معمای کسری ۲۰۰ هزار میلیاردی

مهدی عبداللهی، خبرنگار:روز گذشته حضور سیدمسعود میرکاظمی رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در مجلس با حاشیه‌هایی همراه شد. این جلسه که برای بررسی عملکرد دستگاه‌های مسئول در اجرای بند الف تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ کل کشور برگزار شد، رئیس مجلس با انتقاد از میرکاظمی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه گفت: «از آقای میرکاظمی رئیس سازمان برنامه‌وبودجه دعوت کرده تا در جلسه امروز مجلس حضور پیدا کند. براساس قانون ایشان موظف هستند تا در جلسه حضور یابند. امروز ساعت 7:30 صبح گفته‌اند که کاری پیش‌ آمده و نمی‌توانند در جلسه حضور یابند. وی ادامه داد این رفتار اصلا درست نیست و آقای میرکاظمی باید در جلسه امروز حضور پیدا کنند.» البته مساله اصلی جلسه این نبود و اگر از حاشیه‌ها بگذریم مساله اصلی اعداد و ارقامی بود که بین طرفین ردوبدل شد. درحالی‌که مجلسی‌ها به سازمان برنامه انتقاد داشتند که چرا سهم اشتغال از منابع تبصره 14 را کامل نداده. اما در سویی دیگر میرکاظمی در ادامه با اشاره به عدم تناسب بودجه پیش‌بینی‌شده در قانون برای اجرای تبصره 18 با درآمدهای حاصله می‌گوید اعداد و ارقام تبصره 14 که در مجلس 166 هزار میلیارد تومان افزایش یافته باعث شده تراز منابع و مصارف ازبین رفته و یک کسری 200 هزار میلیارد تومانی برای تبصره 14 ایجاد شود. ماحصل این اتفاقات این شده که سازمان برنامه از پس پرداخت سهم اشتغال برنمی‌آید. البته رئیس سازمان برنامه‌وبودجه می‌گوید برای تحقق پرداخت مصارف تکلیفی، در نامه‌ای به مقام‌معظم‌رهبری درخواست شده سهم دولت از منابع فروش نفت که نمایندگان مجلس در قانون بودجه 20 درصد از آن را کاهش داده بودند، دوباره به حالت قبل برگردد. وی می‌گوید این منابع فقط برای دو موضوع تملک و اشتغال استفاده خواهد شد.

40 درصد بودجه بدون نظارت! 
تبصره «۱۴» بودجه هرساله شامل احکامی مربوط به اجرا یا اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و جدول منابع و مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌ها یا همان قانون پرداخت یارانه محمود احمدی‌نژاد است که مشخصا از سال 1389 وارد مباحث بودجه‌ای کشور شد. این جدول که منابع و مصارف آن طی سال‌های گذشته با تغییرات قابل توجهی همراه بوده در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ به رقم ۶۳۶ هزار و 500 میلیارد تومان رسیده که معادل بیش از ۴۰ درصد سقف منابع عمومی دولت در این سال است. به‌عبارتی با درنظر‌گرفتن منابع عمومی دولت که در قانون بودجه سال 1401 حدود 1505 هزار میلیارد تومان است، رقم بودجه تبصره 14 معادل 42 درصد این مقدار است. نکته قابل‌تأمل اینکه؛ ارقام این جدول که معادل 42 درصد کل بودجه عمومی دولت بوده، در ارقام کلان بودجه عمومی منعکس نمی‌شود و درواقع یک بودجه موازی با عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت است و به همین دلیل در مجلس نیز دچار تغییرات قابل توجهی می‌شود. جدای از مساله انضباط مالی، این اعتبارات طبق قانون هدفمندی یارانه‌ها از شمول قانون محاسبات عمومی خارج بوده و ضمن ایجاد اختیار عمل بیشتر برای دولت در هزینه‌کرد آن، نظارت بر آن نیز ضعیف‌تر است. 

