مهدی عبداللهی، دبیر گروه اقتصاد: یکی از جنجالی‌‌ترین موضوعات مرتبط با تامین مالی دولت در سال‌های اخیر، موضوع مولدسازی دارایی‌هاست. بررسی‌ها نشان می‌دهد دارایی‌های راکد دولت ایران معادل 206 درصد تولیدناخالص داخلی است، عددی که میانگین جهانی آن حدود 67 درصد است. براساس تعاریف هدف پروژه مولدسازی ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگام در تقویت بخش واقعی اقتصاد ایجاد صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی و منطقی‌‌سازی رفتارهای اقتصادی با تأکید بر تحول  اساسی در ساختارها، کاهش اندازه دولت، حذف دستگاه‌های موازی، افزایش تأمین مالی ازطریق افزایش ظرفیت ثروت‌آفرینی در اقتصاد ملی است. همچنین در تعاریف آمده است، مولدسازی دارایی‌‌ها انجام اقداماتی در راستای انجمادزدایی از دارایی‌ها و ارزش افزایی به آنها در راستای ایجاد منفعت برای بخش عمومی است. به‌طورکلی در مدیریت دارایی‌های عمومی و مولدسازی آنها، دو اصل کلی مورد توجه است؛ اولی افزایش بازده مالی دارایی‌ها و دومی، افزایش کارایی در ارائه خدمات عمومی. آمارها نشان می‌دهد به‌رغم تلاش‌های گسترده از سوی دولت‌ها در چند سال اخیر، مولدسازی دارایی‌ها در ایران به اهداف اولیه خود نرسیده است، به‌طوری‌که در سال گذشته تنها 6.2 همت از اموال به فروش رسیده که سهم 6 درصدی از رقم پیش‌بینی‌شده در بودجه دارد. 

94 درصد از منابع مولدسازی محقق نشد
نگاهی به داده‌های فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولت که تحت عنوان مولدسازی دارایی‌ها در سال‌های اخیر محل بحث و چالش بوده، نشان می‌دهد از سال 1392 تقریبا موضوع مولدسازی دارایی‌ها برای دولت جدی‌تر شده است. این وضعیت همزمان با تشدید تحریم‌ها و کاهش درآمدهای ارزی دولت است. 
آمارها نشان می‌دهد در سال 1392 دولت منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌ها را رقم 420 میلیارد تومان در بودجه پیش‌بینی کرده بود که حدود 64 درصد از آن محقق شد. در سال‌های 1393 تا 1398 دولت منابع حاصل از مولدسازی را چندان جدی در نظر نگرفت و رقم آن بین 270 تا 483 میلیارد تومان بوده که به طور متوسط نیز طی دوره مذکور بین 11 تا 25 درصد از ارقام پیش‌بینی شده در بودجه محقق شده است. در سال 1399 دولت برای اولین‌بار مولدسازی دارایی‌ها را در سمت منابع بودجه خود بسیار جدی در نظر گرفت و رقم 47 همت را برای این بخش پیش‌بینی کرد. این اقدام در نتیجه شیوع ویروس کووید-19 و کاهش شدید درآمدهای نفتی دولت رخ داده بود و دولت قصد داشت از طریق فروش اموال مازاد و راکد خود، بخشی از کسری بودجه را تأمین کند. 
آمارها نشان می‌دهد در همان سال 1399 که دولت رقم 47 همتی را برای مولدسازی در نظر گرفته، فقط 1544 میلیارد تومان معادل 3.3 درصد از منابع پیش‌بینی شده، محقق گردیده است. در سال 1400 دولت رقم 45 همت را برای این بخش در نظر گرفت که درنهایت 2.8 همت معادل 6.2 درصد از آن محقق شد. در سال 1401 رقم 26 همت پیش‌بینی شد که رقم پیش‌بینی شده و رقم محقق شده نسبتاً معقول بوده، به‌طوری‌که از رقم 26 همت، حدود 6.2 همت از آن یا معادل 24 درصد از آن محقق شده است. اما در سال 1402 که همزمان با تصویب مصوبه جنجالی مولدسازی دارایی‌ها رخ داد، دولت رقم 108 همت را برای این منظور در نظر گرفت و انتظار داشت بخش زیادی از آن به‌واسطه تسهیل امور با مصوبه مولدسازی، محقق شود. با این حال، آنطور که داده‌ها نشان می‌دهد، در سال گذشته فقط 6.2 هزار میلیارد تومان از آن یا معادل 5.7 درصد از رقم پیش‌بینی شده، محقق گردیده است. 
