معضل کسری بودجه برای نخستین‌بار حل شد!

 روزنامه «فرهیختگان» در تاریخ 1401/11/16 طی گزارشی با عنوان «۱۰ پیشنهاد برای خنثی‌سازی مین‌های بودجه ۱۴۰۲» به بررسی نقاط قوت و ضعف لایحه بودجه 1402 پرداخت. پس از انتشار این گزارش، سازمان برنامه‌وبودجه کشور با ارسال جوابیه رسمی، نسبت به گزارش مذکور واکنش نشان داده است. آنچه در ادامه می‌آید، متن کامل این جوابیه است. 

متن جوابیه
  اصلاحات ساختاری در بودجه 1402
ضمن قدردانی از گزارش تحلیلی و مفید آن روزنامه وزین که نشانگر دغدغه‌های دلسوزانه نگارنده ارجمند آن بوده و این امیدواری را ایجاد می‌کند که سازمان برنامه و بودجه کشور در ایفای وظایف خود می‌تواند از دیدگاه‌های ارزشمند روزنامه‌نگاران محترم کشور بهره‌مند باشد، توضیحات زیر را در این‌باره به آگاهی می‌رساند. 

  افزایش شفافیت در کنار برنامه‌محوری
از رویکردهای کلان و خط‌مشی‌های تدوین لایحه بودجه 1402، می‌توان به هدف‌گذاری جهت دستیابی به رشد باثبات اقتصادی، عدالت‌محوری، کارآمدسازی نظام حکمرانی و اصلاح ساختار بودجه در تطابق با اسناد بالادستی اشاره کرد. لایحه بودجه سال 1402 کل کشور به همراه جداول و پیوست‌ها پس از انجام توافق‌ها، در تاریخ 21 دی‌ماه 1401 توسط ریاست محترم جمهوری به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. مبانی تدوین لایحه بودجه سال 1402 مشتمل بر سند تحول دولت مردمی، سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، سند ملی آمایش سرزمین و بخشنامه بودجه سال 1402 است و از رویکردهای قابل‌توجه در تدوین لایحه بودجه می‌توان به احصای احکام با ماهیت دائمی و درج به شکل جداگانه در ماده‌واحده اشاره نمود که ضرورتی به تکرار در قوانین سنواتی ندارند و در صورت تصویب توسط قانون‌گذار، به‌عنوان احکام دائمی تنظیم لوایح بودجه در سال‌های آتی مورد عمل قرار می‌گیرد. از دیگر رویکردهای تدوین ضوابط تبصره‌ای لایحه بودجه سال 1402 در راستای اصلاحات ساختاری، عدم تغییر یا اصلاح قوانین دایمی مصوب قبلی بوده است و تدوین ضوابط یادشده صرفا به اجازه‌های قانونی موردنیاز برای اجرا در سال 1402 معطوف شده است. از رویکردهای کلان و خط‌مشی‌های تدوین لایحه بودجه، می‌توان به هدف‌گذاری جهت دستیابی به رشد با ثبات اقتصادی، عدالت‌محوری، کارآمدسازی نظام حکمرانی و اصلاح ساختار بودجه در تطابق با اسناد بالادستی اشاره کرد. 

  منابع لایحه بودجه سال 1402 کل کشور: 
بودجه عمومی سال 1402 کل کشور از حیث منابع عمومی 1984 ه‍. م. ت. (هزار میلیارد تومان) و با احتساب درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی (180 ه‍. م. ت.) و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها موسسات انتفاعی وابسته به دولت (3097 ه‍. م. ت.)، در مجموع بودجه کل کشور برای سال 1402 از حیث منابع و مصارف بالغ بر 5261 ه‍. م. ت. تهیه، تنظیم و تقدیم شده است. در بخش منابع بودجه عمومی کشور در مجموع 1984 ه‍. م. ت. منابع، به ترتیب از محل درآمدهای عمومی به میزان 978 ه‍. م. ت. از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (711 ه‍. م. ت.) و از محل واگذاری دارایی‌های مالی (294 ه‍. م. ت.)، پیش‌بینی شده که نسبت به منابع عمومی بودجه سال جاری حدود 42 درصد افزایش یافته است. درآمدهای عمومی شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای ناشی از کمک‌های اجتماعی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات، درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه بوده که با رشد 40 درصدی در مجموع به میزان 978 ه‍. م. ت. پیش‌بینی شده است. در قسمت درآمدهای عمومی، بخش درآمدهای مالیاتی (مشتمل بر انواع مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم و حقوق ورودی) سهم 84 درصدی را به خود اختصاص داده که از لحاظ سهم در درآمدهای عمومی نسبت به بودجه سال جاری چهار درصد افزایش داشته است و نشانگر رویکرد پایدارسازی منابع بودجه عمومی است؛ لیکن از لحاظ ارقام پیش‌بینی‌شده، مجموع درآمدهای مالیاتی با 47 درصد رشد نسبت به ارقام مصوب سال جاری با در نظر گرفتن ارقام تحقق‌یافته نه‌ماهه سال جاری منظور شده است. در بخش واگذاری دارایی‌های مالی، از محل منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی و همچنین منابع حاصل از فروش مانده سهام دولت در شرکت‌های دولتی یا وصولی اقساط واگذاری‌های قبلی (ازجمله اقساط واگذاری سهام هلدینگ خلیج‌فارس) در مجموع 294 ه‍. م. ت. پیش‌بینی شده است که این رقم 15 درصد از منابع عمومی کشور را تامین خواهد کرد و در مقایسه با 13 درصد سهم این منابع در قانون بودجه سال جاری تفاوت معنی‌داری ایجاد نشده است. 

