مهدی عبداللهی،دبیر گروه اقتصاد:معافیت‌های مالیاتی گسترده و بلندمدت در سال‌های اخیر مانع استفاده حداکثری از ظرفیت‌های مالیات‌ستانی در کشورمان شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در سطح جهان معافیت‌های مالیاتی با سه هدف مشروط، هدفمند و غیردائمی بودن مورداستفاده دولت‌ها قرار می‌گیرد. به اعتقاد اقتصاددانان، رویکردهای اتخاذشده در حوزه مالیات علاوه بر تأمین منابع مالی موردنیاز برای اجرای تکالیف بر عهده دولت، باید بتواند به‌عنوان ابزاری برای سیاست‌گذاری نیز مورداستفاده قرار گیرد. به اعتقاد آنان، به‌طورکلی معماری نظام مالیاتی باید به‌گونه‌ای باشد که منجر به افزایش درآمد دولت و کاهش استقراض برای تأمین مخارج گردد و از سوی دیگر کارگزاران اقتصادی را برای فعالیت‌ بی‌انگیزه نکند. بااین‌حال، حجم بالا و موارد متعدد معافیت‌های مالیاتی در اقتصاد ایران از یک‌سو و ناکارآمدی فعالیت‌های اقتصادی در بخش‌های مختلف از سوی دیگر، سبب به‌وجودآمدن برخی از چالش‌ها در اقتصاد شده که از جمله می‌توان به کاهش درآمدهای مالیاتی دولت، بی‌عدالتی در برخورداری از معافیت‌ها، عدم دسترسی مناسب به اطلاعات مالی و اقتصادی فعالیت‌های معاف از مالیات، افزایش زمینه اجتناب و فرار از مالیات، پراکندگی معافیت‌های مالیاتی در قوانین مختلف و افزایش درخواست مکرر در خصوص استفاده یا تمدید معافیت‌های مالیاتی اشاره کرد. در اهمیت معافیت‌های مالیاتی در ایران باید گفت رقم معافیت‌ها در کشورمان طی سال 1404 حدود 2026 همت برآورد شده است، رقمی که معادل کل درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه سال جاری است. این موضوع سبب‌شده در دولت سیزدهم طی سال 1402 دولت «لایحه اصلاحات قانون مالیاتی مستقیم» را به مجلس بفرستد. این موضوع از همان زمان از سوی مجلس بی‌پاسخ ماند و سبب شد دولت چهاردهم نیز بار دیگر در آذر سال 1403 لایحه را به مجلس ارسال کند، لایحه‌ای که به گفته کارشناسان تحول بزرگی در نظام مالیاتی کشور ایجاد خواهد کرد؛ اما تاکنون در مجلس خاک می‌خورد. 

 2026 همت معافیت مالیاتی!
مطابق بند (ب) ماده (27) قانون برنامه هفتم، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است به‌منظور شفافیت حمایت‌های مالیاتی، به‌صورت سالانه فهرست تمامی تخفیفات، اعتبار مالیاتی، نرخ صفر، معافیت یا بخشودگی و ترجیحات مالیاتی و گمرکی را تهیه و میزان درآمد از دست‌رفته دولت ناشی از موارد مذکور را با توجه به استنادات قانونی مربوط به تفکیک محاسبه کند. سازمان برنامه‌وبودجه نیز مکلف به انتشار آن در قالب پیوست بودجه سنواتی است. در متن ماده واحده و جداول کلان لایحه بودجه 1404 به مجلس، این فهرست وجود ندارد، ولی در کتاب «تطبیق لایحه بودجه سال1404 با قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» که همراه با بودجه به مجلس ارسال شده، فهرست درآمدهای ازدست‌رفته دولت در پیوست آن قابل‌مشاهده است. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که با عنوان «بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1404: درآمدهای مالیاتی» منتشر شده نشان می‌دهد برای سال 1404، برآورد مجموع درآمد از دست رفته دولت ناشی از انواع معافیت‌ها، بخشودگی‌ها و تخفیفات مالیاتی 2026 هزار میلیارد تومان است. این در حالی‌ است که در لایحه بودجه 1404، میزان پیش‌بینی‌شده برای کل درآمدهای مالیاتی 2084 هزار میلیارد تومان است (بدون‌احتساب مالیات بر واردات این درآمدها،۱۸۲۰ همت است). به عبارت دیگر، دولت تقریباً معادل مالیاتی که دریافت می‌کند، معافیت مالیاتی اعطا کرده است. بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس مبتنی بر اظهارنامه‌های اشخاص حقوقی نشان می‌دهد این وضعیت در سال‌های قبل نیز تقریباً به همین روال بوده و میزان درآمد از دست رفته دولت بیش از درآمدهای مالیاتی بوده است. بر اساس آمارهای ارائه شده از سوی سازمان برنامه‌وبودجه در کتاب «تطبیق لایحه بودجه سال1404 با قانون برنامه پنج‌ساله هفتم»، بزرگ‌ترین رقم مربوط به معافیت‌های مالیاتی، 889 هزار میلیارد تومان درآمد ازدست‌رفته ناشی از معافیت‌های مالیات بر ارزش افزوده است. پس از آن رقم 354 هزار میلیارد تومان ناشی از سایر معافیت‌ها، 216 هزار میلیارد تومان ناشی از معافیت‌های حقوق و دستمزد و 151 هزار میلیارد تومان ناشی از معافیت فعالیت‌های تولیدی و معدنی ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم است. 67 همت معافیت موضوع تسلیم اظهارنامه در موعد مقرر، 47 همت مالیات بر سود سپرده‌ها، 46 همت معافیت افزایش تمکین پرداخت مالیات (حمایت از خوداظهاری)، 24.5 همت معافیت‌های ماده 931 قانون مالیات‌های مستقیم، 24.5 همت معافیت مالیاتی مالک مجتمع مسکونی بیش از سه واحد استیجاری و مسکونی، 22.8 همت معافیت مالیاتی فعالیت‌های کشاورزی و حدود 20 همت مربوط به فعالیت‌های اقتصادی در مناطق آزاد تجاری است. سایر بخش‌ها نیز بین 2 تا 11 همت معافیت مالیاتی دارند که در جدول گزارش حاضر لیست آنها آمده و بخشی از آن‌ها نیز در قالب 15 مورد معافیت مالیاتی با رقم 63 همت تجمیع شده است. همچنین بزرگ‌بودن رقم «سایر معافیت‌ها» نشان از عدم دقت کافی در محاسبه و ثبت جزئیات معافیت‌ها دارد.

معافیت 850 همتی اشخاص حقوقی 
مالیات بر اشخاص حقوقی در کنار مالیات بر کالا و خدمات، یکی از مهم‌ترین پایه‌های مالیاتی در ایران است. ارقام عملکرد درآمدهای مالیاتی نشان می‌دهد در سال‌های اخیر، به طور متوسط یک‌سوم درآمدهای مالیاتی کشور، از محل این پایه مالیاتی تأمین شده است. این امر نشان از اهمیت این پایه مالیاتی در تأمین درآمدهای دولت دارد. یکی از موضوعات بسیار مهم در مالیات‌ستانی از اشخاص حقوقی، رعایت عدالت مالیاتی است. عدالت مالیاتی به معنی حمایت مؤثر، هدفمند، مشروط و موقت از بخش تولید جهت طی مراحل رشد و سرمایه‌گذاری است. بررسی‌ها نشان می‌دهد یکی از موضوعاتی که در ایران در حوزه مالیات اشخاص حقوقی به بی‌عدالتی و ناکارایی سیاست‌گذاری‌های اقتصادی منجر می‌شود، اعطای حجم بالای معافیت‌های مالیاتی است که نه‌تنها هر روز بر تعداد آن افزوده می‌شود، بلکه بنابر گزارش‌های کارشناسی، ناکارآمدی و عدم کارایی این معافیت‌ها نیز بیش از گذشته آشکار شده است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس و طبق برآورد سازمان برنامه‌وبودجه در ذیل لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، در سال جاری 853 هزار میلیارد تومان از درآمدهای دولت به واسطه معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی اشخاص حقوقی حاصل نمی‌شود. این رقم از این جهت حائز اهمیت است که رقم مذکور از کل رقم 809 همت مالیات مصوب‌شده برای اشخاص حقوقی در همین سال بیشتر بوده و وصول آن می‌تواند اثر قابل‌توجهی بر پوشش کسری بودجه دولت و در نتیجه ایجاد ثبات اقتصادی داشته باشد. یکی از شاخص‌هایی که برای بررسی مالیات پرداختی