اما دولت با توجه به واقعیت‌هایی که وجود داشت، در سال 1403 منابع پیش‌بینی شده برای مولدسازی را حدود 62 همت در نظر گرفت که نسبت به رقم مصوب سال 1402 کاهش 42 درصدی داشت. در لایحه بودجه 1404 نیز دولت پزشکیان رقم منابع مولدسازی را 25 همت در نظر گرفته که نسبت به قانون بودجه 1403 کاهش 60 درصدی و نسبت به قانون بودجه 1402 کاهش 77 درصدی دارد. 
به نظر می‌رسد دولت به واقعیت‌های میدانی مولدسازی دارایی‌های راکد خود پی برده و می‌داند با وضعیت فعلی اقتصادی، وضعیت فعلی شفافیت اموال و دارایی‌ها، مقاومت مدیران میانی دستگاه‌های دولتی و موانع دیگر، منابع مولدسازی را به‌طور قابل توجهی کاهش داده است. براساس آنچه در ادامه می‌آید، دولت می‌تواند به‌جای فروش صرف اموال خود، از سایر روش‌ها همچون ایجاد درآمد پایدار از محل مولدسازی زمین‌های دولتی که تجربه برخی کشورها در این گزارش بررسی شده نیز استفاده کند.

دارایی‌های راکد دولت 2 برابر میانگین جهانی
در اغلب کشورها دارایی‌های دولت به نسبت اندازه اقتصاد، ارقام قابل‌توجهی‌اند؛ تخمین‌های انجام‌شده دراین‌ارتباط نشان می‌دهند در برخی نمونه‌ها تنها دارایی‌های غیرمالی دولت‌ها به‌طور متوسط ۶۷ درصد از تولید ناخالص داخلی ارزش دارند. این موضوع بیانگر آن است که افزایش هرچند اندک در بازده دارایی‌های دولتی می‌تواند درآمد چشمگیری ایجاد نماید، بنابراین در دوره‌های اخیر دولت‌های مرکزی و محلی، افزایش بازدهی دارایی‌های خود را به‌عنوان یکی از مسیرهای تحریک رشد اقتصادی تأمین درآمد پایدار و پوشش کسری بودجه تلقی می‌کنند.
براساس گزارشی که تحت‌عنوان «چهارچوب مولدسازی دارایی‌های عمومی دولت» در سال 1398 و توسط مرکز پژوهش توسعه و آینده‌نگری تهیه‌شده، در این زمینه صندوق بین‌المللی پول با محاسبه دارایی‌های عمومی بین ۲۷ کشور ذکرشده در نمودار، نسبت این دارایی‌ها به تولید ناخالص داخلی را عدد ۱۱۴ درصد محاسبه کرده است. بر همین مبنا در ایران این رقم در برآورد حداقلی 206 درصد ذکرشده که نزدیک به دوبرابر میانگین جهانی است. همچنین در همایش مولدسازی اموال و دارایی‌های راکد که طی سال 1396 برگزار شد، میزان دارایی‌های احصاشده دولت در قالب اموال غیرمنقول تاکنون 5000 هزار میلیارد تومان اعلام‌شده است. البته خزانه‌دار کل کشور می‌گوید رقم 5000 هزار میلیارد تومان احصاشده، یک تخمین تمام‌شمار نیست که شامل همه دارایی‌ها شود و تعداد و ارزش دارایی‌های دولت می‌تواند افزایش بیشتری داشته باشد، به‌طوری‌که براساس بررسی نهاد مذکور و برآوردهای اداره کل اموال دولتی و اوراق بهادار، عدد ۵۰۰۰ هزار میلیارد تومان ذکرشده برای میزان دارایی‌های مربوط به ۳۵۰ هزار دارایی‌هایی شناسایی‌شده دولتی است و اگر سایر اموال و دارایی‌های احصا نشده دولت را نیز به این 350 هزار دارایی اضافه کنیم، تعداد دارایی‌های دولت تا یک‌میلیون واحد می‌رسد که در آن صورت ارزش دارایی‌های دولتی به 18000 هزار میلیارد تومان خواهد رسید. با توجه به اینکه رقم مذکور مربوط به برآوردها و محاسبات سال 1396 است، بر این اساس با در نظر گرفتن رقم 1286 هزار میلیارد تومانی نقدینگی سال ۱۳۹۶، رقم مذکور معادل ۱۴ برابر نقدینگی همان سال است.
