زینب مرزوقی، خبرنگار گروه نقد روز: روز گذشته در حاشیه بررسی برنامه هفتم توسعه در صحن علنی ، مجلس یکی از بندهای لایحه هفتم را حذف کرد. این لایحه مرتبط با تغییر کاربری اماکن گردشگری بود. در بند مذکور، آمده است که«تغییر کاربری تاسیسات گردشگری تحت هر عنوان، بدون تایید وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی ممنوع است. مراجع تغییر کاربری مکلفند پیش از موافقت، نسبت به اخذ استعلام از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی اقدام کنند.
درصورت موافقت با تغییر کاربری تاسیسات گردشگری موجود توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی کلیه تخفیفات، تسهیلات، حمایت‌ها و معافیت‌های اعطایی ملغی و عین یا معادل آن به اضافه ۵۰ درصد مابه‌التفاوت ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری ملک به قیمت کارشناسی روز، اخذ و به حساب خزانه واریز و معادل صددرصد آن با رعایت بند (د) ماده ۲۸ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) برای هزینه‌کرد در زمینه توسعه گردشگری به وزارت مذکور اختصاص می‌یابد.»
در زمان بررسی این بند محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس ابهامی را مطرح کرد مبنی‌بر اینکه این بند باعث ایجاد انگیزه در وزارت گردشگری برای تغییر کاربری تاسیسات گردشگری با هدف درآمدزایی می‌شود.
بنابر اشکال و ابهام واردشده از سوی رئیس مجلس و تعدادی دیگر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی اصل این بند به تصویب مجلس نرسید. در ادامه بررسی این بند از لایحه در صحن علنی مجلس مهرداد گودرزوندچگینی، نماینده رودبار پیشنهاد حذف این بند را مطرح کرد و گفت: «این بند زمینه دلالی و خرید و فروش زمین‌ها را به چندبرابر قیمت فراهم می‌کند. همچنین اختیاری به وزارت گردشگری داده تا زمین‌ها را تغییر کاربری بدهد. در این شرایط نمی‌توان انتظار توسعه گردشگری را داشت.»
تغییر کاربری امکان ورود دلالان و زمین‌خواران را تشدید می‌کرد
مهرداد گودرزوندچگینی، نماینده رودبار همچنین در گفت‌وگو با «فرهیختگان» درباره دلایل حذف این بند از لایحه هفتم، با اشاره به این مساله که گردشگری یکی از موضوعات حائز اهمیت کشورمان است، معتقد است که یکی از محورهای توسعه کشور قطعا گردشگری است. «در این بند به وزارت گردشگری اجازه می‌داد که چنانکه اماکنی مختص گردشگری درنظر گرفته شده به افراد اجازه تغییر کاربری از گردشگری به کاربری‌های دیگر بدهد. من و برخی دیگر از نمایندگان مخالف این بند از لایحه بودیم زیرا اگر این بند اجرایی می‌شد بسیاری از اماکنی که کاربری گردشگری گرفته‌اند می‌توانستند به دلیل به‌صرفه‌تر بودن کاربری‌های دیگر به سراغ دلالی آن اماکن بروند چون اجازه در دست وزارت گردشگری بود، برای همین می‌شد که این امکان از طریق لابی‌گری‌ها و فعالیت‌های خلاف قانون صورت بگیرد. بنابراین دلیل ما این بود که اماکنی که مجوز کاربری‌شان گردشگری است باید گردشگری بمانند و افرادی که قرار است کار گردشگری در زمین‌های گردشگری انجام دهند هم با همان نیت کار را پیش ببرند.» درباره حوزه‌های شهری و حوزه‌هایی که طرح تفصیل دارند اما قانون مصوب‌شده داریم. مثلا اگر در دوره10 ساله یک کاربری نیاز به تغییر دارد خودبه‌خود به کمیسیون ماده5 شهری یا ماده 99 روستایی می‌رود اما بند مورد نقد لایحه اگر تصویب می‌شد نگرانی دیگری وجود داشت. اینکه معادل 100 درصد هزینه‌های تغییر کاربری به حساب وزارت میراث و گردشگری می‌رفت تا در زیرساخت‌هایش استفاده می‌کرد، همین مساله زمینه برای تغییر کاربری را بیشتر می‌کرد. از این رو نمایندگان پیشنهاد حذف این بند را دادند تا شاهد چنین اتفاقی در حوزه شهری و روستایی نباشیم. همچنین نماینده رودبار در مجلس اسلامی گفت: «یکی دیگر از دلایل پیشنهاد حذف این بود که در بسیاری از مناطق خصوصا در استان‌هایی مانند تهران زمین‌های کشاورزی بایر دارند. در حال حاضر افرادی به دنبال تغییر کاربری به زمین گردشگری هستند. اگر این اجازه داده می‌شد که توانایی تغییر زمین گردشگری به غیرگردشگری وجود دارد قطعا مشکلات عدیده‌ای ایجاد می‌شد. این بند همچنین می‌توانست شامل اماکن تاریخی که ذیل اماکن گردشگری تعریف می‌شوند هم بشود.»
