تأمین مسکن مناسب به ویژه برای گروههای کم درآمد از مهمترین مسائل و چالشهای پیش روی اغلب کشورهای جهان بوده و تقریباً همه کشورهای جهان در این زمینه با معضلات جدی مواجه هستند. در ایران از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون طرحهای مختلف برای حمایت از این اقشار تدوین و اجرایی شده و نتایج آن نیز متفاوت بوده است. این سیاستها با انتقاداتی نیز روبهرو بوده است.
برای ارزیابی نتایج این طرحها گرچه به دادههای مستند از وضعیت مالکیت و تغییرات آن در طول زمان نیاز است، اما عمده اطلاعات و دادههای موجود در این زمینه در دادههای هزینه - درآمد سالانه خانوار محدود میشود. بررسی دادههای هزینه - درآمد خانوار طی دوره 16 ساله 1386 تا 1402 که چندین طرح ازجمله مسکن مهر، اقدام ملی مسکن، نهضت ملی مسکن و طرحهای حمایتی دو نهاد حمایتگر یعنی کمیته امداد و بهزیستی انجام شده، نشان میدهد طی این مدت وضعیت مالکیت سه دهک کم درآمد مناطق شهری کشور بهبود نسبی داشته است.
براساس این آمارها، طی این دوره 16 ساله درحالی نرخ مالکیت مسکن کل خانوارهای شهری کشور از حدود 65 درصد به 69 درصد رسیده، اما در همین مدت نرخ مالکیت دهک یک از حدود 49 به 71 درصد، در دهک دوم از 56 به حدود 66 درصد و در دهک سوم از 54 به حدود 65 درصد رسیده است.
کارنامۀ ۱۶ساله خانهدار شدن کمدرآمدها
یکی از چالشهای قدیمی در حوزه مسکن کشور، فقدان دادههای قابل استناد و معتبر از وضعیت مالکیت مسکن است. در گزارش حاضر، برای سنجش وضعیت مالکیت مسکن دهکهای مختلف از دادههای هزینه–درآمد مرکز آمار ایران استفاده شده است. این دادهها گرچه دقت دادههای رسمی مالکیت مسکن را ندارند، اما وضعیت کلی را طی دوره ۱۶ساله ۱۳۸۶ تا ۱۴۰۲ نشان میدهند. براساس این دادهها، در سال ۱۳۸۶ یعنی قبل از شروع پروژه بزرگ مسکن مهر، نرخ مالکیت مسکن در دهکهای یک، دو و سه مناطق شهری کشور به ترتیب ۴۹.۴ درصد، ۵۶ درصد و ۵۴.۵ درصد بوده است.
دادههای مرکز آمار نشان میدهد در سال ۱۴۰۲ نرخ مالکیت مسکن دهکهای یک، دو و سه به ترتیب به ۷۰.۶ درصد، ۶۵.۹ درصد و ۶۴.۹ درصد رسیده است. این دادهها نشان میدهد طی دوره ۱۶ساله مذکور، در حالیکه نرخ مالکیت دهک یک از ۴۹.۴ به ۷۰.۶ درصد، در دهک دوم از ۵۶ به حدود ۶۶ درصد و در دهک سوم از ۵۴.۵ به حدود ۶۵ درصد رسیده، اما در همین مدت نرخ مالکیت مسکن کل مناطق شهری از ۶۵.۳ درصد به ۶۸.۹ درصد رسیده است. براساس این دادهها، طی دوره ۱۶ساله، نرخ خانهدار شدن خانوارهای سه دهک پایین بهتر از کل خانوارهای شهری کشور بوده است.
بر این اساس، با همه انتقاداتی که به سیاست خانهدار کردن کمدرآمدها وارد است، باید توجه داشت که طی ۱۶ سال اخیر، سه دهک پایین به واسطه سیاستهای ساخت مسکن دولتی و بهویژه سیاستهای فقرزدایی نهادهای دولتی و عمومی، از جمله حمایت نهادهایی همچون کمیته امداد و بهزیستی در ساخت و تأمین مالی مسکن، توانستهاند نرخ مالکیت خود را در بخش مسکن افزایش دهند و بخش قابلتوجهی از این افراد از زیر فشار هزینههای کمرشکن اجاره مسکن خارج شوند.
