مهدی عبداللهی، دبیر گروه اقتصاد: یکی از موضوعات بسیار مهم در کشور، مساله نان است. اهمیت نان از چندین جهت است؛ اول اینکه نان قوت غالب دهک‌های کم‌درآمد و حتی بخش از دهک‌های میانی است. مورد دوم اینکه؛ موضوع نان در ایران به‌صورت تاریخی یک مساله اجتماعی بوده و پیوند عمیقی با معیشت مردم دارد. نکته سوم هم، حجم عظیم یارانه‌هایی است که دولت برای حمایت از دهک‌های کم‌درآمد به آرد نانوایی‌ها تخصیص می‌دهد. به همین دلیل هم دولت با در نظر گرفتن ملاحظات و پیوست‌های اجتماعی همواره در اصلاح قیمت نان و یارانه آرد با احتیاط برخورد کرده و اما در سمت دیگر به‌واسطه عدم اصلاح قیمت آرد یارانه‌ای، علاوه‌بر اینکه مجبور شده کسری بودجه قابل‌توجهی از این ناحیه را تحمل کند، همواره نگران خروج بخش قابل‌توجهی از آرد یارانه‌ای از چرخه عرضه رسمی به سمت مصارف صنف و صنعت بوده است. آمارها بسیار قابل تامل است و بررسی‌ها نشان می‌دهد از سال 1393 تاکنون قیمت آرد یارانه‌ای نانوایی‌ها اصلاح نشده و شکاف قیمت آرد یارانه‌ای و قیمت خرید تضمینی گندم به 95 درصد رسیده است. به عبارتی دولت آرد یارانه‌ای تحویلی به نانوایی‌ها را با 95 درصد تخفیف تحویل آنها می‌دهد. با آمدن سیدابراهیم رئیسی به پاستور، دولت از یک طرف با در نظر گرفتن ملاحظات اجتماعی نمی‌خواست به مردم و به‌ویژه دهک‌های کم‌درآمد از این ناحیه فشار وارد شود و از طرف دیگر نگران خروج شدید آرد یارانه‌ای از چرخه عرضه رسمی بود. ماحصل این دو ملاحظه منجر به تولد طرحی به نام هوشمندسازی تخصیص یارانه آرد و نان شد. «فرهیختگان »در گزارش مفصلی به بررسی کارنامه این طرح و همچنین بررسی سیاست‌های حوزه گندم، آرد و نان دولت پرداخته است.
زمانی که دولت سیدابراهیم رئیسی بر سر کار آمد، در کنار ارز 4200 تومانی، بنزین و حامل‌های انرژی (و عدم اصلاح قیمت‌های نسبی آب و برق)، دولت جدید میراث‌دار عدم اصلاح قیمت آرد یارانه‌ای نیز بود. براساس آمار، قیمت گندم یارانه‌ای نوع یک 665 تومان، گندم یارانه‌ای نوع دو 900 تومان، قیمت آرد یارانه‌ای نوع یک 820 و نوع دو 1180 تومان، از سال 1393 تاکنون بدون تغییر مانده است. به عبارتی، از سال 1393 تاکنون تغییرات قیمت نان در کشور فقط به دلیل تغییرات قیمت انرژی، هزینه نیروی انسانی و اجاره محل نانوایی و تجهیزات بوده است. مسئولان دولت رئیسی می‌گویند در دولت گذشته برخی مدیران برخلاف شواهد آماری قابل اتکا در هزینه تمام‌شده آرد، سال‌ها اجازه ندادند تا نرخ آرد یارانه‌ای متناسب با رشد قیمت خرید تضمینی گندم به صورت سالانه و تدریجی تعدیل شود، لذا شکاف‌های قیمتی غیرقابل دفاعی در قیمت نسبی آرد یارانه‌ای (قیمت نان نسبت به گندم) ایجاد شده است. نگاهی به آمارهای نیز نشان می‌دهد در سال 1393 (آخرین به روزرسانی قیمت آرد) قیمت آرد معادل 58 درصد قیمت گندم در همان سال بوده که این میزان تا سال 1400 به 13 درصد رسیده است. با سر کار آمدن دولت رئیسی، دولت جدید با چالش‌های زیادی مواجه بود. یکی از آنها مساله ارز 4200 تومانی بود. دولت در انتهای اردیبهشت 1401 شکل تخصیص یارانه کالاهای اساسی را تغییر و نرخ ارز این کالاها را از 4200 تومان به نرخ نیما رساند. در کنار ارز 4200، دولت با یک موضوع بسیار مهم به نام «نان» نیز مواجه بود. آمارها نشان می‌دهد در سال 1402 قیمت آرد یارانه‌ای نانوایی‌ها به قیمت خرید تضمینی گندم به حدود 4.4 رسیده است. به عبارتی، 95 درصد قیمت آرد نانوایان، یارانه دولتی است.
