الهامسادات اتابکی،پژوهشگر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف:مشارکتپذیری در فرایند قانونگذاری از منظر حقوق عمومی، صرفاً یک ابزار مدیریتی یا شوی پوپولیستی نیست، بلکه رکن مکمل «مشروعیت هنجاری قانون» و یکی از مبانی نظری «مردمسالاری» در نظم حقوقی جمهوری اسلامی ایران به شمار میرود. مردمسالاری دینی، در مقام بنیان نظری نظام، مشارکت مردم در تعیین سرنوشت سیاسی و حقوقی خود را پیشفرض مشروعیت تصمیمات عمومی قرار میدهد؛ چنانکه بهتصریح اصول 6 و 56 قانون اساسی، اعمال اراده عمومی در اداره امور کشور مورد تأکید قرار گرفته است. به تعبیر هابرماس، قانون هنگامی مشروع است که محصول فرایندی باشد که در آن امکان «برابری در بیان، نقد و ارائه دلیل» برای همه ذینفعان فراهم آمده و فرایند تقنین متکی بر «گفتوگوی عمومی عقلائی» شکل گیرد. این مبنا، مشارکت را از یک انتخاب اختیاری، به یک الزام هنجاری بدل میکند. در این چهارچوب، مشارکت ذینفعان در سیاستگذاری تقنینی، از منظر دموکراسی، ضامن شفافیت و پاسخگویی است؛ چراکه قانونگذار را در معرض انظار عمومی، ارزیابی و نقد جمعی قرار داده و تصمیمات وی را از انحصار گروهی محدود خارج میسازد. بهعلاوه، مشارکت اجتماعی در فرایند تقنین، به شکلگیری و تقویت «سرمایه اجتماعی تقنینی» کمک کرده و موجب میشود مردم قانون را نه بهعنوان دستور تحمیلی، بلکه بهعنوان قاعدهای برخاسته از عقل جمعی خود، تلقی کنند.
تأثیر مشارکتپذیری بر کیفیت انسجام و کارآمدی نظام تقنینی
مشارکتپذیری، علاوه بر افزایش مشروعیت و مقبولیت، کارکرد بنیادینی در ارتقای «سطح فنی_تخصصی قوانین» دارد. تجربه قانونگذاری ایران گویای آن است که بخشی از ناکارآمدیها و اصلاحات متوالی قوانین، ناشی از عدم ارزیابی دقیق و کافی آثار اجتماعی، اقتصادی، مالی و فرهنگی احکام تقنینی در مرحله تدوین است. مشارکت نهادهای تخصصی، دانشگاهها، اتحادیهها، فعالان صنفی، تشکلهای مدنی و حتی شهروندان متأثر از قانون، موجب شناسایی خلأها، تعارضها، ابهامات و آثار ناخواسته مصوبات میشود. مبنای سیاستگذاری عالی کشور نیز این ضرورت را تأیید کرده؛ چنانچه بهصراحت سند «سیاستهای کلی نظام قانونگذاری» مشارکت ذینفعان، شفافیت فرایند تقنین، بهرهگیری از نظر نخبگان و ضرورت ارزیابی تأثیرات مقررات از ارکان تقنین کارآمد تلقی شده است. به بیان دقیقتر، مشارکتپذیری در قانونگذاری نهتنها موجب ارتقای کیفیت متن قانونی میشود، بلکه «هزینه اجرای قانون» را نیز کاهش میدهد، زیرا قانون همسو با واقعیتهای اجتماعی قابلیت و انعطاف بیشتری برای اجرا و نیاز کمتری به اصلاحات مکرر دارد.
