تعدیل وعده‌های قبلی دولت در ساخت مسکن

مهدی عبداللهی، خبرنگار:روز گذشته مهرداد بذرپاش به عنوان وزیر جدید راه وشهرسازی انتخاب شد. گرچه بذرپاش، وزیر 5 بخش استراتژیک شامل صنعت ساختمان، حمل‌و‌نقل جاده‌ای، هوایی، دریایی و ریلی است، اما بنا به دلایل اقتصادی-فرهنگی و اجتماعی، همواره حساسیت‌ها روی بخش مسکن بیش از سایر حوزه‌های مسئولیت وزیر راه و شهرسازی است. وزیر جدید در جلسه رسیدگی به صلاحیت خود در مجلس، اظهاراتی را مطرح کرده که بخشی از آنها موجب ابهاماتی در ذهن مخاطبان می‌شود. وی با اشاره به منابع عظیم 2800 هزار میلیارد تومانی موردنیاز برای ساخت مسکن و مقایسه آن با بودجه عمومی کشور، این ابهام را پیش آورده که شاید نتوان با این منابع و وضعیت فعلی 4 میلیون مسکن ساخت. البته سخنان بذرپاش تاحدودی دوپهلو است و نمی‌توان نتیجه قطعی از اظهارات وی برداشت کرد. اما به‌هرحال وزیر جدید فقط در حوزه نهضت ملی مسکن با 4 چالش اصلی روبه‌رو است: 1- مساله تامین مالی نهضت ملی مسکن، 2- نحوه مشارکت بخش خصوصی در نهضت ملی مسکن، 3- تامین مسکن گروه‌ها خاص (کم درآمدها) و 4- مساله تامین زمین‌های جذاب. پرواضح است اگر وزیر جدید نتواند پاسخ درخوری به این چالش بدهد (ایده و سیاستگذاری و اجرا)، موفقیتی در مسئولیت جدید نخواهد داشت. 

عقب‌نشینی وزیر جدید از ساخت 4 میلیون مسکن؟ 
«4 میلیون مسکن ضرب در 100 مترمربع می‌شود 400 میلیون مترمربع و اگر میانگین متری 7 میلیون تومان محاسبه شود عددی معادل 2800 هزار میلیارد تومان می‌شود و این درحالی است که بودجه سال جاری حدود 1500 هزار میلیارد تومان است. بنابراین باید پاسخ دهیم مشکل کجاست و وزارت راه چه کاری برای تامین مالی 2800 هزار میلیارد تومانی باید انجام دهد. حتما نمایندگان در جریان تصویب قانون جهش تولید مسکن مفروضات را بررسی کردند. شما عزیزان بگویید از کجا و با چه روش مسکن‌سازی قرار است کار کنیم.» اینها تنها بخشی از سخنان مهرداد بذرپاش وزیر جدید وزارت راه و شهرسازی در نشست علنی روز چهارشنبه مجلس شورای اسلامی است. وی در جریان رسیدگی به صلاحیت خود برای تصدی این وزارتخانه، اظهاراتی را مطرح کرد که در نگاه اول معنی آن این است که دولت به دلیل حجم بالای منابع مورد نیاز برای تامین مالی ساخت 4 میلیون واحد مسکن، قید اجرای کامل قانون را بزند. این اظهارات وزیر جدید با واکنش‌هایی از سوی برخی رسانه‌ها و فعالان رسانه‌ای روبه‌رو شد. برخی از منتقدان در پاسخ به اظهارات بذرپاش درخصوص هزینه احداث ساخت 4 میلیون مسکن این ابهام را مطرح کردند که چرا اصلا وزیر جدید هزینه ساخت 4 میلیون مسکن در 4 سال را با بودجه یک سال مقایسه کرده است. این منتقدان همچنین نوک پیکان انتقادشان به وزیر جدید این بود که مگر دولت مسئول تامین مالی ساخت 4 میلیون مسکن است که بذرپاش این منابع را با بودجه عمومی مقایسه می‌کند. به نظر می‌رسد فارغ از همه انتقادها به وزیر جدید، وی یک موضوع را به‌خوبی متوجه شده است، آن هم اینکه تامین مالی 4 میلیون واحد مسکن با موانع بسیاری روبه‌روست. از این منظر، مقایسه بین منابع مالی مورد نیاز طرح نهضت ملی مسکن با بودجه عمومی از سوی بذرپاش شاید به این دلیل باشد که وی می‌خواهد نمایندگان مجلس را از حجم بالای تامین مالی این طرح آگاه کند. از سویی دیگر شاید بتوان این‌طور نیز برداشت کرد که بذرپاش می‌خواهد بگوید ادامه طرح نهضت ملی مسکن با الگوی فعلی امکان‌پذیر نبوده و باید مدل تامین مالی آن تغییر کند. 