ایجاد کسری 200 هزار میلیارد تومانی در مجلس 
دیروز سیدمسعود میرکاظمی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در جلسه علنی مجلس ضمن انتقاد صریح از افزایش منابع و مصارف بودجه تبصره 14 گفت با تغییراتی که در مجلس برای تبصره 14 رخ‌داده، عملا تبصره 14 با کسری 200 هزار میلیارد تومانی مواجه خواهد شد. وی اضافه کرد: «عملکرد سال گذشته حدود 330 هزار میلیارد تومان بوده که منابع آن از محل فروش گاز داخلی، فرآورده و صادرات فرآورده است و در برخی از موارد عدد حاصله وارد منابع تبصره 14 نمی‌شود. پیشنهادی که دولت ارائه کرد، حدود 100 هزار میلیارد تومان به منابع سال 1400 اضافه شد. چگونه می‌شود بدون اینکه قیمت انرژی تغییر کند یا تولید را افزایش دهیم، این رقم به 640 هزار میلیارد تومان برسد، آیا واقعا چنین پیش‌بینی‌ای تحقق می‌یابد؟ از روز اول مشخص بود که منابع قابل وصول نیست.» رئیس سازمان برنامه‌وبودجه تاکید کرد: «وقتی تبصره 14 در بودجه سال گذشته 340 هزار میلیارد تومان درآمد دارد، به‌هیچ‌وجه به 640 هزار میلیارد تومان در سال آینده نخواهد رسید. بارها از دوستان خواهش کردیم که منابع و مصارف را به‌گونه‌ای ببینید که با 5 الی 10 درصد خطا تحقق یابد.» میرکاظمی با بیان اینکه تا جایی که وسع ما رسید، کمیته‌امداد و بهزیستی را مورد حمایت قرار دادیم، افزود: «وقتی 200 هزار میلیارد تومان عدم تحقق داریم و از سوی دیگر بارها عزیزانی مثل آقای قالیباف در جلسات مشترک دولت و مجلس موضوع معیشت را مورد تاکید قرار می‌دادند، وقتی مجموعا تصمیمی گرفته می‌شود که یارانه با این رقم از محل تبصره 14 پرداخت شود، باید جوانب آن نیز درنظر گرفته شود.» 
درخصوص ادعاهای میرکاظمی نگاهی به آمار و ارقام قانون و لایحه بودجه طی سال‌های 1398 تا 1401 نشان می‌دهد در سال 1398 رقم بودجه تبصره 14 حدود 142 هزار و 600 میلیارد تومان بوده که در قانون با کاهش نزدیک به 2 هزار میلیارد تومانی (دقیقا 1860 میلیارد تومان) به 140 هزار و 740 میلیارد تومان رسیده است. در سال 1399 رقم لایحه و قانون بدون تغییر و عدد 250 هزار و 726 میلیارد تومان است. در سال 1400 رقم پیشنهادی دولت برای تبصره 14 حدود 267 هزار و 67 میلیارد تومان بوده که این رقم در مجلس با افزایش 67 هزار و 433 میلیارد تومانی (معادل 25 درصد) به 334 هزار و 500 میلیارد تومان در قانون بودجه رسیده است. 
اما بالاترین دخالت نمایندگان مجلس در ارقام تبصره 14 مربوط به سال 1401 است. در لایحه بودجه 1401 دولت رئیسی رقم بودجه تبصره 14 را 470 هزار و 700 میلیارد تومان تنظیم کرده بود که این‌مقدار را در مجلس با افزایش 165 هزار و 800 میلیارد تومانی (معادل افزایش بیش از 35 درصد) به رقم عجیب 636 هزار و 500 میلیارد تومان رسانده‌اند. لازم به ذکر است مرکز پژوهش‌های مجلس در تیرماه رقم کسری تبصره 14 را حدود 60 تا 64 هزار میلیارد تومان برآورد کرده بود اما طبیعتا عدد و رقم سازمان برنامه دقیق‌تر بوده و وضعیت نامطلوب‌تری را نشان می‌دهد. 

نحوه خلق 166 هزار میلیارد تومان منابع جدید در مجلس
نگاهی به اعداد و ارقام تبصره 14 از لایحه بودجه تا قانون بودجه 1401 در بخش منابع تغییرات را به شرح زیر نشان می‌دهد. 
۱- دریافتی حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی با 2.4 هزار میلیارد تومان افزایش از 75 هزار میلیارد تومان به ۷۷ هزار و 400 میلیارد تومان رسیده است. 
۲- دریافتی حاصل از فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی که با تغییرات زیادی در مجلس همراه بود، معادل ۲۶۰ هزار و 200 میلیارد تومان مصوب شد که ۷۴ هزار و 200 میلیارد تومان مازاد بر عدد لایحه دولت است. مبنای افزایش منابع حاصل از فروش صادراتی فرآورده در مجلس تغییر فرض قیمت نفت از ۶۰ دلار به ۷۰ دلار در زمان تصویب قانون بودجه بوده است. به‌نظر می‌رسد دلیل عدم تحقق این بخش تصور اشتباه نمایندگان مجلس از میزان فروش نفت (تعداد بشکه در روز) بوده که باعث شده آنان سهم صندوق توسعه ملی را از 20 درصد به 40 درصد برسانند. 
