سیدمحمدرضا دادگستر، پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف: در تاریخ تنظیم‌گری آموزش در ایران همواره این پرسش مطرح بوده که آیا باید دولت تنها بازیگر فعال در تالیف و انتشار کتب درسی باشد یا باید بازار را هم درگیر ساخت؟ تجربیاتی از هر دو رویکرد وجود دارد.

   مقدمه: چرا کتاب‌های درسی مهمند؟
کتاب‌های درسی ازجمله عناصر محوری نظام‌های آموزشی هستند. با گسترش دوره‌های اجباری و رایگان آموزش ابتدایی و متوسطه در کشورهای مختلف جهان در راستای رفع هرچه بیشتر بی‌سوادی و کم‌سوادی، امروزه شمار بیشتری از کودکان و نوجوانان جهت گذراندن دوره تحصیلی از کتاب‌های درسی استفاده می‌کنند. این کتاب‌ها از یک‌سو آموزش‌های پایه‌ای زیستن در جوامع پیچیده مدرن را به دانش‌آموزان انتقال می‌دهند و قواعد زندگی در قامت یک شهروند سالم، نوآور و فعال را به آنها می‌آموزند و از سوی دیگر زمینه را برای ورود آنها به مراکز آموزش عالی و دانشگاه‌ها در سال‌های آتی زندگی و کسب مشاغل با سطح مهارت و دستمزد بالاتر را فراهم می‌کنند. این دو کارویژه اساسی کتاب‌های درسی که به ترتیب می‌توان آنها را «جامعه‌پذیری» و «توانمندسازی» نامید، باعث می‌شود تا فرآیند وضع ضوابط و مقررات تدوین و بازیگران درگیر در تدوین کتاب‌های درسی اهمیت بسیاری پیدا کند. طرفه آنکه اگر دانش‌آموزان از کتاب‌های باکیفیت و به‌روزی بهره‌مند شوند که به نیازهای علمی آنها به‌گونه‌ای کارآمد و اثربخش پاسخ دهد، آمادگی بهتری در پذیرش نقش خود به‌عنوان یک شهروند خلاق دارند که از شغلی با درآمد و مزایای مکفی بهره‌مند است و کمتر احتمال درگیرشدن با آسیب‌های اجتماعی را دارد. البته کتاب‌های درسی تنها یک جزء از نتیجه نهایی را شکل می‌دهند و دیگر اجزای نظام آموزشی (کیفیت مدارس، دانش و مهارت تعلیمی معلمان، پیگیری و دغدغه‌مندی والدین و... ) نیز در این امر دخیلند. با این حال چگونه می‌توان از عملکرد بهینه کتاب‌های درسی اطمینان حاصل کرد؟ چه چالش‌ها و موانعی بر سر راه تنظیم‌گری تدوین این کتاب‌ها وجود دارد؟ سیاستگذار از چه ابزارهایی برای حل این چالش‌ها بهره‌مند است؟ یادداشت حاضر قصد پرداختن به این پرسش‌ها از منظر ارائه پیشنهادهای سیاستی به‌منظور بهبود وضعیت ایران در این حوزه را دارد.