مبانی حقوقی مشارکتپذیری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران
نظام حقوقی ایران بسترهای قانونی لازم برای مشارکتپذیری در تقنین را فراهم آورده است، هرچند این بسترها به طور کامل عملیاتی نشدهاند. اصول متعددی از قانون اساسی (۶، ۵۶، ۱۰۰ و...) مبنای حقوقی مشارکت در اداره امور عمومی را ایجاد کرده و آییننامه داخلی مجلس نیز با پیشبینی فرایندهایی همچون جلسات استماع، دعوت از متخصصان و اخذ نظر کارشناسی از مرکز پژوهشها ظرفیتهای قانونی لازم جهت مشارکت در تقنین را برقرار کرده؛ لکن استفاده نظاممند از این ظرفیتها نیازمند سازوکارهای الزامآور و شفافیت اجرایی است. همچنین سند «سیاستهای کلی نظام قانونگذاری»، در بند 17 و 9 به «مشارکت مردمی و نخبگانی در قانونگذاری» و ایجاد سازوکارهایی جلب مشارکت سازمانیافته مردم، نهادهای مدنی، تشکلهای صنفی و نخبگان دانشگاهی تأکید کرده و تصریح داشته که قانونگذاری باید از «پشت درهای بسته» خارج و به «فرایندی شفاف، تعاملی و مشارکتمحور» بدل شود. احکام این سند نیز موئد آن است که مشارکت باید از سطح «اختیار» به سطح «الزام سیاستی» ارتقا یابد.
مکانیسمهای مشارکتپذیری در فرایند قانونگذاری و تحلیل تطبیقی آنها
مشارکتپذیری در فرایند قانونگذاری در نظامهای تقنینی موفق، مجموعهای چندوجهی و مکمل از سازوکارهای گفتوگویی، کارشناسی و هوشمند است که از مرحله شکلگیری تصمیم تا تصویب نهایی قانون را در برمیگیرد. این سازوکارها، نهتنها تضمینکننده شفافیت و پاسخگویی نهاد قانونگذارند، بلکه کیفیت تقنینی را به سطحی میرسانند که بتواند با پیچیدگی روابط اجتماعی، اقتصادی و فناورانه همسو و همراه شود. در بررسی تطبیقی، روشهایی همچون جلسات استماع تقنینی، انتشار عمومی پیشنویس قوانین، ارزیابی پیامدهای تقنینی و بهرهگیری از ظرفیت نهادهای مدنی بهعنوان ابزارهای اصلی مشارکتند که در بسیاری از کشورها، شکل نهادینه و الزامآور یافتهاند. در ادامه به بررسی این سازوکارها و وضعیت هر یک در نظام حقوقی ایران پرداخته خواهد شد؛
جلسات استماع
نخستین روش، جلسات استماع تقنینی است که در پارلمانهای توسعهیافته ازجمله ارکان اصلی مشارکت در تصمیمگیری بشمار میآید. در این مکانیسم کمیسیونهای تقنینی موظفند پیش از ورود به رأیگیری، نظر کارشناسان، گروههای ذینفع، تشکلهای حرفهای و نهادهای مدنی را طی یک فرایند علنی و ثبتشده دریافت کنند تا علاوه بر شفافسازی پشتصحنه تصمیمات، تصویری منطبق با واقعیت از آثار و پیامدهای اجتماعی و اقتصادی پیشنهادها برای نمایندگان به دست آید. در ایران نیز گرچه امکان دعوت از متخصصان و دستگاههای اجرایی در آییننامه داخلی مجلس پیشبینی شده؛ اما این امکان به حد یک «الزام» ارتقا نیافته و فاقد سازوکار علنیسازی و انتشار عمومی است. آنچه بهعنوان جلسات کارشناسی برگزار میشود، بیشتر به دعوت موردی و غیرساختاریافته شبیه است. برای ارتقای این سازوکار، میبایست نشستهای استماع بهعنوان فرایندی رسمی، علنی و مستند به بخشی از الزامات بررسی هر لایحه تبدیل شود تا بتواند نقش واقعی خود را در مشارکتبخشی ایفا نماید. چنانچه برای مثال در آمریکا، جلسات استماع کنگره بخش جداییناپذیر قانونگذاری بوده و تمام اظهارات و اسناد ارائهشده در آنها بهطور عمومی منتشر میشود. در ترکیه نیز کمیسیونها پس از تشکیل جلسات استماع، گزارشی رسمی از اظهارنظرات ضمیمه متن لایحه میکنند.