۳-  با وجود اینکه نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌ها و گاز سوخت صنایع در قانون بودجه براساس اصلاحیه دولت، نسبت به لایحه کاهش یافت و در عنوان ردیف مربوطه ذکر شد، اما رقم پیش‌بینی شده منابع حاصل از آن هیچ تغییری نکرد. این رقم 94 هزار میلیارد تومان بود که همچنان بدون تغییر ماند. 
۴-  ردیف فروش داخلی گاز طبیعی و صادرات اتان، ال‌پی‌جی و گوگرد شرکت گاز در لایحه بودجه وجود نداشت و در قانون بودجه اضافه و ۲۶ هزار میلیارد تومان تعیین شد. این ردیف با هدف ایجاد شفافیت در درآمدها و مخارج شرکت ملی گاز به جدول افزوده شده و در مصارف جدول تبصره «۱۴» به همین میزان اعتبار برای طرح‌های سرمایه‌گذاری شرکت ملی گاز درنظر گرفته شده است. 
۵  -در مجلس همچنین یک ردیف با عنوان «منابع حاصل از افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی صادراتی» به جدول تبصره «۱۴» اضافه شد که به اندازه ۶۰ هزار میلیارد تومان بر سقف منابع این جدول افزود. با توجه به اینکه ردیف صادرات فرآورده‌ها به‌میزان قابل توجهی افزایش یافته بود، افزودن یک ردیف اضافی و درنظر گرفتن ۶۰ هزار میلیارد تومان از آن محل به‌لحاظ کارشناسی محل ابهام جدی است. 
۶-  دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی نیز در لایحه بودجه توسط دولت 85 هزار میلیارد تومان برآورد شده که این مقدار در مجلس افزایش جزئی 100 میلیارد تومانی داشته است. 

چرا اعداد غیرواقعی بود؟ 
یکی از منابع تبصره 14، منابع حاصل از فروش داخل و صادرات فرآورده‌های نفتی است. در برآورد مقدار فروش داخلی فرآورده‌های نفتی لایحه بودجه، مهم‌ترین قلم مربوط به فروش داخلی بنزین است که مجموعا ۶۶ هزار میلیارد تومان از ۷۵ هزار میلیارد تومان را تشکیل می‌دهد. این مقدار با این فرض صورت گرفته که بنزین سهمیه‌ای به قیمت ۱۳۰۵ تومان، بنزین آزاد ۲۸۰۵ تومان و بنزین سوپر ۳۳۰۵ تومان به جایگاه سوخت فروخته شود تا با افزودن حق‌العمل جایگاه‌ها به قیمت فروش بنزین به خودرو برسند. 
مجموع مصرف بنزین روزانه 98 میلیون لیتر درنظر گرفته شده است. این درحالی است که با توجه به رفع محدودیت‌های کرونایی و افزایش مسافرت‌ها و حمل‌ونقل، در نیمه اول امسال مصرف روزانه بنزین به بالای ۱۰۰ میلیون لیتر در روز رسیده که در این صورت از میزان صادرات بنزین کاسته خواهد شد. از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی، ۷۰۰۰ میلیارد تومان مجموع فروش نفت گاز (گازوئیل) است که مصرف آن روزانه ۵۷ میلیون لیتر فرض شده است. قیمت فروش گازوئیل به خودروها برابر ۳۰۰ تومان است. در قانون بودجه ۱۴۰۱ مقدار فروش داخلی فرآورده‌های نفتی 2.4 هزار میلیارد تومان نسبت به لایحه افزایش یافته است. اگرچه پیش‌بینی مصرف داخلی بیش از فروض لایحه دولت است، ولی باید توجه داشت که این افزایش به دلیل محدودیت ظرفیت تولید باید با کاهش در صادرات همراه شود و در غیراین‌صورت منابع پیش‌بینی شده با بیش برآوردی همراه خواهدبود. در لایحه بودجه، در ردیف فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی، نفت کوره با ارزش صادراتی بیش از ۱۳۱ هزار میلیارد تومان بیشترین سهم را دارد. بنزین با مقدار ۲۳ هزار میلیارد تومان و گازوئیل با مقدار ۲۱ هزار میلیارد تومان به‌ترتیب دومین و سومین سهم از کل منابع صادرات فرآورده را دارند. در لایحه بودجه، میزان صادرات 6.5 میلیون لیتر در روز فرض شده بود که با افزودن مصرف داخلی به آن، به حدود ۱۰۵ میلیون لیتر در روز یعنی ظرفیت تولید بنزین کل کشور می‌رسد. درصورتی‌که مصرف داخلی بنزین به ۱۰۰ میلیون لیتر و بیشتر افزایش یابد، توان صادراتی به کمتر از ۵ میلیون لیتر در روز کاهش خواهد یافت. همچنین میزان گازوئیل صادراتی نیز ۶ میلیون لیتر و صادرات نفت کوره ۴۶ میلیون لیتر در روز تعیین شده بود. درخصوص صادرات بنزین بررسی‌ها نشان می‌دهد در 5ماهه نخست امسال صادرات 135 میلیون دلار بوده که نسبت به صادرات مدت مشابه سال 1400 کاهش 56 درصدی داشته است. 