 
   پیشینه و سنت تاریخی تالیف کتاب‌های درسی در ایران
ایران در زمره کشورهایی است که دانش‌آموزان آن در نظام آموزشی متمرکز از محتوای واحد تالیف‌شده توسط سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی استفاده می‌کنند و فعالیت بخش خصوصی در این حوزه به تالیف کتاب‌های کمک‌درسی و راهنمای آزمون‌ها محدود شده است. طبق پژوهش معتمدی (1391)، روند تاریخی تهیه کتاب‌های دانش‌آموزان در کشور را می‌توان به شش دوره تقسیم‌بندی کرد. (جدول پایین صفحه)
همان‌گونه که مشاهده می‌شود، تنظیم‌گری تدوین محتوای آموزشی مدارس در ایران پیشینه‌ای در ابتدا غیرمتمرکز، سپس متمرکز، در ادامه دوره کوتاهی غیرمتمرکز و سرانجام از اواخر دهه 1330 و اوایل دهه 1340 به این سو متمرکز داشته است. صادقی و عسکرانی (1386) در پژوهش خود اشاره می‌کنند که تا پایان حکومت قاجارها و سال‌های اول دوران پهلوی، دولت نظارت بسیاری اندکی بر چگونگی تدوین کتاب‌های درسی داشت و حتی پس از تدوین «قانون اساسی معارف»، تمامی مراکز آموزشی براساس ذوق و سلیقه خود، ابتکاراتی را برای تهیه کتاب‌های درسی به خرج می‌دادند و ضابطه مشخصی برای یکسان‌سازی محتوای آموزشی در سراسر کشور وجود نداشت. این وضعیت با انتشار نخستین کتاب‌های وزارتی در سال 1308 دگرگون شد. معلمان و دانش‌آموزان از این سری کتاب‌ها و به صورت کلی الگوی متمرکز دولت‌محور، رضایت خاطر بیشتری داشتند؛ از آن‌رو که این کتاب‌ها در مقایسه با کتاب‌هایی که در نقاط مختلف کشور منتشر می‌شد از حیث محتوای آموزشی و مرغوبی چاپ و ارزانی قیمت مزایای آشکاری داشت و سال‌ها مورد استفاده قرار می‌گرفت. دولت در ادامه از ابزار تنظیم‌گری به‌صورت موثرتری برای نظارت بر کتب درسی بهره برد که نقطه‌عطف آن ابلاغ بخشنامه وزارت معارف در سال 1314 بود که به مدیران مدارس اخطار داد برای چاپ هرگونه کتاب درسی باید از وزارت معارف مجوز بگیرند. با اشغال ایران توسط متفقین در شهریور 1320، گرفتاری‌های مالی دولت و وزارت فرهنگ مانع از آن شد تا کتاب‌های درسی به شیوه‌ای مناسب چاپ و توزیع شود. در این شرایط ناشران گوناگون از وزارت فرهنگ آزادی چاپ‌ کتاب‌های درسی را تقاضا می‌کردند که درنهایت وزارت فرهنگ از دو وجه (سبک‌کردن بار فعالیت خود از یک‌سو و این تصور که ایجاد رقابت علمی و تجاری موجب بهبود و ارزانی کتاب و خشنودی مردم خواهد شد)، با پیشنهاد ناشران موافقت کرد و تدوین و انتشار کتب درسی مدارس آزاد شد که وضعیت آشفته‌ای را به وجود آورد و درنهایت به فراگیرشدن این باور انجامید که غلبه ملاحظات تجاری در این بازار می‌تواند پیامدهای مخربی را به همراه داشته باشد. این شرایط نزدیک به 20 سال ادامه داشت تا آنکه در بهمن‌ماه 1335 شورای عالی فرهنگ اساسنامه‌ای راجع به رسیدگی به قیمت کتاب‌های درسی دبیرستان‌ها و چگونگی چاپ، صحافی و تعیین بهای آن صادر کرد و مقرر شد هر سال فهرست قیمت‌ها به وسیله وزارت فرهنگ اعلام شود. این روش اگرچه در نظر می‌توانست نظم و نسقی به بازار نامنظم کتب درسی دهد، در عمل چندان سودمند واقع نشد. دگرگونی واقعی این وضعیت متعاقب انتصاب دکتر پرویز ناتل‌خانلری به وزارت فرهنگ در سال 1341 رخ داد. خانلری که از دانشگاهیان شناخته‌شده بود، پس از مشاهده تنگناهای ناشی از تبانی ناشران معروف تهران، تصمیم به رفع مشکل گرفت. بر این اساس و با تصویب هیات وزیران در تاریخ 18 اسفند 1341، وزارت فرهنگ کار تالیف و چاپ کتاب‌های درسی را برعهده گرفت و کتاب‌های واحدی برای تمامی مراکز آموزشی تدوین شد. این کار در مدت زمان کمتر از شش ماه به سرانجام رسید و با تشکیل «شرکت سهامی طبع و نشر کتب درسی» سرنوشت کتاب‌های درسی در مسیر دیگری قرار گرفت که تا به امروز ادامه داشته و آن سیطره کامل دولت بر فرآیند تالیف، چاپ و توزیع کتب درسی بوده است. دکتر ناتل‌خانلری در جلسه مطبوعاتی به تاریخ 24 شهریور 1342، ضمن برشمردن مشکلات فراوان اجرای این سیاست نظیر زد و بند ناشران، کمبود کاغذ، محدودیت وقت و مواردی که به هر حال روند این حرکت را کند می‌کرد، اعلام کرد که در اثر اتخاذ این تصمیم، مجموع بهای کتاب‌های مصرفی سالانه دبیرستان‌های کشور از 15 میلیون تومان به 6 میلیون تومان تنزل یافته است.