به هرحال، آنچه بذرپاش را به این سطح از واقع‌گرایی رسانده، شاید مشاهده رقم اعطای تسهیلات بانکی باشد. برای مثال، درحالی‌که در زمان اجرای مسکن مهر حدود 12 تا 13 درصد از کل تسهیلات نظام بانکی به مسکن اختصاص پیدا کرده اما در سال جاری تنها یک درصد از تسهیلات نظام بانکی به بخش مسکن تخصیص داده شده است. همچنین مساله مهم‌تر اینکه، درنظر داشته باشیم در زمان مسکن مهر نیز دولت با ممانعت نظام بانکی از تامین مالی مسکن مهر، یک خط اعتباری حدود 50 هزار میلیارد تومانی در آن زمان به مسکن مهر تخصیص داد. اما حالا که وزیر جدید به‌خوبی به مشکل تامین مالی طرح نهضت ملی مسکن آگاه است و گرچه قدم اول را خوب برداشته با این حال این قدم‌های بعدی است که می‌تواند سطح موفقیت بذرپاش را تضمین کند. به‌عبارتی، از این به بعد بذرپاش باید به چند چالش پاسخ مناسبی بدهد. 
 1- حالا که نظام بانکی در اعطای تسهیلات به بخش مسکن همکاری لازم را ندارد (با توجه به مدت زمان طولانی بازگشت تسهیلات مسکن، بانک‌ها کمتر تمایل به پرداخت این تسهیلات دارند) مدل تامین مالی پیشنهادی مهرداد بذرپاش چیست. 2- ایده بذرپاش برای مشارکت بخش خصوصی در روند ساخت‌وسازها چیست؟ 3- برخلاف تعداد بسیار زیاد ثبت‌نام‌های اولیه، درصد بالایی از متقاضیان با مشاهده محل ساخت پروژه انصراف داده و قید دریافت مسکن ارزان‌قیمت را زده‌اند. 4- مشاهدات میدانی و شنیده‌ها حاکی از آن است که بالا بودن رقم آورده متقاضیان باعث شده بخشی از گروه‌های کم‌درآمد، کارگران و کارمندان کم‌درآمد قید دریافت مسکن ارزان قیمت را بزنند. در ادامه به بررسی هرکدام از این موارد می‌پردازیم.

6 ایده مسکنی بذرپاش 
گفته شد که یکی از چالش‌هایی که بذرپاش باید به آن پاسخ مناسبی بدهد (پاسخ از جنس ایده و سیاستگذاری قابل اجرا)، مساله تامین مالی نهضت ملی مسکن است. به نظر می‌رسد اگر تمرکز وزیر جدید صرفا روی متقاعد کردن نظام بانکی برای پرداخت سالانه 400 هزار میلیارد تومان تسهیلات به بخش مسکن باشد و همزمان میزان همکاری نظام بانکی برای پرداخت تسهیلات همانند نیمه نخست سال 1401 باشد (که فقط یک درصد از تسهیلات بانکی را به بخش مسکن داده‌اند)، وزیر جدید موفقیت چندانی به‌دست نخواهد آورد. پس ضروری است وی مدل‌های مختلف تامین مالی را مدنظر داشته باشد. این مدل‌های تامین مالی از درخواست تخصیص یک خط اعتباری از سوی دولت تا فروش و اجاره زمین‌های دولتی خواهد بود. نگاهی به اظهارات وزیر جدید در جلسه دیروز مجلس نشان می‌دهد بذرپاش درخصوص تامین مالی موارد زیر را مطرح کرده است: 

1- وزیر به دنبال دریافت خط اعتباری
وزیر جدید در ابتدا با طرح این موضوع که در قانون جهش تولید مسکن ساخت 4 میلیون مسکن پیش‌بینی شده و این درحالی است که برای تحقق این موضوع در کشورمان با کمبود مهندس، تکنسین و... مواجه نیستیم می‌گوید اما با این سوال مواجه‌ایم که چرا مسکن ساخته نمی‌شود. وی ادامه می‌دهد آیا می‌توان مثل مسکن مهر ردیف مشخص برای آن پیش‌بینی کرد. این بخش آخر از اظهارات بذرپاش بیش از هرچیزی به این معنی است که شاید وی دریافت خط اعتباری از دولت برای ساخت مسکن را در فکر دارد.

