علی ملکی، خبرنگار گروه سیاست: انتشار خبر احیای شورای عالی دفاع بازتاب گستردهای در رسانهها پیدا کرد و حتی بحث درباره آن به صحن علنی مجلس رسید و شبهههایی در این باره مطرح شد. منتقدان بر این باورند که شوراهایی با ماهیت غیرانتخابی، ممکن است از اختیارات مجلس بکاهند و اصل تفکیک قوا را به چالش بکشند. در حالی که موضوع جنگ و بحثهای نظامی اساساً به صورت مستقیم مربوط به مجلس شورای اسلامی نیست. با این حال، برای فهم دقیقتر این موضوع، باید به تاریخچه و سیر تحول نهادهایی مثل شورای عالی دفاع و شورای عالی امنیت ملی نگاهی انداخت. از دوران پرالتهاب جنگ تحمیلی و نقش شورای عالی دفاع گرفته تا تأسیس شورای عالی امنیت ملی در بازنگری قانون اساسی سال ۱۳۶۸، هر یک از این نهادها در پاسخ به نیازهای خاص زمان خود شکل گرفتهاند. بررسی این تاریخچه نشان میدهد ماهیت و کارکرد این شوراها همیشه با یکدیگر متفاوت بوده است. شورای عالی دفاع، نهادی برای هماهنگی در شرایط جنگی بوده در حالی که شورای عالی امنیت ملی، طیف وسیعتری از مسائل دفاعی و امنیتی را شامل میشود. در این راستا، با نگاهی به سیر تحول این دو نهاد، میتوان به فهم بهتری از چرایی طرح مجدد چنین ایدهای دست یافت و بررسی کرد که آیا یک شورای دفاعی جدید، در تضاد با ساختارهای موجود است یا اینکه به عنوان یک زیرمجموعه تخصصی، میتواند مکملی برای تسریع تصمیمگیریهای حساس در شرایط خاص جنگی باشد.
شورای عالی دفاع با مجلس در تضاد نیست
برخی انتقادات درباره احتمال تشکیل شورای عالی دفاع، به موضوع تضاد آن با جایگاه مجلس شورای اسلامی و فرایند قانونگذاری میپردازند. منتقدان معتقدند که ایجاد چنین شوراهایی از اختیارات مجلس کم میکند.
با این حال باید به این نکته توجه شود که چنین شورایی اساساً ماهیت و کارکردی متفاوت از آنچه در ذهن منتقدان است دارد. شورای عالی دفاع نهادی با کارکردی تخصصی و فوری است که وظیفهاش اتخاذ تصمیمات استراتژیک در حوزههای دفاعی و نظامی در زمان بحران یا جنگ است. این تصمیمات، ماهیتی اجرایی و عملیاتی دارند و با فرایندهای طولانی و پیچیده قانونگذاری در مجلس متفاوتند.
از طرفی ممکن نیست در شرایط خاص مثل جنگ، حدود 300 نماینده مجلس را دور هم جمع کرد، درباره یک موضوع تخصصی دفاعی و امنیتی طرح بحث کرد و از آن طرف منتظر ماند تا یک تصمیم از پیچوخمهای قانونگذاری گذر کند و نوشداروی بعد از مرگ سهراب شود. در زمان جنگ، کشور با تهدیدات و چالشهایی روبهرو است که نیاز به واکنش سریع و تخصصی دارد. در چنین شرایطی، نمیتوان برای هر تصمیم حیاتی، منتظر فرایندهای قانونی در مجلس ماند. این تصمیمات نیازمند محرمانگی، سرعت و تخصص بالایی هستند که تنها از طریق یک نهاد متمرکز و تخصصی میسر است. بنابراین، شورای عالی دفاع در صورت تشکیل، یک ستاد عالی فرماندهی و هماهنگی برای مدیریت بحرانهای دفاعی و امنیتی است و ماهیت آن با وظایف قانونگذاری مجلس در تضاد نیست بلکه مکمل آن در شرایط خاص است.
قبل از بازنگری
شورای عالی دفاع، پیش از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸، نهادی با جایگاهی ویژه بود که در شرایط جنگی، نقش مهمی در هماهنگیهای میان دولت و نیروهای مسلح ایفا میکرد. ریاست این شورا بر عهده رئیسجمهور وقت بود و فرمانده کل قوا (که در آن زمان امام خمینی(ره) بودند) دو نماینده در آن داشتند. نخستین نمایندگان ایشان در این شورا، آیتالله سیدعلی خامنهای و مصطفی چمران بودند. پس از اینکه آیتالله خامنهای به ریاستجمهوری رسیدند، هاشمیرفسنجانی به عنوان نماینده امام در شورا منصوب شدند و مدتی نیز سخنگویی آن را برعهده داشتند.