شرکت مورداستفاده قرار می‌گیرد، نرخ مؤثر مالیات‌بردرآمد شرکت است. این عدد با تقسیم مالیات شرکت بر «سود شرکت قبل از کسر مالیات»، به دست می‌آید. از جایی که تمامی درآمدهای شرکت (اعم از معاف یا غیرمعاف) در «سود شرکت قبل از کسر مالیات» لحاظ می‌شوند، می‌توان گفت در صورت عدم فرار مالیاتی، فاصله این شاخص از نرخ قانونی مالیات‌بردرآمد بیانگر اثر تجمیعی معافیت‌ها، بخشودگی‌ها و مشوق‌های مالیاتی است. هرچه نرخ مؤثر مالیاتی شرکت‌ها از ۲۵ درصد کمتر باشد، بیانگر استفاده بیشتر شرکت از مشوق‌های مالیاتی است. بر اساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس از داده‌های بیش از ۳۰۰ هزار شرکت نشان می‌دهد نرخ قانونی 25 درصد مالیات بر اشخاص حقوقی در ایران (برای اشخاص حقوقی تولیدی این نرخ ۲۰ درصد است) در میانه کشورهای جهان بوده و نزدیک متوسط کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی است، ولی درآمد مالیاتی محقق شده از این پایه مالیاتی به نسبت اقتصاد، بسیار کمتر از سایر کشورهاست. از میان ۱۱۸ کشور مورد بررسی در سال ۲۰۲۱، تنها در ۱۲ کشور نسبت مالیات‌بردرآمد اشخاص حقوقی به تولید ناخالص داخلی کمتر از ایران بوده است. همچنین این نسبت در ایران نصف متوسط کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی است. بر اساس این گزارش، درحالی‌که نرخ قانونی مالیات در ایران 25 درصد بوده، اما نرخ مؤثر مالیاتی شرکت‌ها در کشورمان معادل 7.4 درصد در سال ۱۴۰۰ برآورد می شود. دو علت محوری می‌توان برای توضیح این شکاف بیان کرد؛ اولی معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی است و دومی فرار مالیاتی. در بررسی صورت‌های مالی شرکت‌های بزرگ عضو بورس، نرخ مؤثر مالیاتی برآورد شده سازگار با نتایج به‌دست‌آمده در این پژوهش است. با توجه به انگیزه این شرکت‌ها در شناسایی سود و شفافیت اطلاعات و همچنین وزن آن‌ها در تعیین متوسط نرخ مؤثر و در نهایت حسابرسی دقیق‌تر شرکت‌های بزرگ توسط سازمان امور مالیاتی، به نظر می‌رسد علت اصلی اختلاف نرخ مؤثر و نرخ قانونی در ایران، معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی است. به عبارتی، اختلاف نرخ قانونی با نرخ مؤثر مالیاتی در ایران بیشتر از سایر کشورهاست که نشان از گستردگی بیشتر معافیت‌های مالیاتی در ایران نسبت به سایر کشورهای مورد بررسی دارد. 

معافیت‌هایی که عادلانه نیست
گزارش‌های پژوهشی نشان می‌دهد توزیع نرخ مؤثر مالیات در ایران کاملاً ناهمگن بوده و نرخ مؤثر مالیاتی شرکت‌های مختلف، دارای تفاوت زیادی با یکدیگر است، به‌طوری‌که طبق بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، در سال 1400، بیش از نیمی از کل شرکت‌ها (حدود 67 درصد) مشمول معافیت یا بخشودگی نشده‌اند و نرخ مؤثر مالیات آن‌ها بین ۲۴ تا ۲۵ درصد به دست آمده است. این درحالی است که ۱۴ درصد از کل شرکت‌های فعال، تقریباً از معافیت کامل برخوردار بوده و نرخ مؤثر مالیات آن‌ها بین صفر تا ۱ درصد قرار گرفته است. بررسی روند شرکت‌های معاف از مالیات در سال‌های ۱۳۹6 تا 1400، از پایداری نسبی این روند حکایت دارد. ناهمگن بودن توزیع صرفاً محدود به شرکت‌های بزرگ یا کوچک نیست و توزیع نرخ مؤثر مالیاتی در سطح صدک نیز ناهمگن است. البته تراکم شرکت‌های تقریباً بدون معافیت در شرکت‌های متوسط بسیار بیشتر است و نزدیک 8۰ درصد از شرکت‌های صدک ۱۰ تا 9۰، دارای نرخ مؤثر مالیاتی بین 2۰ تا 25 هستند. 