2- تخصیص زمین به مردم و انبوه‌سازان 
یکی از ایده‌های بذرپاش، تخصیص زمین به مردم و انبوه‌سازان است. وی در مجلس می‌گوید، در حوزه مسکن و شهرسازی باید چند اقدام صورت بگیرد. بیش از 2800 همت منابع نیاز است، شما عزیزان بگویید از کجا و با چه روش مسکن‌سازی قرار است کار کنیم. یکی از مشکلات این است که زمین احتکار شده، دولت‌ها و مجلس‌های مختلف آمده‌اند و رفته‌اند و قیمت ملک افزایش یافته است. یکی از مواردی که باید برای آن چاره‌اندیشی کنیم، احتکار غیرقابل قبول زمین در اطراف شهرهاست. زمانی که در بسیاری از محل‌ها می‌توانیم الحاق به شهرها داشته باشیم، چرا این کار را انجام نمی‌دهیم؟ چرا محدوده روستاها را افزایش ندهیم که تنها یک عده صاحب زمین باشند و قیمت روزبه‌روز افزایش پیدا کند و افراد دیگر متضرر شوند؟ این نسخه من برای همه بخش‌ها و شهرها نیست، متوجه هستم که الگوی تهران، کلانشهرها و روستاها تفاوت دارد. بذرپاش ادامه می‌دهد در حوزه مسکن سه عامل زمین، قیمت ساخت و ارزش افزوده را داریم، دولت وظیفه دارد قیمت زمین را حذف یا به صفر برساند و همچنین ارزش افزوده یا سود مورد توقع سازنده را صفر کند. قیمت ساخت باید با استفاده از روش واگذاری زمین و تحویل زمین رایگان به انبوه‌سازان که توان هزینه‌کرد دارند کاهش یابد و دولت بعدا در قالب اوراق و اسناد با آنها تبادل مالی داشته باشد. 

3- از مولدسازی دارایی‌ها تا انتشار اوراق
موضوع بعدی که بذرپاش به آن اشاره می‌کند، تامین مالی از روش‌هایی همچون مولدسازی دارایی‌ها و انتشار اوراق است. مشخص نیست وی این مورد را برای تکمیل طرح‌های عمرانی مطرح کرده یا تامین مالی مسکن. بذرپاش می‌گوید مولدسازی دارایی‌ها باید در اولویت اصلی کاری قرار بگیرد. در قانون نیز اوراق بهادارسازی دارایی‌ها، مولدسازی دارایی‌ها و موارد دیگر آمده است، چرا این موارد انجام نشده و نمی‌شود؟ بخشی از اقداماتی که باید برای مولدسازی دارایی‌ها انجام شود، در ریز برنامه‌ها آمده است، حتما فرصت نشده این موارد را مطالعه کنند. از منتقدان درخواست دارم این موارد را مطالعه نمایند.

