مریم طیبی نظری خبرنگار: روز گذشته مرکز آمار ایران گزارش «اطلاعات پروانه‌های ساختمانی صادرشده توسط شهرداری‌های کشور طی سال ١۴٠١» را منتشر کرد. طبق این گزارش، در سال ١۴٠١ تعداد ۵٧١١ پروانه‌ احداث ساختمان توسط شهرداری‌ تهران صادرشده که نسبت به سال 1400 حدود نیم درصد افزایش داشته است. طبق گزارش مذکور، طی سال گذشته 43 هزار و 432 واحد مسکونی در پروانه‌های صادرشده برای احداث ساختمان از سوی شهرداری‌ تهران، پیش‌‌بینی شده که نسبت به سال 1400 حدود 2.5 درصد کاهش داشته است. نکته قابل تامل اینکه، تعداد واحدهای مسکونی درج‌شده در پروانه‌های ساختمانی سال 1401 کمترین میزان جواز ساخت در ۲۳ سال یعنی از سال 1377 تاکنون است. این آمارها نشان می‌دهد درحالی در زمان اجرای پروژه مسکن مهر یعنی بین سال‌های 1390 تا 1392 تعداد واحدهای درج شده در پروانه‌های ساخت تهران بین 178 تا 211 هزار واحد بوده اما حالا این تعداد در سال 1401 و دقیقا زمانی که دولت وعده ساخت 4 میلیون مسکن داده، تنها 43 هزار و 432 واحد است. رکوردزنی کاهش ساخت‌وساز درشرایطی رخ می‌دهد که حوزه مسکن با بحران و چالش‌های پیچیده‌ای مواجه است. بحرانی که برآیند سیاستگذاری‌های اشتباه در این حوزه بوده است. دولت قبل با پافشاری بر نساختن مسکن و عدم ورود به‌منظور سروسامان دادن شرایط این حوزه، فاجعه‌ای را رقم زد. دولت سیزدهم که میراث‌دار بحران مسکن از دوره قبل است، با الزامی اضطراری و مشخص بر تامین خانه مواجه بوده و در همین راستا سیاستگذاری‌های مختلفی را انجام داده است. اما تحقق اغلب سیاست‌ها و ریل‌گذاری‌های دولت سیزدهم تاکنون به علت وجود چالش‌های موجود در این حوزه به تعویق افتاده و درمقابل اقدامات و سیاستگذاری‌ انجام شده نیز نتوانسته این چالش‌ها را برطرف سازد. به عبارت دیگر، علی‌‌رغم تلاش و دغدغه دولت، برای حل ابرچالش مسکن، نه‌تنها موفقیتی حاصل نشده بلکه باعث وخیم‌ترشدن این مساله نیز شده است، که این عدم موفقیت کاملا در گزارش مرکز آمار قابل مشاهده است. اما دقیقا سیاستگذاران کجای مسیر تحلیلی خود را اشتباه کرده‌اند که با وجود دغدغه لازم، در عمل تغییری حاصل نشده است؟

مسیر انحرافی

برای پاسخ به سوال بالا باید به مسیر طی شده در این 40 سال نگاهی انداخت. طبق بررسی‌های انجام شده، پس از انقلاب نوع مواجهه دولت‌ها با حوزه مسکن را می‌توان ذیل دو رویکرد کلی تفکیک کرد. سیاستگذاران یا درکل نقشی برای خود در این بازار تعریف نمی‌کنند، که نهایتا منجر به عدم دخالت مستقیم و غیرمستقیم در این زمینه می‌شود. یا اینکه تامین مسکن برای مردم را وظیفه خود می‌دانند. در این شرایط است که خود به صورت مستقیم وارد عمل شده و شروع به ساخت‌وساز برای مردم می‌کنند. 

از نظر کارشناسان این حوزه، هر دو مدل مواجهه دولت‌ها اشتباه بوده؛ چراکه براساس تعریف ناصحیحی از جایگاه خود در بازار مسکن، شکل گرفته است. نقش دولت ایجاد توازن در بازار مسکن است نه ساخت‌وساز. سیاستگذاران باید زیرساخت تولید مسکن را فراهم کنند، نه آنکه تمام تمرکز و نیروی خود را برای دخالت مستقیم، آن هم به صورت ساخت مسکن، بگذارند. همین اشتباه راهبردی، دولت را در اتخاذ رویکردی واحد و کارآمد سردرگم کرده‌ است. نتیجه این سردرگمی اقدامات عجیب و پرهزینه‌ای شبیه اعطای تراکم تشویقی در بافت فرسوده بوده که نه‌تنها مشکلی راه‌حل نمی‌کند بلکه شرایط را پیچیده‌تر نیز می‌کند. همان‌طور که اشاره شد، وظیفه اصلی دولت درخصوص حوزه مسکن ایجاد توزان بین عرضه و تقاضا در بازار است. اما مساله مهم آن است که چه چیزی و چگونه عرضه شود؟ دولت با ساخت خانه‌های حمایتی نظیر مسکن مهر نیز به دنبال تحقق همین توازن بود که متاسفانه در عمل موفقیت مورد انتظار را به دنبال نداشت. بنابراین تشخیص درست اهرم تنظیم‌کننده این توازن الزامی است. 

