کوثر درزینژاد، پژوهشگر گروه مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف: ۱۴ مرداد، بهواسطه صدور فرمان مشروطیت در ایران، تاریخی ویژه بهشمار میآید. فرمان مشروطیت در سال ۱۲۸۵، پس از فراز و نشیبهای بسیار و در خلال جنبشی فراگیر، سرانجام توسط مظفرالدینشاه قاجار ابلاغ شد؛ فرمانی که بهواسطه آن، پادشاهی مطلقه به پادشاهی مشروطه تغییر شکل میداد و پادشاه، دیگر ارادهای مطلق در سرزمین پهناور ایران نبود. در پی آن، شکلگیری مجلس شورای ملی گامی در جهت ایجاد محدودیت بر امیال نامحدود پادشاه بود. گامی که بهواسطه آن، «قانون» به فصل مشترک مطالبات گروههای مختلف بدل شد تا از این منظر، سهمخواهی خود را در نظام سیاسی نشان دهند.
در تفاسیر موجود از جنبش مشروطه و فرمان مشروطهخواهی، صدور فرمان مشروطیت نویدبخش نظمی نوین بوده که بر مبنای آن، کلمه «قانون» بر اراده فردی تفوق یافته است. چنین امری، بیانگر پررنگ شدن جایگاه «نمایندگی مردم» در حکمرانی است؛ جایگاهی که پیشتر، حلقهای مفقوده بود.
اکنون، با گذشت ۱۱۸ سال از صدور فرمان مشروطیت، پافشاری بر حاکمیت قانون همچنان ادامه دارد و مطالبه برای نقشآفرینی مردم در عرصه قانونگذاری، همچون رؤیایی ناتمام، در تداوم است. از این حیث، در سالروز صدور فرمان مشروطیت، این نوشتار میکوشد از منظری تاریخی و تحلیلی، ضمن نگاهی دوباره به مفهوم «قانون» در سیاست ایران، نشان دهد که چرا با وجود گذشت بیش از یک قرن، هنوز میان «وضع قانون» و «حاکمیت قانون» در ایران شکافی عمیق وجود دارد. همچنین تلاش میشود پیشنهادهایی برای بازسازی این بنیان ارائه گردد.
در وصف یک کلمه؛ قانون
اگر بخواهیم اندیشه مشروطه را در یک واژه خلاصه کنیم، آن واژه بیتردید «قانون» است. انتشار رساله «یک کلمه» توسط میرزا یوسفخان تبریزی (۱۲۸۷)، با محوریت «قانون» و ترسیم آن بهعنوان همای سعادت، مهر تأییدی بر این ادعاست. برای مشروطهخواهان، قانون فقط ابزار اداره حکومت نبود؛ بلکه نمادی از گذار از استبداد به عدالت محسوب میشد. قانون، تجسم عقلانیت مدرن در سیاست و بدیلی برای حکم حکام مطلقه بود.
در نخستین متون سیاسی مشروطه، از جمله روزنامهها، شبنامهها و حتی نطقهای پارلمانی، مفهوم قانون با آرمان «عدالت» گره خورده بود. به باور نخبگان آن عصر، قانون میتوانست در عین مهار قدرت، به تبعیض پایان دهد و از این حیث، «مردم» در معنایی جدید و فراتر از رعایا، قد علم کنند. مجلس شورای ملی، بهعنوان نهادی تازهتأسیس، وظیفه داشت این قانون را وضع کند و بر حسن اجرای آن نظارت نماید. از این رو، مجلس و قانون در تخیل سیاسی مشروطه بهشدت درهمتنیدهاند.
با وجود تدوین نخستین قانون اساسی ایران و تشکیل مجلس، تجربه عملی قانونگرایی در ایران، هرگز با آرمانهای آغازین برابری نکرد. در دوره قاجار، ساختار سنتی سلطنت و شبکههای قدرت محلی، مانع تحقق کامل قانون شدند و شاه همچنان مرجع تصمیمگیری نهایی باقی ماند.