 4-تسهیل صدور پروانه حواله شهرداری‌ها
وزیر جدید در معرفی برنامه‌های خود، به روش‌های دیگر نیز اشاره می‌کند. وی با اشاره به اهمیت نوسازی بافت فرسوده شهری و روستایی می‌گوید شهرها در اختیار شهرداری‌ها بوده و می‌تواند این موضوع را از طریق آسان‌سازی فرآیند مجوز و مکانیسم‌های تشویقی مدیریت کند. شهرداری‌ها می‌توانند به ساخت واحدهای مسکونی متعهد‌شده در قانون کمک کنند و مردم تحت عنوان خودمالکی اقدام به ساخت نمایند. البته جای تعجب و قابل تامل است که وزیر جدید درخصوص یکی از اصلی‌ترین موانع ساخت مسکن، خود را مخاطب بایدها نمی‌داند و معتقد است صرفا شهرداری‌ها مخاطب کاهش زمان صدور مجوزها هستند. باتوجه به آنچه در ادامه می‌آید، با پیچیدگی‌ای که فرآیند صدور مجوزهای ساخت (مراحل 40گانه) در کشور دارد، به نظر می‌رسد یک اراده ملی برای تسهیل این امر وجود دارد. حتما و باید بذرپاش نیز مخاطب این بایدها باشد. 

5-مسکن کم‌درآمدها بدون ایده
یکی از مواردی که بذرپاش به آن اشاره می‌کند عدم استقبال مردم از پروژه‌های نهضت ملی مسکن است. وزیر جدید صرفا به موضوع حجم بالای آورده متقاضیان اشاره می‌کند که البته دلیل اصلی است. اما شاید بتوان گفت عرضه زمین در مناطق فاقد جذابیت برای شاغلان و گروه‌های شغلی و طبقات اجتماعی و فرهنگی را نیز باید در این عدم استقبال درنظر گرفت. بذرپاش در مجلس می‌گوید حدود 240 هزار واحد مسکن مهر داریم که باید به اتمام برسانیم. موضوعی که باید برای آن فکری کنیم، طرف تقاضا است. بخشی از منابع سهم آورده متقاضیان است. در حال حاضر حدود 300 هزار نفر ثبت‌نام کرده‌اند و واریز وجه داشته‌اند، اکنون در سمت تقاضا دچار مشکل هستیم. زمانی که سهم آورده به 400 میلیون می‌رسد و قیمت یک واحد 800 میلیون تومان تمام می‌شود، اقشاری که جزء دهک‌های پایین هستند و باید این واحدها را خریداری کنند، در تامین منابع اولیه دچار مشکل می‌شوند و نمی‌توانند آورده اولیه را تامین کنند. وزیر جدید ادامه می‌دهد: «باید در تامین آورده اولیه تجدیدنظر شود و طرف متقاضی تشویق شود. پروژه مسکن در فرمول قبلی نیز می‌تواند بخشی از نیازها را پوشش دهد، باید ظرفیت جذب وجود داشته باشد.» 
 در این بخش بذرپاش به طور واضح اشاره نمی‌کند که برنامه‌اش چیست اما به نظر می‌رسد یکی از اقداماتی که وزیر جدید راه و شهرسازی باید آن را به‌طور جدی دنبال کند باید این باشد که وزارت راه و شهرسازی سریعا با تکمیل پایگاه اطلاعات آماری «موجودی و مالکیت مسکن» و تقاطع گرفتن از اطلاعات مالکیت و درآمد، زمینه را برای صاحبخانه شدن گروه‌های کم‌درآمد آماده کند. ماحصل این استحاق‌سنجی باید این باشد که دولت مشخص کند چه کسانی و دقیقا به چه‌میزان می‌توانند آورده اولیه را تامین کنند. پرواضح است با توجه به حجم بالای املاک قولنامه‌ای در کشور، نه موجودی مسکن و نه مالکیت مسکن در کشور برای سیاستگذاری قابل تشخیص نیست. در این شرایط پرواضح است علاوه‌بر هدررفت منابع عمومی، منابع عمومی نیز توان پاسخگویی به همه نیازها را نخواهد داشت. 