طبق آنچه ذکر شد، از دهه 1340 شمسی به این سو، مراکز آموزشی مشارکت خود در تدوین کتب درسی را، که شاخصه دوره اولیه تاسیس نظام آموزشی مدرن در ایران بود، از دست دادند و این الگو که به «چندتالیفی» شهرت داشت در سایه عملکرد نهاد واحد دولتی به حاشیه رفت. مقصودی (1394) به علل ذیل در پدیدآمدن این وضعیت اشاره دارد:
- اصطلاحات و تعبیرات غیریکسان در کتاب‌های درسی مختلف
- نحوه گزینش و انتخاب مواد آموزشی توسط مدیران و مراکز آموزشی
- قیمت‌گذاری‌های کتب درسی
- نحوه تایید کتاب‌های درسی (توصیه‌ها، دوستی‌ها و... )
- نحوه توزیع کتاب‌ها و تاخیر در ابتدای سال تحصیلی
- آموزش معلمان

   سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی و نقش‌های آن در نظام حکمرانی
مهم‌ترین نهاد دولتی درگیر در تدوین، انتشار و توزیع کتاب‌های درسی (در دو بخش کتاب‌های درسی ابتدایی و متوسطه نظری و کتاب‌های درسی فنی و حرفه‌ای و کاردانش) در حال حاضر سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی است. نقش این سازمان در حوزه کتاب‌های درسی در سال‌های اخیر پررنگ‌تر هم شده است. پیشتر، عمده عملکرد سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی در زمینه تالیف و انتشار کتب قابل‌‌بررسی بود و کتابفروشی‌ها بخش اعظم توزیع این کتاب‌ها را برعهده داشتند. اما در چند سال اخیر با هدف رضایتمندی اولیا و دانش‌آموزان در تهیه کتاب درسی و همچنین صرفه‌جویی در مصرف کاغذ، سازمان به صورت انحصاری پخش آنها را از طریق شیوه جدید با ثبت‌نام در سامانه فروش کتب درسی و توزیع از طرف مدرسه انجام می‌دهد. عملکرد سازمان در این زمینه مورد انتقاد بسیاری (از منظر توزیع نامتناسب و دیرهنگام میان استان‌ها، عدم دریافت کتاب توسط دانش‌آموزان انتقالی به مدارس دیگر یا تغییر رشته‌ای، نیروی انسانی ناکافی در عملیات توزیع و...) واقع شده است (معافی، 1402). با این وجود، دغدغه یادداشت حاضر بیشتر مربوط به مرحله تالیف است و تلاش می‌شود از منظر نقش‌ها و کارکردهای سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی در نظام حکمرانی کشور به آن پرداخته شود.
سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی در حال حاضر بیشتر کارکرد ارائه خدمت را در زمینه تدوین کتاب‌های درسی، چاپ و فروش آنها به قیمت مصوب دولتی به دانش‌آموزان را برعهده دارد. سیاستگذاری کلان تالیف کتب درسی در ایران توسط اسناد بالادستی با محوریت سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش (مصوب 1390) و برنامه درسی ملی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1392) انجام می‌شود که به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی آموزش‌وپرورش و وزارت آموزش‌وپرورش رسیده‌اند و مبنای عمل سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی هستند. برنامه درسی ملی جمهوری اسلامی ایران، اصول ذیل را ناظر بر سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت برنامه‌های درسی و تربیتی از سطح ملی تا سطح مدرسه تعیین کرده است: 1. دین‌محوری، 2. تقویت هویت ملی، 3. اعتبار نقش یادگیرنده، 4. اعتبار نقش مرجعیت معلم (مربی)، 5. اعتبار نقش پایه‌ای خانواده، 6. جامعیت،
7. توجه به تفاوت‌ها، 8. تعادل، 9. یادگیری مادام‌العمر، 10. جلب مشارکت و تعامل و  11. یکپارچگی و فراگیری. سند حاضر چهار جهت‌گیری کلی را در زمینه محتوای درسی تعیین کرده است:
۱- مبتنی‌بر ارزش‌های فرهنگی و تربیتی و سازگار با آموزه‌های دینی و قرآنی، مجموعه‌ای منسجم و هماهنگ از فرصت‌ها و تجربیات یادگیری است که زمینه شکوفایی فطرت الهی، رشد عقلی و فعلیت‌یافتن عناصر و عرصه‌ها را به صورت پیوسته فراهم می‌آورد.