در دوران پهلوی، با وجود نوسازی نظام حقوقی و گسترش نهادهای قانونی، اراده سلطنت همچنان بر فراز قانون قدرتنمایی میکرد. قوانین مصوب در این دوران، اغلب در جهت تحقق برنامههای توسعهگرایانه و تثبیت قدرت سلطنت عمل میکردند. چنین امری، روزبهروز آرمان قانونمداریِ منبعث از مشروطه را به محاق برد.
پس از انقلاب ۱۳۵۷، قانونمندی در ایران وارد مرحله تازهای شد. بازنویسی قانون اساسی، تشکیل نهادهای قانونگذاری و ادغام فقه در حقوق رسمی، گامهایی مهم در جهت تثبیت جایگاه قانون در عرصه حکمرانی بود. با این حال، همچنان عواملی چند، جایگاه قانون و قانونگذاری را در نظام پساانقلابی تهدید میکنند که در ادامه به برخی از آنها پرداخته میشود.
تعدد مراجع مؤثر در قانونگذاری، مانند مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، مراجع فرادستی و شوراهای عالی که موجب موازیکاری، تعارض و ابهام در فرایند وضع قانون شدهاست.
نفوذ نهادهای غیرپاسخگو در سیاستگذاری که فراتر از قواعد عمومی و در غیاب شفافیت، اعمال قدرت میکنند.
تضعیف نظارت عمومی بر قانونگذاری و کاهش مشارکت مردم در فرایند تقنین که منجر به فاصله گرفتن قوانین از نیازهای روز جامعه ایران شدهاست.
قانون در وضعیت امروز ایران: فراوانی در متن، فقدان در عمل
امروز، با نگاهی گذرا به آمار، ایران یکی از کشورهایی است که بالاترین حجم مصوبات قانونی را در طول سال در مجلس شورای اسلامی دارد. اما این تورم تقنینی، نهتنها منجر به شفافیت و پاسخگویی نشده، بلکه خود به مانعی برای اجرای قانون تبدیل شدهاست. تورم قانون، امری مربوط به امروز نیست بلکه در نظام سیاسی و قانونگذاری مجلس فعلی، مسئلهای دامنهدار بوده که بارها توسط مقامات سیاسی نیز گوشزد شده؛ چراکه چنین وضعیتی، بهتدریج نتیجهای جز بلاتکلیفی مجریان و کاهش اعتماد عمومی نخواهد داشت.علاوه بر این، تصویب قوانین، ارتباطی تنگاتنگ با ظرفیت اجرایی قوه مجریه دارد. بهبیان دیگر، تورم تقنینی شرایطی را رقم زده که عملاً نهادهای اجرایی توان و منابع لازم جهت اجرای برخی از مصوبات را ندارند. چنین امری، ساختار حکمرانی را در موقعیتی دوگانه قرار داده است؛ از یک سو، مجلس بهعنوان فضای حضور نمایندگان مردم، خود را موظف میداند تا صدایی رسا برای مطالبات عمومی باشد؛ و از سوی دیگر، ظرفیتها و منابع موجود، اجازه عملیاتیسازی بسیاری از این مصوبات را از قوه مجریه سلب کردهاند. همین امر، سرآغاز نگاهی دوگانه به ساختار حکمرانی کشور است.در چنین شرایطی، برخلاف انتظار اولیه، قانون در نگاه شهروندان، مرجعی نهایی برای شناسایی نیازهای جامعه و رفع آنها نیست؛ بلکه ابزار اعمال قدرت توسط گروههای ذینفوذ تلقی میشود.
این وضعیت، بهمرور شرایطی را رقم زده که قانون بهصورت نهادینه اجرا نمیشود. همین امر، آغازگر مسائلی چون کاهش اعتماد عمومی به حکمرانی و حکمرانان، تضعیف سرمایه اجتماعی دولت، گسترش فساد ساختاری و در نهایت، تضعیف انسجام ملی و شکاف دولت و ملت خواهد بود.