گودرزوند همچنین درباره ارتباط این بند حذف‌شده با زمین‌خواری نیز توضیح داد: «هنگامی که به وزارت گردشگری این اجازه داده شود که زمین‌های مختص به گردشگری تغییر کاربری دهند خودبه‌خود افرادی که مراکز یا اماکن گردشگری داشتند به فکر سود بیشتر با تغییر کاربری می‌افتادند یا مثلا دلال‌ها به سراغ‌شان می‌رفتند.»
از ورشگستگی مردم پول درنیاوریم
یکی دیگر از موافقان حذف این بند از لایحه برنامه هفتم توسعه روح الله نجابت است. نجابت معتقد است که باید توجه داشت هدف از این حکم حفظ هویت تاریخی اماکن گردشگری نیست. نماینده مردم شیراز در مجلس شورای اسلامی در گفت‌وگو با فرهیختگان گفت: «این حکم در رابطه با تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی ممنوعیتی را بیان می‌کرد. ممنوعیت مذکور درمورد تغییر کاربری‌های تاسیسات گردشگری؛ پیش از این در ماده 6 قانون توسعه صنعت ایرانگری و جهانگردی مصوب 1370 به شکل تبصره‌ای به کار رفته بود که تغییر کاربری تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی بدون موافقت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در هر شرایطی ممنوع است و درصورت موافقت کلیه تخفیفات و تسهیلات و معافیت‌های داده‌شده برای تاسیسات مزبور ملغی و باید عین یا معادل آن به قیمت کارشناسی روز به دولت پرداخت شود.»
نجابت توضیح داد که این جریمه از نظر حفاظت از کاربری‌های گردشگری موضوع معقول و پذیرفته‌شده‌ای است اما نکته‌ای در حکم بند ج ماده 83 وجود دارد که جای بررسی دارد. «حکم مذکور 50 درصد مابه‌التفاوت ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری ملک به قیمت کارشناسی روز را به‌عنوان جریمه از مالک اخذ می‌کرد و در اختیار وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی قرار می‌داد. تصویب این حکم دو اشکال را ایجاد می‌کرد. روشن است برای پیشرفت اقتصادی لازم است که سرمایه‌گذاری‌ها در صنعت گردشگری افزایش یابد. باید توجه کرد که صنعت گردشگری از سرمایه‌گذاری‌های پرخطر به شمار می‌رود و مثلا بحرانی مثل کرونا یا بحران‌های اقتصادی این صنعت را به‌شدت متاثر می‌کند. این امر باعث می‌شود که سرمایه‌گذار وارد این صنعت نشود بنابراین برای جلب سرمایه باید فضای مطمئنی ایجاد کنیم و از سرمایه‌گذار در برابر بحران‌های احتمالی حمایت کنیم و نباید سیاست‌های حاکمیتی موجب شود فعال اقتصادی از اینکه که وارد سرمایه‌گذاری شود بترسد.»
