کلاف پیچیده ساماندهی تأمین مالی تبلیغات انتخابات مجلس

محمدحسین اعلمی پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف: با نزدیک شدن به انتخابات دوازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی در اسفند ماه ، یکی از چالش‌هایی که از دیرباز در ارتباط با آن وجود داشته دوباره مورد توجه قرار گرفته است. در حالی که امروزه ناظر به نقش برجسته پول و منابع مالی در فرایند تبلیغات انتخابات‌ها، تقریبا در تمامی کشورهای مردم‌سالار ، تلاش‌هایی برای ساماندهی تبلیغات انتخاباتی و علی‌الخصوص مسئله شیوه تأمین مالی آن‌ها صورت گرفته است، رویکرد در پیش گرفته‌شده در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی تا به امروز نوعی «رهاشدگی» بوده است. در مصاحبه‌ای که در مرداد ماه امسال با سخنگوی شورای نگهبان صورت پذیرفت، ایشان بر لزوم پیاده‌سازی قانون «شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی» (مصوب سال ۱۳۹۸ و در واپسین روزهای مجلس دهم) تأکید کرده و برخی از مواد قانون «اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» (مصوب در مرداد ماه امسال) را به عنوان تدابیری برای مدیریت وضعیت نا‌به‌سامان موجود معرفی کردند. با در نظر داشتن این موارد چه میزان می‌توان به ساماندهی تأمین مالی تبلیغات داوطلبان انتخابات مجلس در انتخابات آتی امیدوار بود؟

نخستین نکته‌ای که در مورد ساماندهی شیوه تأمین مالی تبلیغات داوطلبان در انتخابات‌ها بایستی در نظر داشت این است که ایجاد قانون و مقررات برای مدیریت این عرصه، جزو پیچیده‌ترین امور و سخت‌ترین ابعاد ساماندهی انتخابات‌هاست. مطالعات مختلفی این را نشان داده است که فاصله میان قوانین و آن‌چه در عمل در عرصه قوانین و مقررات تأمین مالی انتخابات‌ها پیاده می‌شود، حتی در کشورهای توسعه‌یافته زیاد و قابل توجه است. دلیل این موضوع نیز دور از ذهن نیست، زیرا در زمینه تأمین مالی و تبلیغات، قانون‌گذاران در حال وضع قوانینی هستند که محدودیت‌های مختلفی را برای خود آن‌ها در انتخابات‌های بعدی ایجاد می‌کند. هم‌چنین نقل و انتقالات مالی همواره می‌تواند با استفاده از شیوه‌های غیررسمی و یا واسطه‌هایی انجام گردد که رصد و شناسایی آن‌ها را سخت می‌سازد. ناظر به چنین ملاحظاتی، بسیار مهم و کلیدی است که تلاش‌ها برای وضع قوانین و مقررات جدید در این عرصه عملگرایانه و ناظر به واقعیت‌های موجود باشد.

با مروری بر متن قانون «شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی» به نظر می‌رسد که این قانون برای اجرا نشدن نوشته شده است و چندین شاهد این حدس را تأیید می‌کند. نخستین شاهد، محدودیت‌های متعدد غیرقابل پیاده‌سازی تحمیل‌شده بر داوطلبان است. به عنوان مثال، در قانون مذکور، هر گونه کمک از سمت اشخاص حقوقی به داوطلبان انتخابات ممنوع شمرده شده و کانال‌های تأمین مالی محدود به اشخاص حقیقی و یا احزاب سیاسی شده است(ماده ۳). چنین محدودیت گسترده‌ای می‌تواند به سادگی با واسطه‌گری یک شخص حقیقی دور زده شود. مورد عجیب‌تر بعدی، وضع محدودیت بر میزان کمک‌های هر شخص حقیقی(حداکثر ۲۰ درصد از سقف هزینه‌های انتخاباتی نامزدها) در شرایطی است که به اذعان بسیاری از شواهد و کارشناسان، حجم قابل توجهی از تراکنش‌های مالی مربوط به تبلیغات انتخاباتی به صورت نقدی انجام شده و حتی برآورد میزان کلی هزینه‌های داوطلبین نیز بسیار دشوار است، و فهمیدن سهم دقیق هر یک از تأمین‌کنندگان عملا غیرممکن.