بنابراین کاملا مشخص است در ایران نسبت دارایی‌های عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی از میانگین نسبت جهانی بسیار بالاتر بوده و حجم دارایی‌های دولت تناسب و توازنی با تولید ناخالص داخلی کشور ندارد.
این عدم توازن به معنی زیاد بودن دارایی‌های عمومی دولت نیست و باید به کوچک بودن اندازه تولید ناخالص داخلی هم توجه داشت. هدف استفاده درست از همه دارایی‌های عمومی برای افزایش تولید ناخالص داخلی و تأمین منفعت عمومی برای افراد جامعه ایران است.
در برداشتی دیگر این عدم توازن یعنی بالا بودن حجم دارایی‌های عمومی نسبت به تولید ناخالص داخلی به این مفهوم است که دولت‌ها در ایران در افزایش تولید ناخالص داخلی، خلق ثروت و افزایش درآمد سرانه موفقیت چندانی نداشته‌اند و در مقیاس اجتماعی، ایرانیان در افزایش رفاه درجا زده‌اند. به‌هرحال در شرایط فعلی که دولت به جهت کسری بودجه به سمت مولدسازی دارایی‌های راکد خود است، اولین شرط اقدام در این بخش تشکیل یک بانک اطلاعاتی جامع از کل دارایی‌هاست تا در قدم بعدی دولت بتواند برای مولدسازی آنها برنامه‌ریزی اجرایی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت طراحی کند.

مصوبه مولدسازی هم نتوانست
اوایل بهمن سال 1401 جزئیاتی از مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت منتشر شد. این مصوبه گرچه از مدت‌ها قبل مورد بررسی دولت سیزدهم بود و در آبان‌ماه نیز به تصویب رسیده بود، با این حال با چندین بندی که داشت، حسابی در سطح جامعه جنجال‌برانگیز شد. یکی از مهم‌ترین نقدها به مصوبه مولدسازی و آیین‌نامه اجرایی آن، مصونیت قضایی اعضای هیئت 7 نفره و همچنین توقف قوانین و مقررات مغایر با این مصوبه به‌مدت دو سال بود. گرچه اختیارات کاملی به این هیئت داده شد، اما چالش فروش و مولدسازی دارایی‌های دولت بیش از اینها بود که با این مصوبه حل شود. 

8 پیشنهاد برای مولدسازی
در اقتصاد ایران، شاهد عملکرد ضعیف مولدسازی و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در سال‌های گذشته بوده‌ایم، با توجه به این روند کاهشی در تحقق منابع حاصل از مولدسازی و واگذاری شرکت‌های دولتی، این سؤال پیش می‌آید که چرا پیش‌بینی منابع با بیش‌برآوردی همراه است؟ چرا تجربه سال‌‌های گذشته ملاک عمل در لوایح بودجه سال‌های آتی قرار نمی‌گیرد؟ عدم تحقق در منابع حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول و واگذاری شرکت‌های دولتی به ترتیب باعث عدم تحقق در واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی می‌شود، عدم تحقق واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی نیز منجر به عدم تحقق منابع بودجه عمومی شده و به دنبال آن می‌تواند به کسری بودجه منجر شود. دولت به جهت تأمین کسری بودجه، اقدام به انتشار اوراق بدهی می‌کند که همین موضوع، موجب دامن زدن به بدهی‌های دولت و کسری بودجه خواهد شد.  