نجابت گفت: «تصور کنید یک کسب‌وکار کوچک روستایی درگیر کرونا شده است یا یک تلاش نوپا که ناچار به خروج از بازار می‌شود باید بابت همین اضافه کردن ارزش افزوده تغییر کاربری جریمه بدهد. این حکم فعال اقتصادی حوزه گردشگری که ناموفق بوده یا به هر دلیلی نمی‌تواند به آن ادامه دهد را جریمه می‌کند. این امر باعث ترس سرمایه‌گذار خواهد شد. ما باید شرایطی را فراهم کنیم که اگر به هر دلیلی فعال اقتصادی تصمیم به پایان فعالیت گرفت بتواند به‌راحتی از سرمایه‌گذاری خارج شود. برای حفظ حقوق بیت‌المال هم تسهیلاتی که دولت در اختیار او قرار داده پس گرفته شود. اما اینکه مبلغی اضافه بر آن به‌عنوان ارزش افزوده تغییر کاربری در نظر گرفته شود و فعال اقتصادی جریمه شود معقول نیست. جنبه دیگر آن است که وزارت میراث فرهنگی از این محل کسب درآمد می‌کند. کسب درآمد از محلی که احتمالا مشکلی برای مردم ایجاد شده یا بقا در صنعت مذکور ممکن نبوده است، معقول نیست.»
نجابت همچنین توضیح داد که ما اگر بخواهیم وزارت میراث فرهنگی درآمد پایداری داشته باشد، باید درآمد از محل رونق گردشگری باشد و نه از محل کسادی و ورشکستگی. «باید منافع وزارت میراث و مردم در یک‌سو و به هم گره خورده باشد و نباید در تعطیلی و تغییر کاربری تاسیسات گردشگری برای متولی گردشگری منفعت تعریف کنیم. این موجب نقص در عملکرد وزارت میراث فرهنگی صنایع‌دستی و گردشگری خواهد بود. به‌طور خلاصه می‌شود گفت که این اقدام هم مخاطره سرمایه‌گذاری در گردشگری و ورود به کاربری‌های مذکور را بالا می‌برد و هم موضوع تغییر کاربری تاسیسات گردشگری را برای این وزارتخانه تبدیل به یک فرصت کسب اقتصادی می‌کند.»
آقایان مجلس صورت‌مساله را حذف کردند
اما حذف این بند از لایحه برنامه هفتم منتقدانی نیز داشت. جعفر قادری، نماینده مردم شیراز در مجلس شورای اسلامی مخالفت خود را در رابطه با این بند از لایحه برنامه هفتم توسعه اعلام کرده بود. او در گفت‌وگو با «فرهیختگان» گفت: «به هر دلیلی ممکن است نیاز به تغییر کاربری فضاها و اماکن گردشگری وجود داشته باشد. اینکه ما استخوان لای زخم بگذاریم و هیچ کاری انجام ندهیم معنی ندارد و بالاخره باید تعیین‌تکلیف کنیم؛ چراکه ممکن است یک مکان گردشگری در مسیر طرح باشد یا اصلا موضوعیت خودش را از دست دهد. کاری که آقایان مجلس انجام دادند مصداق حذف صورت‌مساله است. پاک کردن صورت‌مساله مشکل را حل نمی‌کند. بالاخره وقتی تغییر کاربری وجود داشته باشد، یک ارزش افزوده هم در این میان داریم. این ارزش افزوده به چه نهادی می‌رسد؟ آقایان مجلس می‌گویند اگر به میراث فرهنگی برسد انگیزه میراث فرهنگی و گردشگری برای تغییر کاربری بیشتر شود. قطعا می‌شد این مساله را اصلاح کرد و ارزش افزوده را به حساب خزانه واریز کرد. در آن صورت سازمان میراث فرهنگی هم انگیزه‌ای برای کاربری نداشت. اما در مواردی که مالک ناچار به تغییر کاربری می‌شود نباید متضرر شود.»
