ایجاد انضباط مالی به واسطه اجرای کامل حساب واحد خزانه

امیرحسین خواجوندصالحی، پژوهشگر پول و بانک:اگر بودجه و منابع عمومی دستگاه‌های دولتی به جای سرریز به سمت بانک‌ها، در خزانه بانک مرکزی متمرکز شوند، نه‌تنها از بی‌انضباطی مالی دستگاه‌های دولتی و انحراف و اتلاف منابع آنها می‌کاهد، بلکه می‌تواند منجر به کاهش خلق نقدینگی بی‌رویه بانک‌ها و در نتیجه کاهش تورم شود. 
در سال‌های اخیر شاهد اتلاف منابع عظیم و پرداخت‌های نامتعارف در دستگاه‌های دولتی بوده‌ایم. این دستگاه‌های دولتی، سال قبل بیش از 1100 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی دریافت نموده‌اند که نحوه هزینه‌کرد این وجوه مشخص نبود؛ از این جهت، مجلس برای رفع این مشکل و به‌منظور تجمیع حساب‌های دولتی در بانک مرکزی و پرداخت مستقیم به ذی‌نفع نهایی، قوانینی را تصویب کرد. قوانینی که به‌نوعی بازگشت به قانون اساسی نیز محسوب می‌شوند. براساس اصل 53 قانون اساسی باید کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز شود و همه پرداخت‌ها نیز باید در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام گیرد. از این‌رو، طبق بند (ب) ماده ۱۷ قانون ششم توسعه، جهت افزایش سرعت و کارایی گردش حساب‌های درآمدی و هزینه‌ای دولت همچنین جهت شفاف‌سازی درآمدها و پرداخت‌های دولت، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی و ایجاد امکان نظارت برخط بر آنها، کلیه حساب‌های بانکی اعم از ریالی و ارزی باید صرفا از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح شود و دستگاه‌های مربوطه نیز موظفند کلیه دریافت‌ها و پرداخت‌های خود را فقط از طریق حساب‌های افتتاح‌شده نزد بانک مرکزی انجام دهند. با این حال، علی‌رغم اینکه در سال آخر و مهلت‌های پایانی اجرای برنامه ششم توسعه قرار داریم، اجرای حساب واحد خزانه در بخشی از دستگاه‌های دولتی، شامل 358 دستگاه از جمله دانشگاه‌های علوم پزشکی، شرکت‌های دولتی به‌ویژه شرکت‌های ذیل وزارت نفت، از اجرای قانون استنکاف نموده‌اند. این در حالی است که این دستگاه‌ها بیشترین حجم بودجه را نیز به خود اختصاص می‌دهند. نکته‌ای که به نظر می‌رسد این است که علت مقاومت آنها از اجرای قانون، شفاف شدن درآمدها و پرداخت‌ها و مشخص شدن ریخت‌وپاش‌ها در دستگاه‌های ذیل این دو وزارتخانه است. باید دید آیا با توجه به تاکید رئیس‌جمهور بر اجرای قوانین مربوط به اجرای حساب واحد خزانه توسط تمامی دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی، این دستگاه‌ها دستور ایشان و خواسته قانون را اجرایی می‌کنند یا خیر. پیش‌بینی می‌شود درصورت اجرای این قانون چندده هزار میلیارد تومان از کسری بودجه دولت کاسته و موجب کنترل بخشی از تورم عمومی شود.