در پیشنویس اولیه قانون اساسی، فرماندهی کل نیروهای مسلح بر عهده رئیسجمهور بود، اما در مجلس خبرگان قانون اساسی، بخشی از این اختیارات به رهبر انقلاب منتقل شد. با این حال، ریاست شورای عالی دفاع همچنان بر عهده رئیسجمهور باقی ماند و نیروهای مسلح در این ساختار قرار میگرفتند. البته امام خمینی(ره) فرماندهی کل قوا را به ابوالحسن بنیصدر، نخستین رئیسجمهور، تفویض کردند و او ترجیح میداد از عنوان «فرماندهی کل قوا» به جای «ریاست شورای عالی دفاع» استفاده کند گرچه این خودبزرگبینی کار دستش داد و همه عناوینش را از دست داد.
نظر قانون اساسی چیست؟
در طول هشت سال ریاستجمهوری آیتالله خامنهای، اگرچه ایشان به عنوان رئیس شورا شناخته میشدند، اما عملاً مدیریت جنگ به صورت مشترک به ایشان و مرحوم هاشمی رفسنجانی سپرده شده بود. حتی در مواردی، امام خمینی مستقیماً هاشمیرفسنجانی را به فرماندهی عملیاتهای نظامی منصوب میکردند. این احکام مستقیم، از جمله حکم فرماندهی او در عملیات والفجر، نشان میدهد که شورای عالی دفاع بیشتر یک نهاد هماهنگکننده میان دولت و نیروهای مسلح بود و نه یک مرکز فرماندهی و هدایت جنگ.
در سیر تاریخی شورای عالی دفاع، حجتالاسلام هاشمی رفسنجانی نقشی فراتر از یک عضو عادی داشت. او با توجه به جایگاه حقوقی خود به عنوان رئیس مجلس، یکی از سه نماینده مجلس در شورا بود که با فرمان امام خمینی(ره) به این سمت منصوب شد. با این حال، با آغاز جنگ و بروز اختلافات و نیاز به هماهنگی بیشتر، امام خمینی با صدور احکامی مستقیم و ویژه، عملاً مسئولیتهای سنگینی را در حوزه جنگ به هاشمی رفسنجانی واگذار کردند. این موضوع باعث شد که او، فارغ از جایگاه حقوقیاش در شورا، به یکی از محورهای اصلی تصمیمگیری و فرماندهی تبدیل شود.
حتی با وجود نهادی چون شورای عالی دفاع، شرایط خاص جنگ، نیازمند تصمیمگیریهای سریع و متمرکز بود که از طریق احکام مستقیم رهبر انقلاب و انتصاب فرماندهان عالی محقق میشد. به همین دلیل هاشمی رفسنجانی در خاطرات خود اشاره میکند که نقش او در جنگ، بیشتر ناشی از این فرماندهیهای مستقیم بود تا صرفاً عضویت در ساختار رسمی شورا. شاید الان هم نظام به این نتیجه رسیده است که صرفنظر از همه مسئولینی که در دفاع نظامی نقشآفرین هستند یک فرد به طور ویژه مسئولیت این موضوع را به عهده بگیرد.
در نهایت با پایان جنگ تحمیلی و در بازنگری قانون اساسی سال ۱۳۶۸ شورای عالی دفاع نیز مانند نهادهایی مثل شورای عالی قضایی و شورای سرپرستی صداوسیما، با هدف متمرکز کردن امور، از ساختار رسمی کنار رفت. البته در مورد شورای عالی دفاع به دلیل پایان جنگ ایران و عراق موضوع دفاع از اولویت اول کشور کنار رفت و نهایتاً همردیف با سایر مسائل امنیتی قرار گرفت و لذا ذیل شورای عالی امنیت ملی تعریف شد.
قانونگذار در اصل 176 قانون اساسی ضمن اشاره به وظایف شورای عالی امنیت ملی، اشاره کرده است: «شورای عالی امنیت ملی به تناسب وظایف خود، شوراهای فرعی از قبیل شورای دفاع و شورای امنیت کشور تشکیل میدهد.» قانون در ادامه توضیح میدهد: «ریاست هر یک از شوراهای فرعی با رئیسجمهور یا یکی از اعضای شورای عالی است که از طرف رئیسجمهور تعیین میشود. حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی را قانون معین میکند و تشکیلات آنها به تصویب شورای عالی میرسد. مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست.»