  مصارف لایحه بودجه سال 1402
کل کشور: 
لایحه بودجه سال 1402 از حیث مصارف عمومی نیز 1984 ه‍. م. ت. پیش‌بینی شده است که به ترتیب مشتمل بر 1454 ه‍. م. ت. اعتبارات هزینه‌ای، 327 ه‍. م. ت. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و 201 ه‍. م. ت. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی است که در مقایسه با اعتبارات مصوب سال جاری حدود 42 درصد رشد دارد (معادل 590 ه‍. م. ت.). در بخش اعتبارات هزینه‌ای لازم است به ‌ضرورت تامین بار مالی ناشی از موارد اجتناب‌ناپذیر ازجمله افزایش ضریب حقوق 20 درصد کارکنان دولت و همچنین قانون ترمیم حقوق کارکنان (10 درصد مصوب مهرماه سال جاری)، افزایش حقوق کارکنان مشمول قانون کار (با احتساب مصوبه افزایش حقوق 57 درصدی سال جاری)، افزایش ضریب حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری و قانون ترمیم حقوق آنها و پاداش پایان‌خدمت بازنشستگان و اصل و سود اوراق سررسید سال 1402 اشاره کرد که بار مالی ناشی از اعمال ضرایب حقوقی یاد شده و پیش‌بینی تعهدات مالی و بین‌المللی دولت، درمجموع به اعتباری بیش از رشد اعتبارات هزینه‌ای لایحه نیازمند بود که با صرفه‌جویی و مدیریت سایر هزینه‌ها و متناسب با میزان منابع قابل‌تحقق، نسبت به پیش‌بینی ارقام هزینه‌ای اقدام شده است؛ لذا از این منظر سعی شده است برای تامین مالی موارد اجتناب‌ناپذیر از جمله ضرایب حقوق کارکنان و سایر هزینه‌ها به منابع پایدار درآمدی اتکا شود و از استقراض دولت از بانک مرکزی و آثار تورمی بودجه اجتناب شده است؛ و این رویه در عملکرد نه‌ماهه بودجه سال 1401 نیز مشهود است و در واقع یکی از ویژگی‌های اصلاح ساختاری بودجه است که از سال 1401 آغاز شده است و در لایحه 1402 نیز تداوم یافته است. 
درخصوص حجم بودجه عمومی کشور، لازم است به روند کاهشی حجم بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی و اجتناب‌ناپذیر بودن تامین هزینه‌های قابل‌انجام توسط دولت از جمله هزینه‌های آموزش، سلامت، دفاع و رفاه اجتماعی توجه شود. با توجه به نقش اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای در رشد اقتصادی و ایجاد اشتغال و جبران کاهش آثار منفی تشکیل سرمایه در کشور و اهمیت و ضرورت تکمیل طرح‌ها و پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی، به‌رغم محدودیت‌های منابع، در لایحه بودجه سال 1402 بالغ بر 328 ه‍. م. ت. به این مهم اختصاص یافته است که با توجه به تدابیر اتخاذ شده و با راه‌اندازی صندوق پیشرفت و عدالت (و صندوق‌های استانی ذی‌ربط) و تجهیز بخشی از اعتبارات تملک دارایی‌های‌ سرمایه‌ای در قالب شیوه‌های اهرمی توسط صندوق‌های استانی یاد‌شده، شاهد اثربخشی هرچه بیشتر اعتبارات عمرانی و تکمیل هرچه سریع‌تر پروژه‌های نیمه‌تمام خواهیم بود. لذا می‌توان گفت تشکیل صندوق پیشرفت و عدالت نیز از ویژگی‌ها و ظرفیت‌سازی‌های قابل‌توجه در لایحه است. 