لزوم تنوعبخشی به مدلهای تأمین مسکن کمدرآمدها
در ایران از ابتدای انقلاب اسلامی تاکنون طرحهای مختلفی برای حمایت از مسکن کمدرآمدها و حتی دهکهای با درآمد متوسط اجرا شده است. اما بهرغم این حمایتها، انتقادهای زیادی هم به سیاستهای دولتی در حوزه مسکن کمدرآمدها وجود دارد. از جمله این انتقادها، خلاصه شدن حمایتها در بخش عرضه زمین و مسکن و عدم تنوعبخشی به مدلهای تأمین مسکن ملکی و استیجاری بوده است. بررسیها نشان میدهد طرحهای دولتی در بخش مسکن حمایتی در ایران دچار چندین مشکل بوده است.
اول اینکه در ایران به یکی از مهمترین مدلهای تأمین مسکن کمدرآمدها، یعنی مسکن استیجاری، توجه کمتری شده است. این مدل گرچه در حال حاضر در دنیا نیز کمتر مورد توجه است، اما در ایران از ابتدا به آن توجهی نشده است. چالش بعدی تأمین مسکن کمدرآمدها در ایران، عدم اصابت حمایتهای دولت به گروههای هدف بوده است. به عبارتی، دولتها در ایران یارانههای طرف عرضه، از زمین گرفته تا هزینههای ساخت و عوارض عمومی را به کسانی میدهند که در ردیف دهکهای کمدرآمد نبودهاند. چالش بعدی، تأخیر بسیار زیاد پروژههای مسکن دولتساز است که موجب میشود گروههای هدف بهواسطه طولانی شدن دوره اجرای پروژه و اصابت تورم، قید پروژه را زده و آن را به بهای اندکی به دلالان بفروشند.
بر این اساس، تنوعبخشی به مدلهای تأمین مسکن کمدرآمدها شامل طیفی از سیاستهای توانمندسازی اقتصادی و مدلهای مختلف مسکن اجارهای (در قالب اجاره به شرط تملیک، مسکن استیجاری، تعاونی مسکن مستأجران)، پرداخت کمکهزینه یا وامهای ارزانقیمت اجارهنشینی، ارائه تسهیلات به سازندگان برای ساخت مجتمعهای مسکونی استیجاری ارزانقیمت، ادغام تأمین مالی مسکن در نظام مالی کشور برای تأمین مسکن ارزانقیمت گروههای کمدرآمد و استفاده از صندوقهای محلی برای تأمین مالی این موارد، ضروری است.
آخرین کارنامۀ نهضت ملی مسکن
آمارهای متفاوتی از وضعیت ساختوساز و اتمام کار پروژه نهضت ملی مسکن منتشر میشود. براین اساس، آنچه در دولت سیزدهم از کارنامه ساخت مسکن منتشر میشد، بسیار متفاوت از آن چیزی است که در دولت فعلی منتشر میشود. بررسی آخرین آمارهای وزارت راه و شهرسازی دولت چهاردهم نشان میدهد یکی از دلایل این تفاوت آماری، مربوط به تفسیر و برداشتی است که از پروژههای مختلف ساخت مسکن وجود دارد. به عبارتی، ساخت مسکن در کشور درحال حاضر به 6 شکل مختلف در حال انجام است. این شش مورد شامل 1- پروژههای نهضت ملی مسکن، 2- پروژههای خودمالک شهری، 3- پروژههای خودمالک روستایی، 4- پروژههای بافت فرسوده، 5- پروژههای مشارکتی و 6- ساختوساز غیردولتی (انبوهسازی یا تکپروژهها) میشود. آمارهای رسمی از عملکرد تسهیلات پرداختی در چهارچوب قانون جهش تولید مسکن تا پایان تیرماه ۱۴۰۴ حاکی از آن است که تاکنون یک میلیون و ۸۳۰ هزار و ۷۸۶ واحد مسکن به شبکه بانکی معرفی شده که شامل 