6- نیاز به ابزارهای مالیاتی 
آنطور که مجلسی‌ها گفته‌اند، وزیر جدید در حدود 190 عنوان برنامه در حوزه مسکن و شهرسازی و راه و ترابری در برنامه پیشنهادی تدوین کرده است. فارغ از اینکه این برنامه‌ها چه‌مقدار قابلیت اجرایی دارد، اما در ادامه به برخی از اینها که در حوزه مسکن هستند اشاره می‌شود. ۱- تسریع در اجرای قانون جهش تولید مسکن، 2- ایجاد فرصت برای عموم مردم در عرصه ساخت و سرمایه‌گذاری مسکن، 3- ارتقای کیفیت و سرعت ساخت‌وساز با استفاده از فناوری‌های نوین و ارتقای نظام فنی و اجرایی ساختمان، 4- اتخاذ تدابیر حمایتی از مستأجرین، 5- بهره‌مندی از ظرفیت شرکت‌های دانش‌بنیان در تنظیم‌گری بازار زمین و مسکن، 6- تثبیت بازار مسکن و زمین و جلوگیری از سفته‌بازی با اعمال ابزارهای مالیاتی، 7- بهبود و توسعه نظام تامین مالی مسکن و افزایش سهم تسهیلات بانکی و سایر ابزارهای مالی در تامین مسکن و اجاره، 8- بازنگری در وظایف و نحوه مداخلات سازمان نظام مهندسی کشور، 9- مطلوبیت‌بخشی به حضور بخش خصوصی در نوسازی بافت فرسوده و ایجاد شهرک‌ها، 10- توانمندسازی ساکنان بافت‌های واقع در داخل محدوده‌های شهری با مشارکت آنها در چهارچوب «سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیرمجاز»، 11- هماهنگی میان برنامه‌های بهسازی و نوسازی شهری و روستایی با برنامه‌های تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد، 12- بازنگری در طرح تفصیلی کلانشهرها. 
درخصوص ایده مالیاتی وزیر، نتایج تجربی حکایت از آن دارد که این ایده در زمان‌هایی که تورم بالا در کشور وجود دارد، کارایی کمتری دارد اما در کنار سایر ابزارها (عرضه مسکن و کاهش تورم عمومی) موفقیت سیاست‌های دولت را به بالاترین حد می‌رساند و از این‌رو برای سیاستگذاری در بخش مسکن داشتن آن ضروری است. 

مراحل 40گانه دریافت پروانه؛ علیه بذرپاش
حال که یک توافق نانوشته‌ای بین کارشناسان و سیستم اجرایی کشور حاصل ‌شده که دولت به‌تنهایی نمی‌تواند از پس ساخت چهارمیلیون واحد مسکن بربیاید، پرواضح است وزیر جدید باید بدون معطلی زمینه مشارکت مردم و بخش خصوصی در ساخت‌وساز را فراهم کند.
فعالان حوزه ساخت‌وساز می‌گویند تمرکز روی این موضوع که دولت (به‌معنای تامین مالی از بانک‌ها یا دریافت خط اعتباری از بانک مرکزی) باید بار مالی طرح نهضت ملی مسکن را به‌دوش بکشد، امکان‌پذیر نبوده و یک اشتباه استراتژیک است. سرمایه‌گذاران و سازندگان مسکن، یکی از مهم‌ترین موانع آغاز اجرای پروژه‌های ساختمانی و تداوم آن را نه صرفا تسهیلات مسکن، بلکه فرآیند طلایی صدور مجوزهای ساخت‌وساز ازجمله پروانه ساختمانی عنوان می‌کنند. این اقدام طی دودهه اخیر به یک مسیر پیچیده، طولانی، مبهم و فسادزا تبدیل‌ شده است. براساس تحقیقات میدانی به‌عمل‌آمده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، درحال‌حاضر متوسط زمان دریافت پروانه ساختمانی در شهرهای کوچک و میانی افزون بر 130روز (4.5 ماه)، در شهرهای بزرگ و کلانشهرها در حدود 200 روز (6.5 ماه) و در پاره‌ای از موارد این زمان به بیش از 300 روز نیز می‌رسد. مدت‌زمان و پیچیدگی فرآیند صدور مجوزها متناسب با درجه شهرداری‌ها، از شهری به شهر دیگر و بسته به میزان تقاضای مسکن از استانی به استان دیگر یا شهرستانی به شهرستان دیگر متفاوت است. پیگیری‌ها و مراجعات مکرر سرمایه‌گذاران ساختمانی برای اخذ مجوزها و استعلام‌های مرتبط به واحدهای مختلف شهرداری‌ها، دفاتر خدمات الکترونیک شهر، سازمان نظام‌مهندسی ساختمان، سازمان آتش‌نشانی، سازمان ثبت اسناد و املاک و...