  منابع و مصارف
قانون هدفمندکردن یارانه‌ها: 
میزان اعتبارات هدفمندی در لایحه بودجه براساس پیش‌بینی‌های انجام شده از منابع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها شامل دریافتی حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی، دریافتی حاصل از فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی، دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی با احتساب عوارض و مالیات ارزش‌افزوده و دریافتی حاصل از اصلاح نرخ خوراک پتروشیمی‌ها (در سقف هفت هزار تومان به‌ازای هر مترمکعب) و اضافه‌شدن ده واحد درصد به نسبت نرخ سوخت منابع به خوراک پتروشیمی‌ها بالغ بر 659 ه‍. م. ت. برآورد شده است؛ و مقرر شده با ابلاغ تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور، بابت یارانه دارو (69 ه‍. م. ت.)، بابت یارانه نقدی و معیشتی (315 ه‍. م. ت.)، بابت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام‌خمینی‌(ره) و سازمان بهزیستی کشور (45 ه‍. م. ت.)، بابت یارانه نان (56 ه‍. م. ت.)، بابت هزینه تولید انتقال، توزیع و فروش بازپرداخت تعهدات (126 ه‍. م. ت.) و بابت عوارض و مالیات بر ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی و تعهدات (48 ه‍. م. ت.) هزینه شود. لذا پرداخت یارانه نقدی و کمک معیشتی، یارانه دارو، خرید تضمینی گندم و حمایت‌های معیشتی افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی در سال 1402 کماکان ادامه خواهد داشت. 

  حل معضل کسری بودجه برای نخستین‌بار
با مدیریت منابع و مصارف بودجه ۱۴۰۱ کمترین مغایرت بین عملکرد و پیش‌بینی بودجه در ۹ماهه اول سال صورت‌گرفته و معضل کسری بودجه برای اولین سال حل شده و ادعای کسری بودجه دولت، واقعیت ندارد. در نشست علمی و کارشناسی سازمان برنامه و بودجه با اعضای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس و با همفکری و همکاری کمیسیون کارشناسی و تخصصی مجلس، ریز موضوع درآمدها و هزینه‌های دولت بررسی و تشریح شد که جمع‌بندی نظرات همه اعضای کمیسیون درخصوص عملکرد ۹ماهه و پیش‌بینی ۱۲ماهه، تحقق منابع نزدیک به صددرصد است. گفتنی است مجموع منابع در ۹ماهه امسال ۹۰۰ همت بوده که معادل آن هم مصارف انجام شده و پیش‌بینی می‌شود که تا پایان سال به افزون بر 1300 همت برسد. امسال در واقع اولین سالی است که با کمترین مغایرت بین عملکرد و پیش‌بینی بودجه، منابع و مصارف مدیریت شده و بدون استقراض از بانک مرکزی و چاپ پول پرقدرت، معضل کسری بودجه که همه‌ساله مشکلات زیادی را برای اقتصاد کشور ایجاد می‌کرد، برطرف شده است. 

  پایدار شدن منابع برای جلوگیری از کسری بودجه
 همان‌گونه که در گزارش روزنامه فرهیختگان نیز ذکر شده است، براساس قانون محاسبات عمومی کشور، بودجه برنامه مالی کشور حاوی پیش‌بینی درآمدها و مصارف برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و بابت هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی اعتبارات هزینه‌ای؛ برای اجرای پروژه‌های عمرانی اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای و بابت تعهدات مالی اعتبارات تملک دارایی مالی، پیش‌بینی می‌کند؛ از این رو، لایحه بودجه صرفا برای گذران زندگی و معیشت یک گروه کارمند نیست و لوایح بودجه در دو سال اخیر کاملا در راستای برنامه‌محوری و تنظیم بودجه برای برنامه‌های کلان دستگاه‌های سیاستگذار (شامل 148 برنامه کلان) و برنامه‌های اجرایی دستگاه‌های تابعه به همراه شاخص‌های ارزیابی (شامل 480 برنامه اجرایی) تهیه، تنظیم و اجرا شده است و به استناد مفاد تبصره (19) لایحه بودجه و به‌منظور ارتقای بهره‌وری خدمات عمومی، شفاف‌سازی، مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی، دستگاه‌های اجرایی موظف شدند برنامه‌های اجرایی خود را در راستای برنامه‌های کلان مندرج در قانون بودجه به تایید دستگاه‌های سیاستگذار رسانده و متعاقبا تا پایان خردادماه 1402 نسبت به مبادله موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه کشور اقدام کنند. همچنین دستگاه سیاستگذار موظف است گزارش تحقق اهداف و پیامدهای برنامه‌های کلان را هر سه ماه یک‌بار به سازمان یادشده اعلام کند و مهم‌تر از همه، تخصیص اعتبارات نیز مقرر است با رعایت ماده (30) قانون برنامه و بودجه و متناسب با تحقق اهداف برنامه‌های کلان و ارزیابی شاخص‌های برنامه‌های اجرایی تعیین شود. 