زمین؛ متهم رکود ساخت‌وساز تهران 

اهرم تنظیم‌کننده این بازار، زمین است. ابوالفضل نوروزی، سرپرست دفتر اقتصاد مسکن در گفت‌وگوی تلویزیونی در این‌باره گفته است سهم زمین در قیمت تمام‌شده مسکن بالاست و به 60 درصد رسیده که این عدد در تهران به 70 درصد نیز می‌رسد، این در حالی است که در سایر کشورها این سهم 30 درصد است. این اعداد به خوبی نقش زمین را در بازار مسکن نشان می‌دهد. وقتی حداقل 60 درصد هزینه تمام شده مسکن متعلق به زمین باشد؛ بنابراین به هم خوردن توازن میان عرضه و تقاضا در این بازار به معنای کمبود عرضه زمین در برابر مقدار تقاضای مسکن است. همچنین وجود تورم در زمین می‌تواند باعث ایجاد جهش قیمتی در بازار مسکن باشد. نه‌تنها تورم مسکن ناشی از تورم زمین بوده بلکه طبق بررسی‌های انجام شده تورم زمین در دو دهه اخیر بیشتر از تورم مسکن بوده است. همچنین مقایسه قیمت زمین با سایر دارایی‌ها و بازارهای مالی طی سال‌های 1370 تا 1400 نشان می‌دهد طی 30 سال اخیر قیمت زمین درحالی در 20 شهر منتخب (برخی از آنها کلانشهر هستند) به‌طور میانگین 300برابر شده که این میزان در شهر تهران بیش از 1100برابر شده است. رشد 1100برابری قیمت زمین در تهران درحالی است که در همین مدت دلار در بازار آزاد 143برابر و سکه نیز 727برابر شده است. شایان ذکر است در این مدت نرخ دلار آزاد از 180تومان در سال 1372 به 25هزار و 700تومان در زمستان 1400 رسیده و قیمت سکه نیز در این مدت از 16هزار و 500تومان در سال 1372 به حدود 12میلیون تومان در زمستان 1400 رسیده است. این بازدهی عجیب‌وغریب زمین در تهران ناشی از سیاستگذاری اشتباه دولت‌ها در حوزه زمین است که خود باعث ایجاد چالش‌های عظیم در بازار مسکن نیز شده است. 

تهران نفس تازه می‌خواهد

اما سیاستگذاری اشتباه دولت‌ها دقیقا کجاست؟ کجای کار می‌لنگد که قیمت زمین طی دو دهه اخیر 1100 برابر شده و رکورد بازدهی همه دارایی‌ها را به نام خود ثبت کرده است. پژوهشگران مسکن سیاستگذاری اشتباه دولت‌ها را در ایجاد محدودیت از سوی دولت و شهرداری برای توسعه شهر می‌دانند. اینکه چرا در تمام این سال‌ها زمین عرضه نشده و کشور با بحران کمبود زمین و به تبع آن مسکن مواجه شده، پاسخ آن خودتحریمی‌ای به نام کنترل محدوده شهر است. به عبارتی، جواب خیلی کوتاه و مختصر این سوال اعمال کنترل‌های شدید روی افزایش محدوده شهری است. محدوده شهری همان کمربندی است که با طرح تفصیلی به دور شهرها کشیده شده و تمام ارائه خدمات شهرداری مختص به زمین‌های موجود در این محدوده است. از نظر قانونی طرح جامع شهری باید در فواصل قانونی و منطقی مورد بازبینی قرار گرفته و مساحت شهر متناسب با رشد جمعیت گسترش پیداکند. متاسفانه آنچه حداقل در مورد تهران اتفاق افتاده عدم این بازنگری‌ها بوده و عملا محدوده فعلی شهر تهران به مدت سه دهه تغییر تاثیرگذاری نکرده است. همان‌طور که ذکر شد، یکی از عواملی که تاثیر معناداری در بحران مسکن تهران دارد، عدم بازنگری طرح جامع است. تهران در سال 1402 مساحتی نزدیک به 730 کیلومترمربع را اشغال کرده است. این مقدار مساحت حول‌وهوش همان عددی است که در اولین طرح تفصیلی سال 1345 برای مساحت تهران در سال 70 مشخص کرده. به عبارت بهتر مساحت امروزه تهران جوابگو نیاز زیست شهری30 سال پیش است. طبق توضیحات داده شده، عدم بازنگری طرح جامع و تفصیلی در فواصل منطقی سبب گران‌تر شدن مسکن و ظهور پدیده حاشینه‌نشینی است؛ چراکه محدوده شهری ناظر با افزایش جمعیت گسترش پیدانکرده، لذا تقاضای زمین بیشتر از عرضه می‌شود. و از طرفی به دلیل بالارفتن قیمت زمین و مسکن شهری، سکونت درون محدوده از استطاعت افراد نیازمند خارج شده و نهایتا با پدیده حاشیه‌نشینی مواجه خواهیم شد. 