همچنین به طور متوسط، در شرکت‌های بزرگ بهره‌مندی از معافیت‌های مالیاتی بیشتر از سایر شرکت‌هاست. در صدک ۱۰۰ام شرکت‌ها (پرسود‌ترین شرکت‌ها)، حدود 57 درصد از کل شرکت‌ها دارای نرخ مؤثر کمتر از ۱۰ درصد هستند، درحالی‌که این نسبت در صدک ۱ تا 9۰، معادل ۱6 درصد است. همچنین درآمد ازدست‌رفته دولت از محل معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی، در صدک ۱۰۰‌ام شرکت‌ها، معادل 2 برابر کل مالیات قطعی این شرکت‌هاست، این در حالی است که همین نسبت برای صدک ۱ تا 9۰، معادل 22 درصد است. لازم به ذکر است 9۱ درصد از کل سود شرکت‌ها در کشور نیز مربوط به شرکت‌های صدک ۱۰۰ام (شرکت‌های پرسود) است. 
طبق این گزارش، از میان 2۰۰ شرکت پرسود در سال 1400 حدود 66 درصد آن‌ها دارای نرخ مؤثر مالیاتی کمتر از 10 درصد بوده‌اند. تنها ۴ درصد از ۲۰۰ شرکت پرسود تقریباً مشمول معافیت یا بخشودگی نشده و نرخ مؤثر آن‌ها بین ۲۴ تا ۲۵ درصد قرار دارد. لازم به ذکر است این شرکت‌ها، 7۱ درصد از مجموع سود قبل از مالیات تمامی شرکت‌ها در سال ۱۴۰۰ را تشکیل می‌دهند. 

 لزوم ساماندهی معافیت‌ها
بر اساس گزارش‌های مراکز مختلف مطالعاتی، معافیت‌های مالیاتی در ایران بسیار گسترده و بلندمدت هستند. علل و توجیهات معافیت‌های مالیاتی در ایران متنوع است؛ ولی با اغماض، می‌توان به دودسته کلی 1- «حمایت از اقشار کم‌درآمد» و 2- «مشوق‌های تولیدی و اقتصادی» تقسیم کرد. به عنوان مثال معافیت پایه مالیات حقوق یا معافیت کالای اساسی از مالیات بر ارزش افزوده از جنس حمایت از فقرا است و معافیت‌های مناطق آزاد و معافیت‌های سنوات آغاز فعالیت تولیدی (ماده 132 ق. م. م) بیشتر جنبه مشوق فعالیت‌های اقتصادی خاص دارند. 
نکته قابل‌توجه این است که اگرچه برخی از معافیت‌ها و تخفیفات مالیاتی ضروری و اجتناب‌ناپذیر است؛ ولی تعداد بسیاری از معافیت‌های مالیاتی غیرضروری هستند. این معافیت‌های اضافی نه‌تنها اثربخشی در توسعه اقتصادی یا حمایت از اقشار کم‌درآمد ندارند، بلکه آسیب‌هایی نیز در پی دارند. این آسیب‌ها به‌اختصار عبارتند از: نقض برابری افقی و عمودی، افزایش پیچیدگی و عدم کارآمدی نظام مالیاتی، تنزل سطح تمکین، کاهش سطح شفافیت، کاهش درآمد عمومی دولت و اختلال کارایی در اقتصاد. 
در خصوص عدم کارایی یا غیرضرور بودن برخی از معافیت‌های مالیاتی در ایران مرور یک تجربه متفاوت در ایران و ترکیه بسیار درس‌آموز است، درحالی‌که در مناطق آزاد ایران شرکت‌های واردکننده، شرکت‌هایی مثل پرداخت‌یار‌ها (شرکت‌های PSP) و بسیاری از شرکت‌های خدماتی برای برخوردار شدن از معافیت‌هایی مالیاتی دفاتر خود را در این مناطق تأسیس کرده‌اند، اما شرکت‌های فعال در مناطق آزاد ترکیه در طیف گسترده‌ای از فعالیت‌ها اعم از سرمایه‌گذاری در فناوری‌های بالا (پیشرفته)، تولیدات چرمی، تجهیزات انبارداری و ذخیره‌سازی مشغول به کار هستند. همچنین مهم‌ترین فعالیت موردتأکید دولت ترکیه، گسترش تولید صادرات‌محور است که آن را با ارائه مشوق‌ها و معافیت‌های مالیاتی برجسته پیگیری می‌کند. ازجمله معافیت‌های مالیاتی ارائه‌شده از سوی مناطق آزاد ترکیه می‌توان به معافیت از مالیات‌بردرآمد شرکت‌ها برای شرکت‌های تولیدی اشاره کرد. 