پژوهشکده امور اقتصادی زیر نظر وزارت اقتصاد در گزارشی با عنوان «اثرات بودجه‌ای مولدسازی شرکت‌های دولتی» با تأکید بر این موضوع که فرایند مولدسازی دارایی‌های دولت در ایران با چالش‌های زیادی در بحث شفاف‌سازی دارایی‌ها و فروش آن، افزایش بازدهی مالی دارایی‌ها و افزایش کارایی آنها روبه‌رو بوده، برای خروج از این بن‌بست پیشنهادهایی به شرح زیر ارائه می‌دهد. 
1- تدوین ترازنامه دولت جهت شفاف‌سازی در ارزش دارایی‌های دولت 
2- ارائه یک تعریف مشخص از مولدسازی و استانداردسازی آن از طریق تقویت نظام آماری و اطلاعات از اموال دولتی
3- همسویی، همکاری و هماهنگی تمامی افراد و دستگاه‌ها در امر مولدسازی اعم از ادبیات موضوع طبقه‌بندی دارایی‌ها، روش‌های مولدسازی و...
4- تدوین و تصویب یک قانون دائمی برای مدیریت دارایی‌‌ها. به دلیل زمان‌بر بودن اقدامات براساس بودجه سنواتی نیاز به یک قانون دائمی یا برنامه ۵، ۶ ساله است
5- همسویی منافع ملی بخشی و منطقه‌ای به فرهنگ‌سازی هم در سطح حاکمیت و هم در سطح آحاد مردم
6- ایجاد یک نهاد مولدساز دولتی یا شرکت‌های مدیریت دارایی
7- ساماندهی فرایندهای آماری 
8- بهبود ساختار حقوقی مورد نیاز برای مولدسازی تجمیع قوانین و مقررات در قالب تنقیح مقررات مولدسازی و متناظر با همان اهداف و ظرفیت‌های مولدسازی دارایی‌های دولت.

تجربه متفاوت مولدسازی در کشورها 
سازوکار مولدسازی و فروش دارایی‌های دولت، مهم‌ترین مسئله‌ای است که موجب چالش‌های بسیاری شده است؛ چراکه  روندهای  غیرشفاف  گذشته در مسیر  واگذاری  و فروش دارایی‌های  دولت  زمینه  فسادهای بسیاری  را  فراهم  کرده  است. از سوی دیگر نبود سازوکار مشخص، تحقق درآمدهای  پیش‌بینی‌شده  در بودجه را نیز با چالش بسیاری مواجه نموده است. در بسیاری از کشورها مباحث مربوط به تأمین درآمد پایدار از دارایی‌ها و مولدسازی آنها بیش از دو دهه در حال پیگیری است. برای مثال موضوع تأمین مالی زمین‌محور با هدف ایجاد درآمد از مهم‌ترین دارایی‌های دولت‌ها، شهرداری‌ها و دیگر نهادهای عمومی یعنی زمین به یکی از موضوعات اصلی در زمینه مدیریت دارایی‌های دولت تبدیل شده و اقدامات قابل‌توجهی در سایر کشورها انجام شده که در ادامه چند مورد برای مثال آمده است. در سال ۲۰۰۶ و ۲۰۰۷، سازمان توسعه منطقه‌ای بمبئی دو قطعه زمین متوسط در بمبئی هند را از طریق حراج به فروش گذاشت و این اراضی با مساحت نزدیک به ۱۳ هکتار به ارزش معادل 1.2 میلیارد دلار فروخته شد. عواید حاصل از این فروش عمدتاً به سرمایه‌گذاری در بخش زیرساخت‌های حمل‌ونقل اختصاص یافت. درآمد حاصل از فروش این قطعات حدود 3.5 برابر ارزش کل اوراق قرضه‌ای بود که در ۱۲ سال در شهرداری‌های سراسر هند منتشر شد. در سال ۲۰۰۷ از طریق حراج زمین در مناطقی که برای توسعه شهرهای جدید در حومه قاهره مصر تعیین شده بود، حدود 3.2 میلیارد دلار منابع حاصل شد که معادل تقریباً ۱۰ درصد بودجه سالیانه دولت مصر و بیش از یک برابر درآمد سالیانه مالیات بر دارایی در شهرداری‌های مصر بود.