884 هزار پروژه نهضت ملی مسکن، 398 هزار پروژه خودمالک شهری، 509 هزار خودمالک روستایی، 22.5 هزار خودمالک بافت فرسوده و 16.5 هزار پروژه مشارکتی است. براساس آخرین آمارهای وزارت راه و شهرسازی از عملکرد پروژههای حمایتی بر اراضی اجاره ۹۹ ساله، تا پایان تیر ۱۴۰۴ مجموع متقاضیان مؤثر تجمیعی این طرحها به ۸۵۷ هزار و ۹۹۴ نفر رسیده که از این تعداد، ۴۷ هزار و ۱۶۶ نفر (معادل 5.50 درصد) مربوط به دوره فعالیت دولت چهاردهم است. بر اساس این گزارش، تعداد متقاضیان تخصیص پروژه تا تاریخ یادشده ۸۰۵ هزار و ۳۷۲ نفر ثبت شده که ۶۲ هزار و ۹ نفر (معادل 7.70 درصد) در دوره فعلی دولت ثبتنام کردهاند. همچنین، تعداد واحدهای دارای قرارداد مشارکت مدنی ۴۷۲ هزار و ۲۳۰ واحد بوده که ۱۰۹ هزار و ۲۹۰ واحد (23.14 درصد) آن در دولت چهاردهم به امضا رسیده است. آمارها نشان میدهد تعداد واحدهای دارای پروانه ساختمانی ۶۷۱ هزار و ۸۶۰ واحد است که سهم دولت چهاردهم از این رقم ۱۸۰ هزار و ۳۲۸ واحد (26.84 درصد) بوده است. در بخش آغاز عملیات اجرایی، از مجموع ۶۳۰ هزار و ۹ واحد ثبتشده، ۹۱ هزار و ۸۲۶ واحد (14.58 درصد) مربوط به این دوره است.
در حوزه اجرای عملیات، تعداد واحدهای به مرحله فونداسیون رسیده ۴۸۲ هزار و ۸۵۶ واحد است که ۹۸ هزار و ۴۶ واحد (20.31 درصد) در دولت چهاردهم اجرا شده است. همچنین، تعداد واحدهای دارای اسکلت و سقف ۳۰۰ هزار و ۲۹۴ واحد بوده که سهم دوره فعلی ۱۰۸ هزار و ۳۶۲ واحد (36.09 درصد) است.
در بخش سفتکاری، ۱۲۸ هزار و ۵۳۰ واحد به این مرحله رسیدهاند که ۵۱ هزار و ۱۳۷ واحد (39.79 درصد) آن در دولت چهاردهم انجام شده است. آمار واحدهای دارای نازککاری نیز ۷۰ هزار و ۸۱۵ واحد ثبت شده که ۳۲ هزار و ۶۶۷ واحد (46.13 درصد) در این دوره تکمیل شده است. درنهایت، تعداد واحدهای اتمام کارهای پایانی ۴۰ هزار و ۲۰۱ واحد گزارش شده که از این میزان، ۱۸ هزار و ۸۹۲ واحد (معادل 46.99 درصد) در دولت چهاردهم تکمیل شده است.
5 شیوۀ مداخله دولتها در مسکن کمدرآمدها
سیاستهای موجود مسکن گروههای کمدرآمد در جهان را میتوان در پنج دسته بررسی کرد. برخی از این سیاستها محصول نقد تجارب گذشته و گروهی دیگر در اثر تغییر در نگرشهای گذشته ابداع شدهاند. آنچه مهم است دانستن این نکته است که سیاستهای زیر هرکدام در زمان خاص و مکانی معین توانایی حل مشکل مسکن و بهبود اوضاع را داشتهاند. مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی با عنوان «رویکردهای جهانی سیاستگذاری در حوزه تأمین مسکن با تأکید بر گروههای کمدرآمد» این سیاستها را شامل 1- سیاست ساخت مسکن، 2- سیاست تأمین مالی مسکن، 3- سیاست زمین و خدمات، 4- سیاستهای منتج از راهبرد توانمندسازی و 5- سیاست مسکن مقرون به صرفه یا در استطاعت بیان میکند. بررسی تجارب جهانی نشان میدهد در طرحهای حمایتی مسکن دولتها باید به چند پیش شرط توجه داشت.
