوصی و حضور سرمایهگذاران خصوصی در بخشهای مختلف اقتصادی، به کارآمد کردن سرمایهگذاریهای دولتی نیز اقدام نماید.
پیشنهادی به دولت
در سالهای اخیر، توجه زیادی به ارتباط بین سرمایهگذاری عمومی و کیفیت نهادها، مدیریت و حاکمیت ایجاد شده است؛ زیرا نهادها و ظرفیت دولت نقش مهمی در تعیین اینکه آیا سرمایهگذاریهای عمومی داراییهای مولد ایجاد میکند یا در راستای اتلاف منابع پیش میرود، ایفا میکند. ارزیابی مدیریت سرمایهگذاری عمومی یکی از مهمترین گامها برای اطمینان از اثربخشی، کارایی و شفافیت در استفاده از منابع عمومی است. این ارزیابی به سیاستگذاران کمک میکند تا بدانند چه مقدار سرمایهگذاری انجام شده، چطور انجام شده و آیا به اهداف موردانتظار رسیده است یا خیر. نتایج نشان داد مدیریت سرمایهگذاری عمومی در ایران با وجود برخورداری از برخی چهارچوبهای قانونی و اسناد برنامهای، از ضعفهای ساختاری و اجرایی قابلتوجهی رنج میبرد. چهارچوب نهادی بسیاری از نهادهای مرتبط ناقص، پراکنده یا فاقد ضمانت اجرایی است و اثربخشی اجرای آنها نیز پایین ارزیابی میشود. فرایندهایی مانند ارزیابی و انتخاب پروژه، بودجهریزی میانمدت، نگهداری داراییها و مدیریت اجرای پروژهها، یا به طور کامل اجرا نمیشوند یا با کیفیت نازل همراه هستند. همچنین، پیوند ضعیف بین برنامههای توسعه و بودجههای سالانه و نبود نظام اولویتبندی پروژهها، منجر به تخصیص ناکارآمد منابع شده است. درمجموع، سرمایهگذاری دولتی در ایران در نقطهای حساس قرار دارد؛ یا با اصلاحات نهادی و مالی به اهرم رشد اقتصادی تبدیل میشود یا در غیاب بهرهوری، به منبع اتلاف منابع ملی تبدیل خواهد شد. لذا برای ارتقای بهرهوری سرمایهگذاری عمومی در ایران، دولت باید از رویکرد «پروژهمحور» به سمت رویکرد «برنامهمحور و نتیجهمحور» حرکت کند.