انتشار عمومی پیشنویس قوانین و مشورت عمومی
انتشار عمومی پیشنویس قوانین و نظرخواهی عمومی یکی دیگر از ابزارهای مشارکتپذیری است. در پارلمانهای فرانسه، آلمان، هلند و نروژ، انتشار پیشنویس قوانین پیش از ورود به فرایند رسمی، یک الزام قانونی است که بدون رعایت آن ورود لایحه به پارلمان فاقد اعتبار تلقی میشود؛ همچنین در کره جنوبی، سامانه «People’s Lawmaking» امکان مشارکت مستقیم شهروندان در تدوین قانون را فراهم آورده و حتی بعضی لوایح با پیشنهاد مردم وارد دستور کار وزارتخانهها میشود.
فلسفه این روش آن است که تصویب قانون میبایست مبتنی بر یک گفتوگوی اجتماعی گسترده باشد و عموم مردم یا گروههای ذینفع بتوانند نظرات مبتنی بر تجربه زیسته خود را ارائه دهند. این مشارکت عمومی، نهتنها به افزایش مقبولیت قانون میانجامد، بلکه از بروز تعارضهای اجرایی یا نارساییهای حقوقی جلوگیری میکند. در ایران انتشار عمومی پیشنویسها هنوز جایگاهی الزامآور ندارد و تنها برخی دستگاههای اجرایی بهصورت پراکنده و غیردقیق اقدام به انتشار پیشنویسها میکنند. فقدان یک پرتال مرکزی برای ارائه پیشنهادهای مردمی، موجب شده مشارکت اجتماعی در مرحله پیشینی قانونگذاری بسیار محدود باشد؛ طراحی «پرتال ملی قانونگذاری و مشارکت عمومی» باقابلیت ثبت نظر سازمانها، تشکلها، دانشگاهیان و شهروندان بهصورت مستند، میتواند گامی مؤثر و بلند در این زمینه تلقی شود.
ارزیابی تأثیرات تقنینی با مشارکت ذینفعان
RIA یا ارزیابی تأثیرات تقنینی، بهخصوص در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، به اقتضای ماهیت اقتصادی سازمان و پیشبینیپذیری اقدامات مالی- پولی آن، شالوده تصمیمگیری قانونی محسوب میشود. در این شرایط، هیچ لایحهای بدون ارزیابی دقیق آثار اقتصادی، اجتماعی، حقوقی و نهادی قابلطرح در پارلمان نیست.
RIA فرایندی جمعی است که در آن، نهادهای صنفی، سازمانهای مردمنهاد، دانشگاهیان و دستگاههای تخصصی در تحلیل پیامدهای قانون مشارکت نموده و همین مشارکت زمینه شکلگیری قانونهای مبتنی بر داده و واقعیت را فراهم میسازد. در ایران مفهوم ارزیابی پیشینی آثار قانونگذاری، در حوزه نظری شناخته شده و برخی نهادها از جمله مرکز پژوهشهای مجلس و مرکز نوآوری قوه مقننه مطالعاتی تحت RIA ارائه کرده و این سازوکار بهصورت رسمی و الزامآور در مراحل تهیه لایحه یا بررسی طرح صورت میگیرد.
کارگروههای مشورتی تخصصی
در بریتانیا و هلند، کارگروههای مشورتی دائمی با حضور دانشگاهیان، متخصصان صنعتی، نمایندگان اصناف و نهادهای مدنی تشکیل میشوند که وظیفه ذاتی آنها ارائه نظرات تخصصی در مراحل مختلف تقنین است. این گروهها نقش «مشاور رسمی پارلمان» را داشته و گزارشهای آنها در پرونده تقنینی ثبت میشود. در ایران نیز مشاوران در سطح کمیسیونهای فرعی و اصلی مجلس، حضور یافته و به اقتضای موضوعات، اظهارنظرهای تخصصی و حرفهای میکنند.