  کاهش زیان شرکت‌های دولتی و کاهش شرکت‌های زیان‌ده در دولت سیزدهم
در بخش دیگری از گزارش به موضوع شرکت‌های دولتی و زیان‌ده بودن آنها اشاره شده که لازم به ذکر است براساس صورت‌های مالی حسابرسی‌شده، تعداد شرکت‌های دولتی که عملیات مالی آنها به لحاظ نوع و ماهیت فعالیت منجر به بروز زیان شده است، کاهشی بوده و مهم‌تر از آن، میزان کل زیان ناشی از فعالیت آنها نیز روند نزولی داشته است؛ بنابراین بدون بررسی دلایل و علل زیان‌دهی شرکت‌ها که در ادامه تشریح خواهد شد، نمی‌توان صرفا درخصوص مقایسه تعداد شرکت‌ها و ضرورت تکرار آنها در لوایح بودجه سنواتی اظهارنظر کرد. اساسا دو گروه کلی از شرکت‌های زیان‌ده در قانون بودجه نمایش داده می‌شوند: گروه اول به تعداد 10 شرکت کمک‌زیان‌بگیر دولتی، شامل سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران، سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، شرکت سهامی راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران، سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، سازمان خبرگزاری جمهوری اسلامی ایران، سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران، شرکت سهامی کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان، شرکت مادر تخصصی خدمات کشاورزی، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها و صندوق توسعه حمل‌ونقل با مجموع 10 هزار میلیارد تومان کمک‌زیان دریافتی از دولت در لایحه بودجه سال 1402 کل کشور که این شرکت‌ها با توجه به وظایف تکلیفی و ماهیت حقوقی و شرح وظایف به‌طور سنواتی در گروه شرکت‌های کمک‌زیان‌بگیر منظور می‌شوند و متناسب با نوع فعالیت و ارائه خدمات، یا تمام اعتبارات موردنیاز آنها توسط دولت تامین می‌شود (نظیر سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان) یا مابه‌التفاوت اعتبار موردنیاز با در‌نظر گرفتن درآمدهای مکتسبه (تحت عنوان کمک‌زیان) توسط دولت تامین می‌شود (نظیر سازمان مرکزی تعاون روستایی و صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران). 
گروه دوم از شرکت‌های زیان‌ده دولتی، عمدتا شرکت‌های نسل دومی ارائه‌کننده خدمات دارای روابط کارمزدی و حق‌العمل‌کاری (در قبال خدمات ارائه‌شده) با شرکت‌های مادرتخصصی خود هستند، نظیر شرکت‌های گاز استانی، شرکت‌های آب منطقه‌ای، شرکت‌های عمران شهری و شرکت‌های تابعه شرکت ملی نفت. بودجه شرکت‌های یادشده، براساس رابطه مالی حاکم میان شرکت‌های مزبور با شرکت مادرتخصصی مربوطه و متناسب با پیش‌بینی درآمدها و حق‌العمل یادشده و کل هزینه‌های شرکت مطابق با مفاد بخشنامه لایحه بودجه تنظیم می‌شود که براساس مبانی محاسباتی انجام‌شده، از نظر سازمان برنامه و بودجه کشور، بودجه تنظیم‌شده بابت این گروه از شرکت‌ها در سال اجرا با زیان مواجه نخواهد بود و لذا دلیلی برای نمایش زیان در بودجه شرکت‌های مزبور وجود ندارد؛ برای نمونه در مورد شرکت‌های آب منطقه‌ای که براساس عملکرد سال 1400 تعداد 26 شرکت از 31 شرکت آب منطقه‌ای در کشور، در فهرست شرکت‌های زیان‌ده بودند، به دلایل اصلاحات انجام‌شده اعم از افزایش تعرفه خدمات آب تحویلی یا برداشتی از منابع آب سطحی و زیرزمینی، افزایش تعرفه خدمات کارشناسی چاه و قنات، اصلاح تعرفه برخی از مشترکان پرمصرف، شناسایی مشترکان ماده (5) قانون توزیع عادلانه آب (چاه‌های شرب و بهداشت/ باغ ویلاها) و صدور صورت‌حساب‌های مربوطه و اخذ درآمد و شناسایی منابع درآمدی جدید مثل اجاره حریم بستر، در پیش‌بینی عملیات مالی مندرج در لایحه بودجه 1402 کل کشور، فاقد زیان خواهند بود و بنابراین بودجه سال 1402 شرکت‌های یادشده براساس مبانی محاسباتی به‌صورت سودده یا سربه‌سر تنظیم شده است؛ بنابراین چنانچه عملکرد شرکت‌هایی که براساس مبانی محاسباتی مفروض به‌صورت سودده یا سربه‌سر تنظیم می‌شود، به دلایلی مانند انحراف در رعایت ضوابط بخشنامه بودجه یا عدم رعایت سقف پرداختی حقوق و دستمزدها منتج به زیان شود، نمایش آنها در شمار شرکت‌های زیان‌ده توسط سازمان برنامه و بودجه کشور، به منزله تایید انحرافات مورد اشاره است که خلاف اصول بودجه‌نویسی است و هرگز چنین اقدامی توسط این سازمان انجام نخواهد شد. شایان‌ذکر است این انحرافات نیازمند رسیدگی دستگاه‌های نظارتی درخصوص مغایرت عملکرد با بودجه مصوب است. 
درخصوص تعدادی از شرکت‌های دولتی مباشر دولت در امر خریدوفروش کالاهای اساسی یا ارائه‌دهنده خدمات نظیر شرکت بازرگانی دولتی ایران که بابت جبران زیان حاصل از عملیات خریدوفروش به‌صورت ترکیبی از پرداخت یارانه (اعم از بودجه عمومی و منابع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها)، تسهیلات بانکی و منابع داخلی شرکت (عواید حاصل از فروش کالا و خدمات) پیش‌بینی‌های لازم در بخش‌های مختلف لایحه بودجه ازجمله در بخش سایر دریافت‌های شرکت صورت می‌گیرد و منجر به تنظیم بودجه شرکت‌های یادشده به‌صورت سربه‌سر می‌شود. 