 تبعات عدم اجرای حساب واحد خزانه
بررسی‌های صورت‌گرفته نشان می‌دهند ریشه برخی از معضلات کلان کشور، ازجمله کسری بودجه دولت، خلق نقدینگی بی‌ضابطه و تورم افسار گسیخته، همچنین برخی فساد و رانت‌ها و پرداختی‌های نجومی، ناشی از عدم تجمیع حساب‌های دولتی در بانک مرکزی و پرداخت مستقیم به ‌ذی‌نفع‌ نهایی ا‌ست. در ادامه برخی از سازوکارهای نادرستی که به علت عدم تجمیع حساب‌های دولتی در حساب واحد خزانه صورت گرفته است، شرح داده خواهد شد. 
عدم شفافیت در پرداختی‌های دولت: در حال حاضر، بودجه اختصاصی و بودجه شرکت‌های دولتی به‌صورت تجمیعی به دستگاه مربوطه پرداخت می‌شود. بدین ترتیب ذی‌نفع نهایی این پرداختی‌ها برای دولت شفاف نبوده و منشأ ایجاد فساد و اتلاف منابع عمومی شده است. به‌طوری‌که پرداخت حقوق‌های نامتعارف، معطوف به دستگاه‌های گیرنده بودجه اختصاصی و شرکت‌های دولتی بوده است. در بخش منابع عمومی نیز از هفت سرفصل پرداختی دولت به دستگاه‌های اجرایی فقط دو سرفصل حقوق و مزایا توسط خزانه‌داری به‌صورت مستقیم به ذی‌نفع نهایی پرداخت می‌شود و درمورد سایر منابع عمومی، پرداخت به دستگاه اجرایی به صورت تجمیعی است. 
فقدان شفافیت در دریافتی‌های دولت: بخشی از دستگاه‌های اجرایی دارای بودجه اختصاصی هستند. بدین صورت که دستگاه در قبال فروش کالا و خدمات، منابعی کسب نموده و تا سقف بودجه مصوب، مجددا صرف همان دستگاه می‌نماید و مازاد آن به دولت باز می‌گردد. این منابع درصورتی‌که مستقیم به حساب خزانه‌داری نزد بانک مرکزی واریز شود، میزان ورودی منابع اختصاصی به‌صورت دقیق و به‌موقع برای دولت مشخص شده و سقف بودجه اختصاصی رعایت خواهد شد. اما در حال حاضر این شفافیت وجود نداشته و امکان انحراف در اعلام میزان منابع اختصاصی یا تاخیر زیاد در واریز این منابع به حساب بانک مرکزی وجود دارد.
عدم امکان مدیریت وجوه نقد دولتی برای پرداختی‌ها توسط خزانه‌داری: در برخی مواقع مانند ابتدای سال، درآمدهای مالیاتی عموما وصول نشده و منابع درآمدی دولت با محدودیت مواجه می‌شود. در این مواقع، دولت یا از بانک مرکزی استقراض نموده که تبعات جدی ازجمله افزایش پایه پولی و تورم عمومی به دنبال دارد یا موقتا از موجودی نقد سایر دستگاه‌های دولتی استفاده می‌کند و پس از وصول منابع عمومی، جایگزین می‌کند. تاکنون استقراض از بانک مرکزی راهکار اصلی دولت بوده که تبعات آن نیز مشخص شده است. اما با وجود چند ده هزار میلیارد تومان موجودی نقد در حساب‌های دستگاه‌های اجرایی خارج از بانک مرکزی، دولت از این منابع به‌جای استقراض استفاده نمی‌کند.
خلق نقدینگی از محل بودجه دستگاه‌های دولتی: بانک‌های دولتی و خصوصی از محل منابع در اختیار خود قدرت تسهیلات دهی، پرداخت سود و خلق نقدینگی دارند. در ایران یکی از اصلی‌ترین علل ایجاد تورم، رشد نامتناسب نقدینگی بوده است. اگر منابع عمومی دولت در بانک مرکزی متمرکز شود، در کنار حصول سایر مزایای این امر، قدرت بانک‌ها برای خلق نقدینگی به مقدار زیادی کاسته خواهد شد. به‌طوری‌که یکی از مقاومت‌های اصلی در برابر اجرای حساب واحد خزانه نیز، بانک‌های دولتی و خصوصی هستند که در صورت اجرای این قانون، امکان استفاده ناصحیح از منابع عمومی دولت را از دست خواهند داد.

 ترک فعل نهادهای نظارتی در راستای اجرای حساب واحد خزانه
طبق تبصره 3 ماده 17 قانون ششم توسعه، درصورت تخلف دستگاه‌های دولتی و عدم انتقال حساب‌های نزد بانک‌های تجاری خود به حساب واحد خزانه بانک مرکزی، این اقدام در حکم تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال عمومی محسوب می‌شود. علی‌رغم قانون ششم توسعه، در قوانین متعدد دیگر، از جمله در ماده 20 قانون احکام دائمی توسعه، بند (الف) تبصره 7 قانون بودجه سال‌های 1400 و 1401 و بند (و) تبصره 19 قانون بودجه سال 1401 نیز، اجرای حساب واحد خزانه مورد تاکید قرار گرفته است. با این وجود، برخی از دستگاه‌های دولتی از جمله دانشگاه‌های ذیل وزارت علوم و وزارت بهداشت یا برخی از شرکت‌های ذیل وزارت نفت، همچنان در اجرای قانون حساب واحد خزانه سرپیچی می‌کنند. با وجود تخلفات این دستگاه‌های دولتی در اجرای حساب واحد خزانه، اما تاکنون هیچ اقدامی از سمت سازمان حسابرسی در دولت، دیوان محاسبات در مجلس و سازمان بازرسی کل کشور در قوه قضائیه، برای مقابله با این تخلفات محرز صورت نگرفته است. بی‌تفاوتی دستگاه‌های نظارتی از طرفی نمونه‌ ترک فعل بوده و از طرفی متضمن قانون‌شکنی دستگاه‌ها خواهد بود. 
پرواضح است اجرای حساب واحد خزانه، یکی از جدی‌ترین پاسخ‌هایی است که برای کاهش معضل کسری بودجه دولت، این پدیده‌ مزمن در اقتصاد ایران، وجود دارد و می‌تواند به تاثیرات و تغییر رویه‌های جدی بر اصلاح بودجه‌ریزی در کشور و کاهش اتلاف منابع، منتج شود. از این‌رو، اگر نهادهای نظارتی نسبت به تخلفات دستگاه‌های دولتی و عدم اجرای قانون بی‌تفاوت باشند، پدیده‌ای که برخی آن را انقلاب واقعی در مالیه عمومی و یک تحول بزرگ در حساب و کتاب بودجه کشور تلقی می‌کنند، همچنان روی زمین خواهد ماند.