قادری توضیح داد که کار مجلس آنچنان جالب نبود و اگر برای اصلاح به کمیسیون ارجاع داده می‌شد، منطقی‌تر بود. «برای جلوگیری از زمین‌خواری و فساد مالی نیز می‌شد ارزش افزوده را کاملا به حساب دولت واریز کرد. مثلا 90 تا 95 درصد ارزش افزوده به خزانه دولت می‌رفت. در آن صورت هم میراث فرهنگی همراهی نمی‌کرد. همچنین این‌گونه نیست که میراث فرهنگی به‌تنهایی بتواند تغییر کاربری دهد. کمیسیون‌های مختلف مانند کمیسیون ماده5 شهری و کمیسیون‌های ذی‌ربط هم دخیل هستند. بنابراین نمی‌توان به‌طور قطع گفت که درصورت ماندن این بند در لایحه، زمینه برای زمین‌خواری و ایجاد فساد مالی وجود داشت.»
ابهام در تعریف اماکن گردشگری
یکی از اشکالات این بند حذف‌شده اما ابهام در کلمه اماکن گردشگری است. با وجود اینکه نجابت، نماینده مردم شیراز در گفت‌وگو با «فرهیختگان» به این مساله اشاره کرد که این بند ارتباطی با هویت اماکن تاریخی ندارد اما گودرزوند در پاسخ به «فرهیختگان» گفته بود که احتمال داشت اماکن تاریخی، ذیل اماکن و تاسیسات گردشگری هم تعریف شود و زمینه سوءاستفاده برای مالکان را فراهم کند. به هرحال آنچه در بند مذکور لایحه واضح است، احتمال سوءاستفاده از ارزش یک زمین با کاربری گردشگری است. به این شیوه که فردی زمین بایر را با قیمتی پایین‌تر خریداری کند و سپس پس از اخذ کاربری گردشگری و اضافه شدن ارزش مالی آن، زمین را چند برابر بیشتر از ارزش واقعی بفروشد. از این رو احتمال داشت که از طریق این بند از لایحه هفتم، دلالی یا زمین‌خواری افراد سودجو فراهم شود.
دولت توانایی نگهداری از تمام اماکن تاریخی را ندارد
اما در رابطه با امکان یا عدم امکان تغییر کاربری اماکن تاریخی، سیدعلی منصوری، رئیس اندیشکده نظر و استاد دانشگاه تهران معتقد است روش زندگی در طول تاریخ تغییر می‌کند، یعنی آنچه در زندگی گذشته وجود داشته، لزوما امروز در زندگی‌مان وجود ندارد. منصوری گفت: «در شهرهایمان با فضاهایی مواجه می‌شویم که در گذشته، برای کاربری‌هایی بودند که آن کاربری در زندگی امروز ما متداول نیست، مثلا حمام عمومی در گذشته بود اما امروز مردم از حمام عمومی استفاده نمیکنند و هرکس در خانه‌اش یک حمام دارد یا اینکه کاروانسرا یا حتی یک خانه بزرگ مسکونی وجود داشت اما به‌دلیل تغییر شرایط زندگی، کسی در خانه‌ای با معماری قدیمی، زندگی نمی‌کند، بنابراین باید این فضا را با شرایط روز تطبیق دهیم برای همین با تعداد زیادی بنا مواجه می‌شویم که از نظر تاریخی، کالبدی و ارزش مادی دارای ارزش هستند اما از منظر کاربردی، ارزش چندانی ندارد. این پارادوکس و تناقض ایجاد می‌کند.»
تمدن امروز می‌گوید بشر باید از آثار تاریخی و تمدن خود حفاظت کند، درنتیجه برای حفاظت از این آثار، آنها را ثبت تاریخی می‌کنند و میراث تاریخی باید این آثار را ثبت ملی و تاریخی کند. او گفت: «مساله‌ای که وجود دارد این است که میراث، قدرت خرید و حفاظت از تمام آثار ثبت ملی‌شده را ندارد، درنتیجه بخش بزرگی از بناهای ما که میراث قدرت خریدشان را ندارد، ثبت ملی می‌کند و به این دلیل که ثبت می‌شوند برای صاحبان‌شان دردسر به وجود می‌آید؛ چراکه نمی‌توانند از دارایی‌شان استفاده کنند و نمی‌توانند ساختمان را بکوبند و بسازند. از طرف دیگر هم کارکرد دیگری ندارد، درنتیجه کشمکشی زیرپوستی میان مالکان خصوصی این املاک و دولت به وجود می‌آید. اینکه افراد به سمت تخریب زیرپوستی می‌روند و وقتی تخریب می‌شود، می‌گویند این به زمین خالی تبدیل شده و به ما اجازه ساخت یک بنا را بدهید، بنابراین چون دولت نمی‌تواند تمام این اماکن را بخرد، مردم را مجبور می‌کند که شما ارث پدری‌‌تان را باید نگه دارید.»