، مسیر ساخت و عرضه مسکن را به روندی فرسایشی تبدیل کرده که به بازی ماروپله تشبیه شده است. رفت‌وبرگشت پرونده‌ها به‌ویژه در میان واحدهای مختلف شهرداری و دفاتر خدمات الکترونیک شهر، به بروز نارضایتی و تحمیل هزینه‌های اضافه آشکار و پنهان به مالکان و سرمایه‌گذاران ساختمانی منجر شده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد گردش کار صدور پروانه ساختمانی مستلزم طی کردن هفت‌خوان تشکیل پرونده، بازدید، دستور نقشه، تاییدیه نقشه معماری، پرداخت عوارض، تهیه مدارک پیش‌نویس و چاپ پروانه است. با وجود اینکه در گردش کار تدوین‌یافته معاونت شهرسازی و معماری اغلب شهرداری‌های کشور، تعداد گام‌های اجرایی صدور پروانه ساختمان، کمتر از 20 گام است، اما متقاضیان در روند طی کردن برخی گام‌ها با پیش‌نیازهایی روبه‌رو می‌شوند که درواقع خود یک گام مجزا محسوب می‌شود.
براساس بررسی‌های میدانی کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، درحال‌حاضر از زمان درخواست متقاضی تا هنگام صدور پروانه ساختمانی، 40 گام خرد و کلان وجود دارد که با احتساب رفت‌وبرگشت پرونده‌ها، دوباره‌کاری و بروز اشتباه در برخی اقدامات، گاه به بیش از 100 گام نیز افزایش می‌یابد.
بررسی میدانی از فعالان ساخت‌وساز حاکی است که از میان متقاضیانی که برای دریافت پروانه ساختمانی تشکیل پرونده می‌دهند، حدود یک‌سوم تا مرحله صدور دستور نقشه پیش می‌روند و با توجه به هزینه‌های غیررسمی و موانعی که به‌ویژه در مرحله تاییدیه نقشه‌ها گریبانگیر آنان می‌شود، در تصمیم خود برای شروع عملیات ساختمانی دچار تردید جدی می‌شوند و از این ‌رو بخشی از سرمایه‌گذاران اقدام به انصراف از سرمایه‌گذاری در ساخت‌وساز مسکن می‌کنند که در عمل بسیاری از پروژه‌ها را با کاهش سرمایه و متعاقب آن تأخیر روبه‌رو می‌کنند.
گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد اخذ پروانه ساختمانی برای برخی املاک و اراضی به‌دلیل اعمال سلیقه، سخت‌گیری‌های غیرموجه و غیرفنی و در تعدادی از موارد زمینه‌چینی برای ارتشا توسط افراد و نهادهای فاقد جایگاه و اختیارات مشخص همچون امضاهای طلایی، شورای معماری مناطق، کمیسیون توافقات و... دچار توقف می‌شود. از سوی دیگر متقاضیانی هم که با عبور از گام‌های 40گانه و طاقت‌فرسای هفت‌خوان گردش کار، پروانه ساختمانی دریافت می‌کنند، درصورتی‌که بنابر دلایلی موفق به آغاز انجام عملیات ساختمانی در زمان مقرر نشوند، با توجه به اعتبار دوساله پروانه ساختمانی و باطل شدن مجوز مزبور، مجبور به طی کردن مجدد گام‌های چهل‌گانه هستند.
همه اینها درحالی است که طبق اطلاعات بانک جهانی متوسط زمان انتظار سرمایه‌گذاران ساختمانی برای اخذ مجوز ساخت‌وساز از شهرداری یا سایر نهادهای مرجع شهری در اغلب کشورها حدود 70 روز به طول می‌انجامد. مقایسه این آمار با میانگین زمان انتظار برای اخذ پروانه ساختمانی در کشور بیانگر آن است که درحال‌حاضر این زمان در شهری همچون تهران بین سه تا چهاربرابر متوسط جهانی است.