میزهای گفتوگوی اجتماعی و تقنینی
شیوه گفتوگوی تقنینی، به طور خاص در کشورهای اسکاندیناوی (دانمارک، نروژ و فنلاند) بسیار رایج است. در این روش، پیش از ورود به مرحله رسمی تدوین لایحه، جلسات گفتوگوی آزاد میان دولت، تشکلها، فعالان اقتصادی، گروههای اجتماعی، اصناف، نخبگان دانشگاهی و حتی گروههای محلی برگزار میشود. این گفتوگوها، ضمن کمک به شکلگیری «توافق حداقلی» میان دولت/ پارلمان و مردم، از تعارضهای احتمالی در اجرای قانون جلوگیری میکند. در حال حاضر چنین مکانیسمی در نظام حقوقی ایران، حتی در سطح قانونی نیز پیشبینی نشده است، لکن میتوان جهت فعالسازی نظاممند «میزهای گفتوگوی تقنینی» با همکاری مجلس، مرکز پژوهشها و اتاقهای فکر، تلاش کرد.
مشارکت دیجیتال و فناوریهای حکمرانی (GovTech)
در الگوهای سنتی قانونگذاری، مشارکت عمومی عمدتاً به جلسات حضوری یا ارسال نظرات محدود بود و تنها بخش کوچکی از جامعه امکان مشارکت داشت؛ GovTech این محدودیت را حذف کرده و از طریق پلتفرمهای مشاوره آنلاین، رأیسنجی دیجیتال، مشارکت جمعسپارانه و ابزارهای gov-platforms این امکان را میدهد که؛
هر شهروند در هر زمان و مکان نظر خود را درباره پیشنویس قوانین ثبت کند؛
گروههای مختلف ذینفع، نظرات تخصصی خود را در قالب مستندات بارگذاری نمایند؛
الگوریتمها نظرات مردم را دستهبندی، تحلیل، وزندهی و گزارشسازی کنند.
این شیوه، مشارکت را فراگیر، سریع، ارزان و کمهزینه میکند و برخلاف شیوههای سنتی، مشارکت محدود به افراد نزدیک به نهاد قانونگذار نمیشود؛ در این شیوه مردم میتوانند 1) لایحه پیشنهاد دهند، 2) رأی موافق/ مخالف ثبت کنند، 3) پیشنهاد اصلاحات داده یا 4) یا نظرات دیگران را داوری کنند.
مشورتخواهی از نهادهای مدنی و صنفی
مشارکت سازمانیافته نهادهای مدنی، تشکلهای حرفهای و انجمنهای تخصصی در بسیاری از نظامهای تقنینی نقش تعیینکنندهای در غنیسازی فرایند قانونگذاری دارد. این نهادها بهعنوان نمایندگان واقعی ذینفعان، نهتنها در جلسات استماع مشارکت میکنند، بلکه در فرایندهای مشورت کتبی، تدوین RIA و حتی در تهیه گزارشهای کارشناسی نقشآفرینی دارند. در ایران نیز حضور این تشکلها در فرایند تقنین امکانپذیر است؛ اما حدود و شیوه مشارکت آنها تعریفنشده و فاقد چهارچوب حقوقی مشخص است. این خلأ حقوقی موجب میشود مشارکت سازمانیافته که یکی از عناصر حیاتی مشارکتپذیری تقنینی است، در عمل به سطحی پایین و غیرنظاممند تقلیل یابد.
تحلیل نظری، حقوقی و تطبیقی نشان میدهد مشارکتپذیری در تقنین، از شروط ضروری تحقق مشروعیت، مقبولیت و کارآمدی قانون در نظم حقوقی معاصر است. قوانین زمانی اثربخشاند که برآمده از مشارکت گروههای ذینفع، نخبگان و مردم باشند و مکانیسمهایی چون جلسات استماع، مشورت عمومی، RIA، گفتوگوی اجتماعی، کارگروههای مشورتی و سامانههای مشارکت دیجیتال بهصورت منسجم و الزامآور در فرایند تقنین به کار گرفته شود. نظام حقوقی ایران ظرفیت قانونی بالقوه برای مشارکتپذیری را پیشبینی نموده؛ اما فاصله میان «ظرفیت حقوقی» و «کاربست عملی» چشمگیر است. گامهای راهبردی باید در جهت ایجاد سازوکارهای الزامآور، شفافیت، مستندسازی گسترده و بهرهگیری از فناوریهای نوین باشد تا تقنین به فرایندی مشارکتی، پاسخگو و مبتنی بر شواهد بدل شود.
.gif?v=0)