۲- دربرگیرنده مفاهیم و مهارت‌های اساسی و ایده‌های کلیدی مبتنی‌بر شایستگی‌های مورد انتظار از دانش‌آموزان است.
۳-برگرفته از یافته‌های علمی و معتبر بشری است.
۴-متناسب با نیازهای حال و آینده، علایق، ویژگی‌های روانشناختی دانش‌آموزان، انتظارات جامعه اسلامی و زمان آموزش است.
این برنامه همچنین بیانیه‌های حوزه تربیت و یادگیری که مشتمل بر ضرورت و کارکرد حوزه، قلمرو حوزه و جهت‌گیری‌های کلی در سازماندهی محتوا و آموزش حوزه است را در این حوزه‌ها مشخص کرده است: حکمت و معارف اسلامی؛ قرآن و عربی؛ زبان و ادبیات فارسی؛ فرهنگ و هنر؛ سلامت و تربیت بدنی؛ کار و فناوری؛ علوم انسانی و مطالعات اجتماعی؛ ریاضیات؛ علوم تجربی؛ زبان‌های خارجی؛ آداب و مهارت‌های زندگی و بنیان خانواده.
موضع‌گیری برنامه درسی ملی جمهوری اسلامی ایران در مورد تالیف کتب درسی در بند سوم ماده 12 این سند، ماده «سیاست‌های تولید مواد و رسانه‌های یادگیری»، ذکر شده است:
«در طراحی و تولید مواد و رسانه‌های یادگیری و در راستای تحقق رویکرد برنامه درسی ملی، سیاست‌های زیر مورد تاکید است:
3-12- توسعه سیاست چندتالیفی و زمینه‌سازی برای مشارکت فعال استان‌ها، معلمان، مربیان، افراد و تشکل‌های ذی‌علاقه و ذی‌صلاح با تاکید بر بخش غیردولتی در تولید، تکمیل و غنی‌سازی مواد، منابع و مراکز متنوع یادگیری در چهارچوب سیاست‌های آموزش‌وپرورش.
بند فوق بیانگر آن است که پایه قانونی مورد نیاز در راستای تمرکززدایی از تالیف کتب درسی وجود دارد و سیاستگذار مایل است نوعی رویکرد مشارکتی در این حوزه حاکم باشد. با این حال پس از گذشت بیش از یک دهه از تصویب برنامه درسی ملی جمهوری اسلامی ایران، نه‌تنها سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی از نقش ارائه خدمت به سمت نقش تنظیم‌گر و تسهیلگر خلق فضای مشارکتی‌گذار نکرد، بلکه حتی در مرحله توزیع کتب درسی نیز امکان فعالیت را از بخش خصوصی سلب کرد و فضایی انحصاری به وجود آورد. واقعیت عرصه آموزشی کشور بیانگر آن است که در طول یک دهه گذشته بخش خصوصی در زمینه تولید محتوای کمک‌آموزشی توسعه چشمگیری را تجربه کرد اما نتوانست در تالیف کتاب‌های درسی نقش موثری ایفا کند. چنین واقعیتی برای نهادهای مدنی نیز صادق است.