اقتصاددانان می‌گویند زمانی که در یک اقتصاد، تورم وجود دارد و درنتیجه آن، سالیانه درآمد و هزینه خانوار رشد می‌کند، تحلیل مبتنی بر افزایش قیمت اسمی، یک تحلیل گمراه‌کننده است و صرفا باید از زاویه قیمت‌های نسبی و تغییرات قدرت خرید خانوار تحلیل‌های خرد و کلان ارائه شود. درواقع باید دید که نرخ رشد درآمد در اقشار مختلف جامعه و نرخ رشد هزینه‌ها در کالا و خدمات مختلف، چه مقدار با هم تفاوت دارند و درنتیجه قدرت خرید خانوار برای تامین اقلام مختلف چه تغییری کرده است. براساس محاسبات، در دو سال دولت سیزدهم، حداقل دستمزد خانوار 3.3نفره در کشور حدود 90 درصد رشد داشته و مقایسه این موضوع با تغییرات هزینه پرداختی از جیب مردم برای خرید نان در کارتخوان‌های هوشمند نشان می‌دهد که سهم هزینه نان در سبد هزینه معیشت خانوار به طور متوسط در دو سال گذشته، ۳۵ تا ۴۰ درصد کاهش داشته است. طبق این آمارها در انتهای دولت دوازدهم، قیمت متوسط یک کیلوگرم نان یارانه‌ای معادل ۸۰ درصد قیمت یک کیلوگرم گندم (نرخ وقت خرید تضمینی) بود و امروز با گذشت دو سال از دولت سیزدهم، متوسط قیمت یک کیلوگرم نان یارانه‌ای در کشور، کمتر از ۳۰ درصد قیمت یک کیلوگرم گندم (نرخ خرید تضمینی) است که حاکی از کاهش قیمت نسبی قیمت نان و درنتیجه کاهش سهم هزینه نان در سبد معیشت مردم است.
با توجه به حجم سنگین یارانه‌‌های این بخش، دولت سیزدهم جهت جلوگیری از انحرافات یارانه‌ای این بخش با چهار انتخاب روبه‌رو بود. انتخاب اول این بود که همچون دولت روحانی که از سال 1393 موضوع آرد یارانه‌ای را به حال خود رها کرد، دولت سیزدهم هم بدون تغییر این مسیر را ادامه دهد. راهکار دوم اینکه همانند سایر کالاهای اساسی که در اردیبهشت 1401 مدل تخصیص یارانه آنها تغییر کرد، در موضوع نان نیز دولت با «آزادسازی قیمت»، این یارانه را به‌صورت نقدی به مردم بپردازد. راهکار سوم، سهمیه‌بندی نان بود. درنهایت هم دولت با این استدلال که حذف یارانه نان و رساندن قیمت آن به قیمت تمام‌شده (پنج تا شش برابر قیمت) انتظارات تورمی جدیدی را در کشور تزریق می‌کند و سهمیه‌بندی نان یارانه‌ای نیز نمی‌تواند راهکار مناسبی باشد؛ چرا‌که هم قیمت آزاد نان برای مصارف بیش از سهمیه پایه تعیین می‌شد و هم الگوی مصرف نان در نقاط مختلف کشور و دهک‌های درآمدی مختلف متفاوت بود، بنابراین راهکار چهارم را انتخاب کرد‌.