1- سیاستهای ساخت مسکن برای کمدرآمدها در سطح جهان با مسکن اجتماعی و تهیه سرپناه برای گروههای کمدرآمد همراه است که در هر دو از طریق تولید مسکن توسط دولت انجام میشود. در این روش سیاستهای دولت حول موضوع عرضه متمرکز است. بررسیها نشان میدهد به مرور، پیدایش مشکلات دیگری ازجمله مشکلات اجتماعی این نوع مسکنها در موارد ناموفق و نیز عدم تمایل ساکنان به ارتقای محل زندگی در موارد موفق آن، دولتها را از سیاست تأمین مسکن به سیاستهای دیگری متمایل کرده است.
2- تجارب جهانی نشان میدهد در موضوع مسکن کمدرآمدها، دولت باید نقش برنامهریز، مشوق، هدایتگر و ناظر بر اجرای درست برنامه را داشته باشد. پرداخت یارانهها و تسهیلات مستقیم و غیرمستقیم برای بخش مسکن اقدامی پذیرفته شده در بررسی تجارب جهانی است و دولت نباید مستقیماً به ساخت مسکن بپردازد.
3- در سیاستهای حمایتی بخش مسکن برای جلوگیری از انحراف منابع، ضروری است پرداخت یارانهها هدفمند و مؤثر باشد، جامعه هدف در هر برنامه تأمین مسکن باید کاملاً مشخص، تعریف شده و براساس آمار دقیق و بانک اطلاعاتی جامع وضعیت درآمدی افراد و براساس تقسیمبندیهای جغرافیایی تفکیک شده باشد.
4- نمیتوان برای اقشار مختلف جامعه با یک راهبرد برنامهریزی کرد و ارائه بسته جامع سیاستی و عملیاتی متفاوت برای هر گروه درآمدی و اقتصادی، ضروری (فاصله طبقاتی ایجاد شده حتی در دهکهای جامعه نیز تفاوتهای اساسی ایجاد کرده که در برنامهریزیها باید مدنظر قرار گیرد) است.
5- بررسی دورههای مختلف سیاستهای مسکن نشان میدهد که حتی با اتخاذ سیاستهایی در جهت ارائه زمین رایگان تسهیلات یارانهای باز هم حدود ۲۰ تا 30 درصد از افراد جامعه هستند که توان و استطاعت بهرهمندی از شرایط اعلامی را نخواهند داشت. در این شرایط توانمندسازی اقتصادی و مدلهای مختلف مسکن اجارهای (در قالب اجاره به شرط تملیک، مسکن استیجاری، تعاونی مسکن مستأجران) و راهحلهای منوط به پرداختها در جهت کمک به اجارهنشینی خواهد شد. این مسئله به افزایش قدرت انتخاب خانوارها نیز کمک خواهد کرد. ارائه تسهیلات به سازندگان برای ساخت مجتمعهای مسکونی استیجاری ارزانقیمت، ادغام تأمین مالی مسکن در نظام مالی کشور به نحوی که صرفه اقتصادی پرداخت وام مسکن بیشتر از دیگر فعالیتها شود نیز میتواند به تأمین مسکن ارزانقیمت گروههای کمدرآمد کمک کند.
6- تأسیس صندوقها با اعتبار چرخشی برای تأمین وامهای انعطافپذیر و کمبهره با سرمایه اولیه دولت و مشارکت سازمانها و نهادهای دولتی، NGOها، گروههای پساندازی و در پیوند با سازمانهای متنوع محلی و برگشتهای مالی حاصلشده از مالیاتهای بخش مسکن از دیگر موارد پیشنهادی است.
7- توسعه حملونقل عمومی سریع و ارزانقیمت یعنی حملونقل بر پایه مترو و قطار از کلانشهرها به سمت حومهها و مراکز دورتر از کلانشهرها نیز میتواند مکمل تأمین مسکن ارزانقیمت برای کمدرآمدها باشد.