رئیس اندیشکده نظر معتقد است که مشکل بعدی، اماکنی است که خود دولت خریده یا صاحبانی است که حاضرند برای استفاده تغییر کاربری دهند. او ادامه داد: «تغییر کاربری این اماکن آیا درست است یا نه؟ برای مکانی که دولت به‌عنوان اثر تاریخی می‌خرد، کاربری‌های زیادی قابل‌تصور نیست باید آن را به آن چیزی که در کشورمان سنت است تبدیل کنند، مانند کافه‌رستوران و کافی‌شاپ، برای همین تمام کاربری‌ها رایج و پول‌ساز نیست. از طرف دیگر مثلا نمی‌شود یک حمام غیرقابل‌استفاده، حمام بماند یا موزه شود. ما این همه موزه در کشورمان داریم، درنتیجه باید راه‌حلی پیدا کنیم که در بناهای تاریخی بتوانیم کاربری‌های متنوعی را ایجاد کنیم تا سود و توجیه اقتصادی برای مالکان داشته باشد و درعین‌حال هم کارکرد، با بنای تاریخی تزاحم نداشته باشد تا موجب تخریب بنای تاریخی نشود. حل این معادله احتیاج دانش دارد، یعنی کار روتین و ساده‌ای نیست که افراد عادی بتوانند انجام دهند، همچنین تجربیات سایر کشورهای پیشرفته دنیا در این باره نیز وجود دارد؛ چراکه مشکل تنها برای ما نیست. برای تمام کشورهای تاریخی دنیاست.»
باید یاد دهیم چگونه به سود متعارف برسیم
این استاد دانشگاه تهران همچنین بر این باور است که کشورهای تاریخی دیگر سراسر جهان، اماکنی دارند که درحال‌حاضر تغییر کاربری داده‌اند و اکنون مردم عادی شهری مانند ونیز، در ونیز زندگی نمیکنند. منصوری گفت: «ما در بعضی بناهایمان مانند بنای خانه دکتر حسابی، آن را تبدیل به یک کافه‌رستوران کرده‌ایم، یعنی کاربری‌هایی به آن داده‌اند. این خانه اگرچه با تغییر کاربری ارزش مادی دوچندانی داشت اما با همان معماری نگهش داشته‌اند و از بنا یک گردش اقتصادی قابل‌توجهی به‌وجود آورده‌اند. ما باید راه‌حل‌هایی پیدا کنیم که بناها بتوانند با تغییر کاربری، اقتصادی شوند. اگر اقتصادی نشوند، این بناها محکوم به از بین رفتند؛ چراکه دولت این همه پول ندارد که تمام بناهای تاریخی را بخرد. به همین دلیل بخش خصوصی اگر وجود آن بنا برایش صرفه اقتصادی نداشته باشد خودش دست به تخریبش می‌زند و آن را به زمین بایر تبدیل می‌کند تا بنا را از نو بسازد. اگر بخواهیم بنا حفظ شود، باید تغییر کاربری‌ها سازگار با شأن تاریخی بنا باشند. باید یک تغییر کاربری سازگار با بناهای تاریخی پیدا کنیم و بعد اگر دولت بخواهد نقشی ایفا کند به صاحبان املاک بیاموزد چگونه بنای تاریخی را حفظ کنند. این تعلیمات باید عمومی شوند. به مردم هم یاد بدهد که شما می‌توانید سود اقتصادی ببرید ولی در حد متعارف. در مقابل از افرادی که کلا بنا را برای رسیدن به سود غیرمتعارف تخریب می‌کنند، جریمه دریافت کند. نباید این احساس تلقی شود، افرادی که خانه‌های تاریخی‌شان را حفظ می‌کنند، باخت اقتصادی داده‌اند.