در سال ۱۳۶۰، پس از انتخاب آیتالله خامنهای به ریاستجمهوری، هاشمی رفسنجانی با حکم امام به عنوان نماینده ایشان در شورای عالی دفاع منصوب شدند. این حکم، موقعیت او را به عنوان فردی که ارتباط مستقیم با رهبر انقلاب داشت، تقویت کرد. با این حال، اوج نقش هاشمی در فرماندهی جنگ، به سال ۱۳۶۲ بازمیگردد؛ زمانی که با تشکیل قرارگاه خاتمالانبیا(ص)، به سمت فرماندهی عالی جنگ منصوب شد.
آغاز شعام
با حذف شورای عالی دفاع، نیاز به نهادی جایگزین برای مدیریت امور دفاعی و امنیتی کشور احساس شد. در بازنگری قانون اساسی، اصل 176 به تشکیل شورای عالی امنیت ملی اختصاص یافت. این شورا با وظایفی گستردهتر از شورای عالی دفاع، به منظور «تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی» تأسیس شد.
برخلاف شورای عالی دفاع که بیشتر صبغه نظامی داشت، شورای عالی امنیت ملی یک نهاد چندوجهی است که ابعاد مختلفی از جمله مسائل سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی را پوشش میدهد. ترکیب اعضای این شورا نیز گویای همین گستردگی است. در حالی که در شورای عالی دفاع، تمرکز بر نیروهای مسلح بود، در شورای عالی امنیت ملی، علاوه بر رؤسای قوای سهگانه و فرماندهان نظامی، وزرای خارجه، کشور و اطلاعات، مسئول امور برنامه و بودجه و دو نماینده رهبر انقلاب نیز حضور دارند. این ترکیب، شورای عالی امنیت ملی را به یک نهاد بزرگ برای تصمیمگیری در مورد تمامی مسائل داخلی و خارجی تبدیل کرده است.
یکی از مهمترین نکات در مورد شورای عالی امنیت ملی، وجود شوراهای فرعی در ذیل آن است. بر اساس قانون اساسی، این شورا میتواند شوراهای فرعی مانند شورای دفاع و شورای امنیت کشور را تشکیل دهد. ریاست این شوراهای فرعی بر عهده رئیسجمهور یا یکی از اعضای شورای عالی است که توسط رئیسجمهور تعیین میشود. مصوبات این شورا نیز پس از تأیید رهبر، قابلیت اجرا پیدا میکند.
تفاوتهای دو شورا
اگر بخواهیم مقایسهای بین شورای عالی دفاع قدیم و شورای عالی امنیت ملی جدید انجام دهیم، باید گفت که این دو نهاد از نظر ماهوی و کارکردی تفاوتهای محسوسی دارند. شورای عالی دفاع همانطور که از نامش پیداست، عمدتاً بر مسائل نظامی و دفاعی متمرکز بود و در شرایط جنگی، نقش هماهنگکننده را ایفا میکرد. اما شورای عالی امنیت ملی، یک نهاد جامع است که وظایفش متنوع است و هم سیاستهای دفاعی - امنیتی را تعیین میکند و هم مسئولیت حل انواع مختلف مسائل را دارد.
شورای عالی امنیت ملی، برخلاف شورای عالی دفاع، فقط یک نهاد نظامی نیست. ترکیب اعضای آن نشان میدهد که این شورا، شش ضلع اصلی دارد؛ اقتصاد (رئیس سازمان برنامه و بودجه)، امنیت داخلی (وزیر کشور)، امنیت خارجی و داخلی (وزیر اطلاعات)، دیپلماسی (وزیر خارجه)، نیروهای مسلح (رئیس ستاد کل) و نمایندگان رهبر انقلاب. این ترکیب، به شورا امکان میدهد تا تصمیماتش را با درنظر گرفتن ابعاد مختلف مسائل و بحرانها اتخاذ کند. در نتیجه میتوان گفت شورای عالی دفاع، جزئی از شورای عالی امنیت ملی بوده و مختص شرایط جنگی است. اما شورای عالی امنیت ملی چه جنگ باشد و چه نباشد، مسئول شناسایی و حلوفصل همه مسائل و بحرانهای کشور است.
.gif?v=0)