در واقع دو نقص مطرح‌شده در بند قبلی خود برخاسته از ایرادی دیگر در این قانون است که ضمانت اجرایی آن را از بین می‌برد، و آن عدم شفافیت داده‌های ثبت‌شده در سامانه مالی انتخاات حتی به صورت نسبی است(ماده ۹). در بطن قانون شفافیت و نظارت، سامانه‌ای قرار دارد که دریافت‌کنندگان و پرداخت‌کنندگان کمک‌های مالی مربوط به تبلیغات در انتخابات مجلس موظف به ثبت تراکنش‌های خود در آن هستند. اما برخلاف استفاده از واژه «شفافیت» در عنوان قانون، اطلاعات ثبت‌شده در این سامانه شفاف و برای عموم مردم قابل دسترسی نیست، حتی به صورت خلاصه و کلیاتی از اطلاعات مربوط به نامزدهای مختلف. در شرایطی که دسترسی به داده‌های این سامانه تنها برای مجریان آن مقدور است، توانایی بررسی چگونگی پیاده‌سازی قانون از سایر بازیگران سلب شده و امکان ارزیابی پیاده شدن یا عدم پیاده شدن در واقعیت از بین می‌رود.

ایراد مشروح در بند قبلی به نحوی دیگر نیز پیاده‌سازی این قانون را مختل می‌کند: عدم بهره‌مندی از ظرفیت نظارتی مردم، رسانه‌ها و ذی‌نفعان قانون. همان‌طور که پیش‌تر نیز ذکر کردیم، در شرایط فعلی بخش قابل توجهی از تراکنش‌های مالی مربوط به تبلیغات انتخابات مجلس، خصوصا در حوزه‌های انتخابیه غیر از کلان‌شهرها، به صورت نقدی و یا غیررسمی و خارج از چارچوب تراکنش‌های رسمی مد نظر قانون انجام می‌شود و بازیگران دخیل نیز اغلب انگیزه‌ای برای شفافیت و گزارش این تراکنش‌ها ندارند. در این شرایط، رصد تمامی این تراکنش‌ها توسط مراجع رسمی نیاز به حجم وسیعی از امکانات، نیروی انسانی و منابع مالی داشته و عملا غیرممکن است. یکی از دلایل اصلی شفافیت، به معنی دسترسی عموم مردم به اطلاعات تأمین مالی داوطلبان، استفاده از ظرفیت نظارتی بازیگران غیر از مراجع غیررسمی، از مردم و رسانه‌ها تا داوطلبان رقیب و گزارش موارد عدم تطبیق اطلاعات ثبت‌شده با واقعیت است. در واقع قانون‌گذار با جلوگیری از شفافیت و دسترسی عموم مردم به اطلاعات سامانه مالی انتخابات، با یک تیر دو نشان را مورد هدف قرار داده و هم امکان بررسی چگونگی اجراو در نتیجه انگیزه مجری برای پیاده‌سازی دقیق قانون را از بین برده و از سوی دیگر مجری را از توان نظارتی برخاسته از ظرفیت مردم، رسانه‌ها و بازیگران رقیب بی‌بهره کرده است!

فارغ از ایراد بنیادین مطرح‌شده دو ایراد جدی دیگر نیز در این قانون وجود دارد. نخست این که معمولا قوانین مربوط به ساماندهی تأمین مالی انتخابات، از یک‌سو داوطلبان را با محدودیت‌هایی مواجه کرده و از سوی دیگر تلاش می‌کنند تا با تدابیر ایجابی برخی از چالش‌های داوطلبان را حل کرده و انگیزه همراهی با قانون را فراهم کند. قانون شفافیت و نظارت با نگاهی کاملا سلبی نوشته شده و بدون حتی دادن یک امتیاز و راه حل ایجابی، محدودیت‌های متعدد و دشوار را بر داوطلبان تحمیل می‌کند. عدم وجود رویکرد ایجابی، منجر به ایراد دومی نیز می‌شود: وجود مجازات قضایی به عنوان تنها مجازات و ابزار بازدارنده. در قانون شفافیت و نظارت، برای هر گونه تخلفی، کوچک یا بزرگ، و عمدی یا سهوی، مجازات قضایی و هم‌چنین محرومیت از نامزدی در هرگونه انتخابات در نظر گرفته شده است. در شرایطی که تنها مجازات‌های در دسترس چنین سنگین باشند، و تناسبی با اندازه و یا شیوه تخلف نداشته باشند، انگیزه مجری نیز برای پیاده‌سازی قانون از بین می‌رود.