   جمع‌بندی و پیشنهادهای سیاستی
سنت تاریخی بیش از 100 ساله تالیف کتب درسی در کشور بیانگر آن است که در دو موقعیت تاریخی (بازه زمانی پیش از تاسیس دولت مدرن و وزارت معارف در دهه نخست سده چهاردهم شمسی و بازه زمانی پس از اشغال ایران توسط متفقین در سال 1320 و تاسیس سازمان کتب درسی ایران در سال 1342) رویکرد متکثر، غیردولتی و تمرکزگرا در زمینه تالیف و انتشار کتب درسی در ایران به وجود آمد. در هر دو تجربه تاریخی، این امر درنتیجه غیبت یا ضعف دولت مرکزی به وقوع پیوست و حالتی غیرانتخابی داشت. ماحصل این رویکرد نیز درنهایت نتوانست انتظار ذی‌نفعان حوزه آموزش (سیاستگذاران، مدیران مدارس، معلمان، دانش‌آموزان، والدین و... ) را برآورده سازد. درنتیجه نوعی بدبینی و مقاومت نسبت به ورود بخش خصوصی در این حوزه حاکم شد و خود را در دهه‌های بعد بازتولید کرد. با توجه به اهمیت بیشتر ارزش‌هایی نظیر عدالت و برابری در دسترسی دانش‌آموزان به کتب درسی باکیفیت نیز این ملاحظه تاحدی پذیرفتنی به نظر می‌رسد. البته روندهایی که در حوزه آموزش غیردولتی در ایران، به‌ویژه از دهه 1370 شکل گرفت، مبین آن است که نیاز برخی از اقشار به آموزش بیشتر و تمایل آنها جهت تامین هزینه موردنیاز محتوای درسی این کار، باعث شد تا ظرفیت بخش خصوصی در حوزه محتوای کمک‌درسی بالفعل شود و نابرابری در حوزه آموزشی خود را به صورت دیگری بازتولید کند. دیگر واقعیت موجود، چالش‌های انحصار سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی در تدوین کتب درسی است که خود را در سند بالادستی برنامه درسی ملی جمهوری اسلامی ایران و اعلام ترجیح سیاستگذار به‌گذار به رویکرد چندتالیفی در آن بازنمایی می‌کند. بر این اساس ضرورت دارد تا ضمن توجه به شکست‌ها و ناکامی‌های تجربه تاریخی تمرکززدایی از تالیف کتب درسی، شرایط متحول آموزش ابتدایی و متوسطه، نیازهای دانش‌آموزان و نوآوری‌های آموزشی در جهان، زمینه برای‌ گذار به رویکرد چندتالیفی فراهم شود. توصیه‌های سیاستی ذیل در این راستا ارائه می‌شود:
۱- افزایش دانش سازمانی سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی در مورد ایفای کارکرد تنظیم‌گری در عرصه تالیف کتب درسی با طراحی راهبردهای تنظیم‌گری مبتنی‌بر برنامه درسی ملی جمهوری اسلامی ایران و مطالعه تجربیات موفق جهانی در این حوزه.
۲- برگزاری جلسات هم‌اندیشی با ناشران آموزشی و نهادهای مدنی حوزه آموزش و طراحی راهبرد توسعه رویکرد چندتالیفی در کشور با تکیه بر تعیین استانداردهای هماهنگ و رعایت مستمر آنها از سوی ناشران.
۳- اجرای طرح‌های پایلوت استفاده از کتب ناشران خصوصی در مدارس و ارزیابی مقایسه‌ای نتایج آن با مدارس استفاده‌کننده از کتب سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزشی.
۴- دخیل‌ساختن کتابفروشی‌ها در عملیات توزیع کتب درسی و رفع انحصار از این حوزه.
۵- برون‌سپاری تالیف کتب درسی در دروس با کارکرد «توانمندسازی» مهارت‌های دانش‌آموزان و اکتفا به تالیف کتب در دروس با کارکرد «جامعه‌پذیری» دانش‌آموزان.

   منابع
- شورای عالی انقلاب فرهنگی (1390)، سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش، تهران: شورای عالی انقلاب فرهنگی
- صادقی، مقصودعلی، عسکرانی، محمدرضا (1386)، «درآمدی تاریخی بر روند تدوین و چاپ نخستین کتاب‌های درسی»، مجله علمی-پژوهشی دانشکده ادبیات و علوم انسانی دانشگاه اصفهان، دوره دوم، شماره پنجاهم، پاییز 1386، صص 89-71.
- معافی، علیرضا (1402)، «با گذشت ۲۰ روز برخی دانش‌آموزان هنوز کتاب ندارند»، روزنامه شرق، 22 مهر 1402.
- معتمدی، اسفندیار (1391)، «بررسی تاریخ تحولات کتاب‌های درسی مدارس در ایران (۱۳۹۰-۱۲۳۰ ه. ش)»، فصلنامه پژوهش و نگارش کتب دانشگاهی، شماره 25، تابستان 1391، صص 131-111.
- مقصودی، مجتبی (1394)، «چندتالیفی: تاریخچه برنامه‌ریزی و تالیف کتاب‌های درسی در ایران»، مجله رشد جوانه، شماره 48، تابستان 1394، صص 45-40.
- وزارت آموزش‌وپرورش (1391)، برنامه درسی ملی جمهوری اسلامی ایران، تهران: وزارت آموزش‌وپرورش.