  پیش‌بینی 10 همت اعتبار بابت بدهی به تامین اجتماعی
در بخش دیگری از گزارش به موضوع صندوق‌های بازنشستگی آنها اشاره شده که لازم به ذکر است در لایحه بودجه 1402، علاوه‌بر اختصاص مبلغ 10 هزار میلیارد تومان اعتبار در موضوع حق بیمه، به دولت اجازه داده شده است بابت بازپرداخت بدهی‌ها و تعهدات به سازمان تامین اجتماعی، نسبت به اختصاص نفت خام و میعانات گازی اقدام کند. همچنین در لایحه بودجه سال 1402، بابت پرداخت حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری (چهار صندوق) با احتساب قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری و اعمال ضرایب 20 درصد افزایش حقوق لایحه بودجه و با احتساب بازنشستگان جدید، معادل 312 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که نسبت به ارقام مصوب سال جاری حدود 49 درصد رشد داشته است. 

  در دستور کار بودن اصلاحات سیستماتیک و پارامتری صندوق‌های بازنشستگی
درخصوص ضرورت اصلاحات سیستماتیک و پارامتری صندوق‌های بازنشستگی به لحاظ افزایش پایداری مالی صندوق‌ها و کاهش یا به تعویق‌افتادن شروع زمان ایفای تعهدات صندوق‌ها به بیمه‌شدگان، با توجه به تجربیات سایر کشورها و بررسی‌های کارشناسی صورت‌گرفته در کشور، اجماع نظر برای محقق ساختن این راهکار وجود دارد، لیکن پرداختن به این موضوع در قالب قوانین بودجه سنواتی میسر نیست و در واقع نیاز به ایجاد ظرفیت قانونی دائمی یا پیش‌بینی در برنامه‌های توسعه پنج‌ساله وجود دارد که در دست اقدام توسط دولت قرار دارد.
 مرکز اطلاع‌رسانی، روابط‌عمومی و امور بین‌الملل