براین‌اساس، باتوجه‌به تجربه کشور در چند دهه اخیر، ضروری است رویکرد سیاست‌گذاران نسبت به اعطای معافیت تغییر کند و بسیاری از معافیت‌های مالیاتی مورد بازنگری قرار گرفته و حذف یا بازطراحی شوند. طبق اصول اقتصادی، مشوق‌های مالیاتی باید محدود، مشروط، ضابطه‌مند و متناسب با خروجی و اثربخشی باشند. در غیر این صورت به محلی برای سوءاستفاده و فرار مالیاتی بدون عایدی اقتصادی برای کشور تبدیل می‌شوند. معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی نهایتاً منجر به کاهش مالیات پرداختی توسط مؤدی و در نتیجه، کاهش درآمد‌های مالیاتی دولت می‌شود. به‌نوعی می‌توان گفت هر معافیت مالیاتی معادل پرداخت یارانه به فعالیت اقتصادی مربوطه است. به همین جهت به درآمد ازدست‌رفته دولت از محل معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی، مخارج مالیاتی گفته می‌شود. 

لایحه دولت از سال 1402 در مجلس خاک می‌خورد
در خصوص حجم عظیم معافیت‌های مالیاتی آمار و ارقام به‌خوبی اهمیت معافیت‌های مالیاتی کشور که به‌اندازه کل درآمد مالیاتی قانون بودجه امسال بوده را نشان می‌دهد. براین‌اساس، باتوجه‌به نیاز کشور به کاهش کسری بودجه و کاهش وابستگی به نفت از طریق تبدیل مالیات به منبع اصلی تأمین مالی بودجه جاری دولت و همچنین عدم اثربخشی این معافیت‌ها، لازم است سیاست‌گذاری در این بخش مبتنی بر اطلاعات دقیق از نتایج اجرای سیاست‌ها صورت گیرد تا منابع ازدست‌رفته در نتیجه معافیت‌های مالیاتی حداکثر تأثیر را بر رشد اقتصادی به همراه داشته باشد و معافیت‌های مالیاتی به‌صورت هدفمند و کارا تخصیص یابند تا از اتلاف منابع عمومی جلوگیری شود. برای این مهم می‌بایست معافیت‌ها به شکلی اصلاح شوند تا در کنار حذف معافیت‌های غیرضرور و در نتیجه افزایش درآمد‌های مالیاتی و کاهش اتکا به نفت، معافیت‌های مشوق تولید و رشد اقتصادی نیز در کشور تقویت شوند. دراین‌خصوص، اولین گام ترسیم تصویر دقیقی از وضعیت بخش‌های مختلف در برخورداری از معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی است تا مشخص شود اصابت معافیت‌های مالیاتی به چه گروه شرکت‌هایی صورت می‌پذیرد. 
مورد دوم، اجرای هرچه سریع‌تر حکم بند «پ» ماده ۲7 قانون برنامه هفتم پیشرفت در خصوص جذابیت زدایی از فعالیت‌های غیرمولد، ساماندهی معافیت‌های غیرضرور و تقویت معافیت‌های منجر به رشد تولید، بیش از پیش ضروری به نظر می‌رسد. همچنین پرهیز از معافیت‌هایی که منجر به معافیت کامل به صورت بلندمدت می‌شود (نظیر برخی معافیت‌های فعالیت‌محور یا مکان‌محور)، می‌تواند از شکل‌گیری معافیت‌های با نرخ مؤثر صفر درصدی و آثار مخرب آن نظیر اجتناب مالیاتی از طریق انتقال سود بنگاه‌ها جلوگیری کند. 
لایحه «اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم» که به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی در جلسه 28 خردادماه سال 1402 به تصویب هیئت وزیران رسیده، در تاریخ 17 آبان‌ماه سال 1402 توسط شهید رئیسی، رئیس‌جمهور دولت سیزدهم به مجلس ارسال شد. این لایحه بار دیگر در تاریخ 26 آذرماه 1403 به تصویب هیئت وزیران رسید و این بار توسط دولت چهاردهم به مجلس ارسال شده است. لایحه مذکور از سال 1402 تاکنون در راهرو‌های مجلس خاک می‌خورد در صورت تصویب، می‌تواند تحول بزرگی را رقم بزند. 
در این لایحه بخش بزرگی از معافیت‌ها اصلاح شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که طی سال جاری با عنوان «مالیات‌بردرآمد شرکت‌ها در ایران» منتشر کرده، اذعان می‌دارد بررسی هرچه سریع‌تر این لایحه در مجلس شورای اسلامی، زمینه اصلاح و هدفمندکردن معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی را فراهم می‌سازد.