با انتخاب راهکار چهارم، جرقه اولیه طرح فعلی هوشمندسازی یارانه آرد و نان زده شد. آن‌طور که مسئولان طرح هوشمندسازی بارها به آن اشاره کرده‌اند، در اوایل کار دولت سیزدهم یک صورت‌مساله جدی روی کالاهای اساسی وجود داشت، از یک طرف مجلس پیگیری اصلاح یارانه‌ها بود، از طرف دیگر با شروع جنگ اوکراین نگرانی‌ها از تامین کالاهای اساسی مضاعف بود. در موضوع سایر کالاهای اساسی گفته شد که رویکرد دولت و مجلس این بود که ارز ترجیحی حذف شود و جبران آن به شکل کالابرگی برای مردم اتفاق افتد، چون در آن زمان زیرساخت‌های اجرای این طرح فراهم نشده بود، دولت درنهایت به مجلس گفت روی کالاهای اساسی به‌جز نان و دارو استراتژی حذف ارز ترجیحی را پیاده کرده و جبران آن نقدی خواهد بود تا زمانی که زیرساخت‌های کالابرگ فراهم شود. گفته می‌شود در این بین، نان و دارو به‌دلیل حساسیت‌ها از سوی رئیس‌جمهور از فرآیند آزادسازی قیمت‌ها خارج شد و مقرر شد با الگوهای متفاوتی یارانه آنها مدیریت شود. در موضوع نان در درون دولت یک تحلیلی وجود داشت و آن اینکه دولت معتقد بود باید شرایط طوری رقم بخورد که بتوان از زیرساخت‌های موجود کشور به نحو احسن بهره‌برداری کنیم و مساله نان که به‌صورت تاریخی یک مساله اجتماعی بوده و پیوند عمیقی با معیشت مردم دارد باید بدون ارجاع به ایده‌های دم‌دستی از جنس اینکه «آزاد کنید یا سهمیه‌بندی کنید» پیگیری شود. در‌واقع دولت متوجه این موضوع بود که قیمت آرد یارانه‌ای از سال 1393 بدون تغییر مانده اما در همین مدت قیمت خرید تضمینی گندم از سوی دولت تا سال 1402 حدود 15 برابر شده است.
طبیعی است وقتی قیمت خرید تضمینی با یک رشد فزاینده‌ای روبه‌رو می‌شود و همزمان با آن قیمت گندم یارانه‌ای ثابت می‌ماند، شکاف قیمتی و بار مالی دولت برای پرداخت یارانه به شکل فزاینده‌ای اضافه می‌شود. اما مساله فقط این نیست، زمانی که یک شکاف بسیار بزرگی بین قیمت آرد یارانه‌ای نانوایان و آرد سایر مصارف وجود دارد، خروج بخشی از آرد یارانه‌ای از چرخه عرضه رسمی به‌سمت مصارف خوراک دام و طیور و... و یا حتی قاچاق نیز بسیار محتمل است. بر همین اساس درحالی‌که بسیاری از کارشناسان حل این چالش را در گروی آزادسازی قیمت آرد یارانه‌ای و جبران آن با پرداخت‌های نقدی می‌دانستند، اما دولت جمع‌بندی دیگری داشت و درنهایت طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان، برای کاهش انحرافات مصارف آرد یارانه‌ای طراحی و اجرا شد. بر همین اساس با جلب نظر رئیس‌جمهور مقرر شد اصلاحات حوزه نان بدون افزایش قیمت آرد یارانه‌ای و بدون سهمیه‌بندی نان مبتنی‌بر زیرساخت شبکه پرداخت کشور اجرا شود. در اواخر اردیبهشت‌ماه 1401 طرح هوشمندسازی نان در استان زنجان آغاز شد. مجریان طرح می‌گویند مساله اول طرح خلأ داده‌ای و عدم‌شفافیت در زنجیره آرد و نان کشور بود‌، یعنی هیچ داده‌ای از تبدیل آرد به نان در کشور و اطمینان از عدم انحراف مصارف آرد یارانه‌ای وجود نداشت. در اینجا دولت این برنامه و ایده را مطرح کرد که اگر بتوان ظرفیت کارتخوان‌های هوشمند را به‌کار گرفت و از کارتخوان‌ها به‌عنوان یک زیرساخت پرداخت جدید در کلیه نانوایی‌های کشور (حدود 80 هزار نانوایی) استفاده کرد، ضعف داده‌ای مذکور مرتفع خواهد شد‌‌.