با در نظر داشتن همه‌ی نکات مطرح‌شده تا این‌جا، این موضوع غیرمنتظره نیست که با گذشت نزدیک به ۴ سال از تصویب این قانون تلاش خاصی در راستای پیاده‌سازی آن صورت نگرفته است، زیرا با قانونی مواجه هستیم که محدودیت‌های بسیاری برای ذی‌نفعان و مجریان خود به دنبال دارد، و اهدافی دور از دسترس را برای آنان ترسیم می‌کند. در حالی که مطابق با ماده ۹ این قانون وزارت کشور موظف است تا ظرف مدت یک سال پیش از صدور و اعلام دستور آغاز فرآیند انتخابات سامانه مالی مورد نیاز این قانون را طراحی نماید، هم‌اکنون و نزدیک به ۵ ماه پیش از انتخابات مجلس هنوز خبری از پیاده‌سازی این سامانه در دست نیست.

در صورتی که انگیزه‌ای برای اصلاح این قانون و پیاده‌سازی جدی یک چارچوب ساماندهی تأمین مالی برای انتخابات مجلس وجود داشته باشد، بایستی به دو رکن توجه شود: نخست شفافیت اطلاعات تراکنش‌های مالی داوطلبان، اگر نه به صورت کامل به صورت خلاصه یا کلی، جهت ضمانت اجرای قانون و بهره بردن از ظرفیت نظارت بازیگران مختلف در مواجهه با حجم زیاد تراکنش‌های غیررسمی و نقدی انجام شده. و دوم داشتن بعدی ایجابی نظیر تأمین بخشی از هزینه‌های داوطلبان در چارچوب سقفی معین، یا به صورت غیرمستقیم و در اختیار گذاشتن امکاناتی نظیر رسانه‌های عمومی، توسط دولت منوط به رعایت قوانین و استفاده از آن به عنوان اهرمی برای کنترل رفتار داوطلبان.

اما به غیر از قانون شفافیت و نظارت مصوب ۱۳۹۸، در قانون اصلاح موادی از قانون انتخابات که در تابستان گذشته تصویب شد، ایده‌ای جالب ولی در عین حال مبهم و خطرناک پیاده‌سازی شده است. در ماده ۳۸ این قانون، و در راستای بند ۳ سیاست های کلی انتخابات و به منظور ایجاد عدالت انتخاباتی، نهادها و دستگاههای اجرائی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری موظف به دراختیار گذاشتن امکانات خود در اختیار داوطلبان ‌شده‌اند. هر چند می‌توان ایده کلی پشت این ابتکار را در راستای عدالت انتخاباتی و کمک به داوطلبان دانست، اما مخاطره جدی که درباره آن وجود دارد، عدم ورود به جزئیات و واگذار کردن شیوه اجرای این ماده به آیین‌نامه تهیه‌شده توسط وزیر کشور و «هیأت بررسی تبلیغات استانی»، تشکیل‌شده در ماده ۴۵ این قانون و دارای اکثریت اعضای منصوب دولت است. در این مورد حتی بدون نیاز به مقایسه با قوانین دیگر کشورها نیز می‌توان فهمید که واگذاری نحوه استفاده از امکانات عمومی به هیأتی که اکثریت اعضای آن منصوب دولت، و به تبع آن مرتبط با یک جناح سیاسی، هستند بسیار خطرناک بوده و می‌تواند منجر به بی‌عدالتی حتی بیشتر از حالتی شود که داوطلبان تنها متکی به منابع مالی خود هستند.

هر چند پرداختن به شیوه تأمین مالی داوطلبان با رویکردی ایجابی در قانون اخیر اصلاح امیدوارکننده است، اما پیچیدگی که این امردر حل مسئله ساماندهی تأمین مالی افزوده است این است که به غیر از قانون شفافیت و نظارت، اکنون با یک قانون دیگر، و همین‌طور نهادی جدید، با ساختاری نامناسب برای ورود به مسئله ساماندهی تبلیغات(به دلیل اکثریت دولتی و نتیجتا جناحی خود) مواجه هستیم. در نتیجه رسیدن به یک وضعیت حقوقی رو‌به‌‌جلو و اجراپذیر، به غیر از دو رکن ذکرشده(شفافیت و تأمین مالی بخشی از هزینه‌های داوطلبان به صورت مستقیم یا غیرمستقیم) مستلزم اصلاح و یا حل ابهام نسبت قانون شفافیت و نظارت و ماده ۳۸ قانون اصلاح موادی از انتخابات مجلس است.