در بوگوتا پایتخت کلمبیا طی یک دهه گذشته ۲۱۷ پروژه عام‌المنفعه از طریق ابزارهای مبتنی بر اخذ ارزش افزوده شده به زمین‌ها (حاصل از پروژه‌ها) تأمین مالی شده که از محل عواید حاصل از آن حدود یک میلیارد دلار سرمایه‌گذاری زیربنایی به انجام رسیده است. در برخی موارد تأمین مالی زمین محور در مقیاس بسیار وسیع‌تری انجام شده است؛ به عنوان مثال چین بخش بزرگی از سرمایه‌گذاری گسترده زیرساخت‌های خود را از فروش حق استفاده از زمین یا به تعبیری اجاره بلندمدت تأمین کرده است. براساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس که با عنوان « ایجاد درآمد پایدار از محل مولدسازی زمین‌های دولتی؛ بررسی تجربه کشورهای منتخب» در خردادماه 1400 منتشر شده، در این گزارش آمده است.  
سیاست فروش حق استفاده از زمین در چین به طور آزمایشی در سال ۱۹۸۷ در شنژن و سایر شهرهای ساحلی به عنوان بخشی از تمرکززدایی از سیستم مالی چین انجام شد. تا قبل از این اقدام مقامات عمومی، زمین را طبق رویه‌های خاصی اختصاص می‌دادند و استفاده از زمین رایگان بود. اما این سیاست مورد بازبینی جدی قرار گرفت. نکته قابل ذکر اینکه از ابتدا نیز اجاره زمین با سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها گره خورده بود، اجاره زمین منبع درآمدی قابل‌توجهی را فراهم می‌کرد که درآمد آن می‌بایست در درجه اول در سیستم‌های زیر ساختی سرمایه‌گذاری می‌شد و موقعیت رقابتی شهرها را برای رشد اقتصادی ارتقا می‌بخشید.
به‌طور کلی منابع ایجاد زیرساخت‌ها در چین از دو مسیر بودجه‌ای و فرابودجه‌ای تأمین می‌شود. در بخش غیربودجه‌ای منبع اصلی مربوط به عواید واگذاری حق بهره‌برداری از زمین است. در آغاز این رویه، عواید واگذاری حق بهره‌برداری از زمین شامل پرداخت اجاره توسط اشخاصی بود که قصد داشتند حق استفاده از زمین‌ها را برای دوره‌های ۴۰ تا ۷۰ ساله در اختیار داشته باشند. در سال‌های اخیر استان‌ها با بهره‌مندی از رونق توسعه املاک و مستغلات عایدی قابل‌توجهی از واگذاری حق بهره‌برداری از زمین کسب کرده‌اند که به‌تدریج به مهم‌ترین منبع درآمد برای توسعه زیرساخت‌ها تبدیل شده است. در سال ۲۰۰۷ عواید حاصل از واگذاری حق بهره‌برداری زمین از عوارض محلی پیشی گرفته و به بزرگ‌ترین منبع مالی برای تأمین مالی زیرساخت‌ها تبدیل شد. در این سال سهم عواید حاصل از زمین در کل درآمد دولت چین به ۱۵ درصد رسید. سهم درآمدهای حاصل از اجاره زمین از کل درآمدهای دولت ملی نیز در سالیان گذشته افزایش یافته به نحوی که از ۱۵ درصد در سال ۲۰۰۷ به بیش از ۲۰ درصد در سال‌های اخیر رسیده است.