براساس آنچه گفته شد، دولت راهکار آزادسازی قیمت نان، سهمیه‌بندی نان یارانه‌ای و عدم تغییر در وضعیت موجود را غیرمسئولانه و به معنای نادیده گرفتن واقعیت‌ها و اقتضائات جامعه ارزیابی می‌کرد. بر این اساس راهکار چهارم، یعنی طرح هوشمندسازی به‌عنوان راه‌چاره انتخاب شد. درواقع استدلال دولت این بود اگر قرار باشد قیمت نان آزاد شود افزایش قیمت بسیار شدید خواهد بود؛ چراکه شکاف قیمتی خرید تضمینی گندم و آرد یارانه‌ای در سال 1401 به حدود 16 برابر رسیده بود، بر این اساس دولتی‌ها معتقد بودند این تنش قیمتی که روی هزینه‌های زندگی مردم ایجاد خواهد شد می‌تواند جبران‌ناپذیر باشد. رویکرد دوم رویکرد سهمیه‌بندی نان یارانه‌ای و نگاه کالابرگی بود. براساس این طرح، قرار بود، یعنی به مردم مقدار معینی اجازه دسترسی به نان یارانه‌ای داده شود و مازاد بر آن، نان با قیمت آزاد عرضه شود؛ این بدان معنا بود که یک نوع نان در یک واحد خبازی، دو قیمت داشته باشد؛ یکی نرخ یارانه‌ای و یکی نرخ آزاد. الگوی مصرف نان در کشور کاملا به صورت فرهنگی و مبتنی‌بر سطح و کیفیت معیشت مردم متمایز است و اصولا تخصیص برابر به همه مردم لزوما تخصیص عادلانه نیست. نکته بعدی این است که آنها می‌گفتند فرض کنید به هر دلیلی فردی بخواهد بالاتر از عددی که تخصیص داده شده مصرف کند، پس دولت مجبور است نرخ آزاد نان را در کلیه نانواهایی کشور هم اعلام عمومی کند و هم اجازه عرضه را بدهد. به اعتقاد این کارشناسان، از نظر اقتصادی چون چسبندگی و علاقه به‌سمت بالاترین نرخ بازار وجود دارد و آن نرخ تعیین‌کننده سایر هزینه‌ها خواهد بود، کشور از ناحیه انتظارات تورمی ناشی از آزادسازی قیمت در این راهکار آسیب می‌دید. آنها می‌گفتند اگر کالابرگ نان پیاده شود این موضوع می‌تواند موجب ایجاد نگرانی در مردم نسبت به کمبود نان شود، حتی این کارشناسان به موضوع کوپن‌های دهه 1360 نیز اشاره داشتند و می‌گفتند در آن زمان اغلب کالاها کوپنی شد اما با کوپنی شدن نان مخالفت شد. به اعتقاد آنان، شکل کالابرگی و سهمیه‌بندی در بسیاری از کالاها ممکن است موضوعیت داشته باشد اما نان این ویژگی را ندارد؛ چراکه نان تمایزی با بقیه کالاهای یارانه‌محور دارد و آن، این است که در موضوع نان وقتی یارانه را در خود کالا حفظ می‌کنیم، بهینه‌ترین شکل مصرف یارانه محقق می‌شود؛ چراکه مصرف نان در دهک‌های پایین درآمدی بیشتر است، یعنی برخلاف سایر کالاها که با افزایش یارانه، مصرف دهک‌های پردرآمد افزایش می‌یابد، در موضوع نان دهک‌های کم‌درآمد و ضعیف بیشترین مصرف نان را دارند؛ چراکه در این دهک‌ها، مصرف نان جایگزین بسیاری دیگر از اقلام غذایی است. برخی کارشناسان می‌گویند طرح هوشمندسازی با پایش و رصد داده‌ها و رفتارها در فرآیند عرضه و مصرف آرد دولتی توانسته بخش قابل‌توجهی از خروج آرد از چرخه عرضه رسمی را بگیرد، اما همچنان معضل حجم بالای رانت ناشی شکاف قیمتی گندم و آرد یارانه‌ای و آزاد باقی مانده است؛ شرایطی که هرسال با عدم اصلاح قیمت‌ها وخیم‌تر می‌شود.

برای خواندن متن کامل گزارش، اینجا را بخوانید.