رئیس سازمان برنامه‌وبودجه نیز درخصوص منابع حاصل از فروش داخلی نفت و گاز و خوراک می‌گوید، براساس عملکرد سال گذشته پیرامون تبصره 14 درخصوص هدفمندسازی یارانه‌ها که مبلغ 330 هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده بود با وجود عدم افزایش قیمت در بخش حامل‌های انرژی چطور 330 هزار میلیارد تومان، 640 هزار میلیارد تومان می‌شود؟ 

انحراف تبصره 14 از اهداف قانونی
یکی از موارد قابل تامل درخصوص تبصره 14 بودجه، تکالیفی است که در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب سال 1388 آمده است. در ماده 7 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها آمده است دولت مجاز است حداکثر تا 50 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب‌بندهای زیر هزینه نماید:
الف. یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار نسبت به کلیه خانوارهای کشور به سرپرست خانوار پرداخت شود. 
ب. اجرای نظام جامع تامین اجتماعی برای جامعه هدف از قبیل:
1. گسترش و تامین بیمه‌های اجتماعی، خدمات درمانی، تامین و ارتقای سلامت جامعه و پوشش دارویی و درمانی بیماران خاص و صعب‌العلاج. 
2. کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم‌سازی مسکن و اشتغال. 
3. توانمندسازی و اجرای برنامه‌های حمایت اجتماعی. 
در ماده 8 این قانون نیز آمده است، دولت مکلف است 30 درصد خالص وجوه حاصل از اجراء این قانون را برای پرداخت کمک‌های بلاعوض، یا یارانه سود تسهیلات یا وجوه اداره‌شده برای اجرای موارد زیر هزینه کند:
الف. بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی و تشویق به صرفه‌جویی و رعایت الگوی مصرف که توسط دستگاه اجرایی ذی‌ربط معرفی می‌شود. 
ب. اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی در جهت افزایش بهره‌وری انرژی، آب و توسعه تولید برق از منابع تجدیدپذیر. 
ج. جبران بخشی از زیان شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات آب و فاضلاب، برق، گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ناشی از اجرای این قانون. 
د. گسترش و بهبود حمل‌ونقل عمومی در چهارچوب قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت و پرداخت حداکثر تا سقف اعتبارات ماده (9) قانون مذکور. 
ه‍. حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی و صنعتی. 
و. حمایت از تولید نان صنعتی. 
ز. حمایت از توسعه صادرات غیرنفتی. 
ح. توسعه خدمات الکترونیکی تعاملی با هدف حذف یا کاهش رفت‌وآمدهای غیرضرور. 
سرانجام در ماده 11 نیز قانون برای آن 20 درصد مابقی تعیین‌تکلیف کرده است. طبق ماده 11، دولت مجاز است تا 20 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را به‌منظور جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه کند. آن‌طور که در موارد بالا آمده، قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب سال 1388 هدف از تبصره 14 را کمک به خانوارها و تامین اجتماعی 50 درصد مصارف، کمک به بهینه‌سازی مصرف انرژی، اصلاح شیوه مصرف انرژی، بهسازی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی، حمایت از بهینه‌سازی مصرف و تولید در حوزه کشاورزی و نان و... و سرانجام 20 درصد را نیز برای جبران آثار افزایش قیمت‌ها برای جبران تبعات آن در بودجه عمرانی و جاری کرده است. اما همه اینها درحالی است که اولا قانون هدفمندی خوب یا بد، ادامه پیدا نکرده اما دولت بخش زیادی از این منابع را صرف یارانه نقدی و بخش دیگر را صرف جبران کسری بودجه پنهان کرده است. در سویی دیگر نیز، نمایندگان مجلس به دلیل فضای غیرشفاف و بدون نظارت تبصره 14، از این منابع برای مصارف منطقه‌ای و افزایش بودجه جاری کشور استفاده کرده‌اند. درحالی که این ارقام باید صرف کاهش ناترازی‌های برق، آب، گاز و بهینه‌سازی مصرف سوخت و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی و پروژه‌های بین نسلی می‌شد. نگاهی به جداول مصارف تبصره 14 سال 1401 اعداد و ارقام عجیب و غریبی را نشان می‌دهد که نمایندگان مجلس برای مصارف امور عجیب و غریب تعیین کرده‌اند.