با عرضه زمین، بازار مسکن را تسهیل کنید 

وضعیت نامطلوب حوزه مسکن در تامین زمین مورد نیاز برای ساخت خانه سبب شده دولتمردان به هر گزینه‌ ممکنی فکر کنند. گزینه‌هایی نظیر استفاده از ظرفیت بافت فرسوده و تمرکز به آزادسازی زمین‌های بلااستفاده داخل شهرها. همان‌طور که تجربه نشان داده، هیچ‌کدام از این راه‌حل‌ها نمی‌تواند درمانی برای معضل مسکن کشور باشد؛ چراکه ریشه بحران موجود در تعریف اشتباه دولت از نقش خود است. دولت با این اشتباه راهبردی، کار را برای خود و مردم سخت کرده است. از طرفی، اهرم تنظیم‌کننده بازار مسکن زمین است و از طرف دیگر، اختیار زمین‌ها در دست دولت است. دولت به‌منظور حل کردن معضل مسکن، در ابتدا باید بازتعریفی از نقش خود در بازار مسکن داشته باشد. این بازتعریف می‌تواند هم با تکیه بر تجربه کشورهای دیگر و هم براساس تجربه نظام در دیگر حوزه‌ها باشد. دولت باید اجازه دهد مردم خود وارد صحنه شده و کار را پیش ببرند. مشخصا در حوزه مسکن، آنچه راهگشاست، تغییر رویکرد دولت از تصدی‌گری به سمت تسهیل‌گری است. دولت می‌تواند با شکستن انحصار زمین و بازکردن کمربند شهری، بستر مناسب برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ساخت‌وساز را فراهم نموده تا علاوه‌بر تامین مسکن، رونق را به بازار مسکن و بازارهای مربوطه برگرداند. 

زمین هست، زیاد هم هست

علت عرضه نشدن زمین یقینا کمبود آن نیست، ممکن است تصور کمبود باشد اما در واقع زمین از مقدار نیاز حال حاضر نیز بیشتر است. با توجه به تحقیقات انجام شده، فرضیه کمبود زمین اشتباه است. بررسی نواحی شهری و روستایی کشور و پهنه‌بندی آنها نشان می‌دهد، درصد کمی از کشور به سکونتگاه بدل شده است. ایران سرزمینی است با وسعت 165میلیون هکتار که سهم اراضی شهری و روستایی در آن تنها یک میلیون هکتار است. اما تحقیقات نظام سکونتگاهی کشور، حاکی از آن است که این میزان از اختصاص زمین‌های مسکونی، تنها بخش کوچکی از اراضی مستعد بارگذاری جمعیتی است. مطابق مدل تهیه شده توسط مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری که قابلیت سرزمینی کشور را برای توسعه کاربری‌های انسانی و بارگذاری جمعیتی در چهارچوب معیارهای بوم‌شناسی (اکولوژیک) نشان می‌دهد، ظرفیت توسعه سکونتگاه‌های شهری کشور در حدود 43624 کیلومتر مربع معادل 4 میلیون و 362 هزار و 400 هکتار (معادل 2.69 درصد اراضی کشور) تخمین زده می‌شود. این سنجش برآیندی از ویژگی‌های محیطی مانند اقلیم، آب قابل برنامه‌ریزی، ویژگی‌های خاک، ناهمواری‌ها، پوشش گیاهی جنگلی و مرتعی و پهنه‌بندی محدودیت‌ها و مخاطرات سرزمین برای استقرار کاربری‌های کلان توسعه برشمرده است. طبق این آمارها، 15 درصد مساحت کل کشور قابلیت سکونت با احتساب تمام سرانه‌ها را دارد. همچنین نیاز حال حاضر کشور فقط 1.5درصد از مساحت کل کشور است. به عبارت دیگر، مدیران شهری 80 میلیون نفر را در یک درصد مساحت زمین جا داده و 14 درصد زمین‌ کشور با بالاترین زیست‌پذیری ممکن بدون استفاده رها شده است.