در اینجا، برخلاف آرمان مشروطه و پس از آن، انقلاب، قانون داوری نهایی و بیطرف نیست؛ بلکه ابزاری است که در انحصار شرایط و اولویتهای گوناگون، ناکارآمد شدهاست.
حاکمیت قانون؛ فصل مشترک مشروطه و امروز
تاریخ بارها نشان داده که دغدغهها بهواسطه گذر زمان از بین نمیروند؛ دغدغه وجود قانونی کارآمد نیز از همین سنخ است و میتوان آن را در سیری تاریخی پیگیری کرد. تجربه ثابت کرده است که صرف نگارش متنی با عنوان «قانون» کافی نیست؛ بلکه قانون باید برآمده از دل جامعه و نیازهای فعلی شهروندان باشد. این امر، جز با بازاندیشی در نفس قانون و رجوع به مردم، ممکن نخواهد بود.
در این مسیر، میتوان سه اقدام راهبردی را در نظر گرفت.
1- برجستهسازی مرجع اصلی قانونگذاری و بازتعریف نقش نهادهای موازی
پیچیدگی کنونی نظام تقنینی ایران، ناشی از تکثیر نهادهایی است که هریک در جایگاه تصمیمگیر ظاهر میشوند. رجوع دوباره به مجلس شورای اسلامی بهعنوان نهاد اصلی قانونگذاری و بازتعریف سایر نهادها ذیل آن، میتواند به تمرکز و شفافیت در این فرایند کمک کند.
2- رجوع و تلاش برای اجراییسازی سیاستهای کلی نظام قانونگذاری
اسناد بالادستی مانند سیاستهای کلی نظام قانونگذاری، با رویکردی جامع، در پی اصلاح فرایند تقنین هستند. تلاش برای اجراییسازی این اسناد، بهویژه از سوی مجلس، میتواند گامی مؤثر در جهت افزایش کارآمدی نظام تقنینی کشور باشد.
3- تقویت نظارت عمومی بر فرایند تقنین
توجه به آرمان مشروطه، یعنی مردم در مرکز قانونگذاری باشد. این هدف، از طریق شفافسازی طرحها و لوایح، ایجاد سامانههای مشارکت شهروندی و تقویت پاسخگویی نمایندگان، امکانپذیر خواهد بود.
4- اصلاح فرهنگ قانونپذیری و آموزش عمومی قانونمندی
تا زمانی که شهروندان، قانون را امری بیگانه، انتزاعی یا صرفاً دولتی ببینند، هیچگونه نهادینهسازی رخ نخواهد داد. نهادهای فرهنگی و رسانهها نقش مهمی در تبدیل قانون به عنصری از زندگی روزمره دارند.
در تاریخ سیاسی ایران، ۱۴ مرداد یک نشانه است؛ نشانهای که بهوضوح رؤیای ایرانیان برای گذار از حکومتی خویشاوندسالار به حکومتی مبتنی بر قاعده را بازنمایی میکند. با این حال، نگاهی اجمالی به سیر تکوین قانون در ایران، گواه آن است که این رؤیا، بهرغم تلاشها و هزینهها، هنوز تا واقعیت راه دارد.
در اینجا، پذیرش این موضوع حیاتی است که قانون صرفاً با تصویب مادهها و تبصرهها موجودیت نمییابد؛ بلکه کارآمدیاش مستلزم برآمدن از دل مردم است، بهگونهای که عموم مردم آن را بشناسند و باور داشته باشند که رعایت آن، هم عقلانی و هم عادلانه است. به این ترتیب، میتوان گفت رجوع مجدد به قانون و تلاش برای بازسازی آن، حلقه مفقودهای است که مسیر نیمهکاره تاریخی را تکمیل میکند.
.gif?v=0)
