امیرعباس محمدلو، پژوهشگر اقتصاد: ادبیات استقلال بانک مرکزی در جهان از ابتدای سال‌های دهه 1980 اتفاق افتاد. در آن دهه با شوک نفتی که اتفاق افتاد کشورهای غربی دچار یک رکود تورمی به‌صورت حاد شدند. این خود نقطه‌ای بود که در مورد دستاوردهای نظریه کینزی -که در دهه‌های گذشته که عصر طلایی سرمایه‌داری را رقم زده بود- تشکیک شده و دوباره اقتصاددان‌های لیبرال فرصتی برای قدرت‌گیری در نظام تصمیم‌گیری پیدا کنند. ابتدای امر و اینکه در دهه 1980 تورم به چه علت رخ داد و آیا می‌توان آن را به‌دلیل سیاست‌های اعتباری دولت‌های غربی که صرفا درپی ایجاد اشتغال کامل و رشد اقتصادی با تامین مالی از جهت اعتبار بودند ربط داد، خود یک سوال بزرگ بوده و جوابش قطعا در حیطه تخصصی می‌تواند متفاوت باشد اما چیزی که مطمئنا در این دهه بعد از رکود تورمی در کشورهای غربی اتفاق افتاد، مطرح شدن نظریه بانک مرکزی مستقل برای مهار تورم بود. ادعا می‌شد بانک مرکزی که در دوره کینزین‌ها وجود داشته دربرابر دولت منفعل بوده و از اینکه بخواهد دربرابر درخواست دولت برای تامین مالی کسری بودجه‌اش (که از نظر آنها تورم‌زاست) مقاومت کند، ناتوان بوده. به همین علت لزوم استقلال این نهاد مطرح می‌شد و امروز مدعای گروه اقتصاددانان نئوکلاسیک این است که ثبات جهانی و کاهش تورم به‌صورت عمده به‌دلیل استقلال بانک‌های مرکزی در اکثریت کشورهای توسعه‌یافته غربی بعد از 1980 است. همین بازنما و البته تسخیر مراکز تصمیم‌گیری و رسانه‌ای کشور ما توسط نئوکلاسیک‌های اقتصادی باعث شده امروزه یکی از راه‌حل‌هایی که برای خروج از بحران بانکی در کشور ما و البته منضبط کردن دولت برای مخارجش مطرح می‌شود، استقلال بانک مرکزی باشد و این نظر با وجود تمایز جدی در برخی اصول دموکراتیک در کشور و البته ضدونقیض بودن با قانون اساسی کشور به‌صورت جدی دنبال شود. اما آیا واقعا استقلال بانک مرکزی یک بسته سیاستی که بتواند در ایران ثبات ایجاد و تورم را مهار و بانک‌ها را منظم و دولت را در مخارجش و استفاده از منابعش منضبط کند، هست یا در بستر نهادی کشور ما نمی‌تواند سیاست مفیدی باشد؟ این سوالی است که در ادامه در مقام پاسخ به آن هستیم.

استقلال بانک مرکزی از وجوه مختلف
در ابتدا نیازمندیم خود مفهوم استقلال بانک مرکزی را بفهمیم و این را که این مهم چه کارکردی دارد، بررسی کنیم. استقلال بانک مرکزی در مقام کلی می‌تواند تعاریف مختلفی داشته باشد، استقلال بانک مرکزی از جنبه سیاسی و سیاستی در اقتصاد به یک معنا و استقلال بانک مرکزی در مقام تعیین اهداف پولی و مالی برای کشور و البته استقلال مالی این نهاد از دولت هم می‌تواند تعاریف دیگر از این مفهوم باشد. اما در ایران و البته حتی در سطح جهان وقتی از این مقوله استفاده می‌شود بیشتر توجه به کارکرد و بخش استقلال مالی این نهاد متمرکز است و کمتر کشوری یا حتی بتوان گفت هیچ‌کشوری هنوز در دنیا از لحاظ سیاسی و اینکه دولت نظارت بر چینش افراد داخل بانک مرکزی نداشته باشد، تقریبا وجود ندارد. پس از حیث عملیاتی، استقلال مالی و توان هدف‌گذاری تورمی در بانک مرکزی مهم‌ترین مولفه‌ها در بحث استقلال این نهاد است. همان‌گونه که ذکر شد تفکر لزوم استقلال بانک مرکزی با تورم‌های بالا در غرب شروع شد و قابل‌فهم است که مهم‌ترین رکن هم در این بسته سیاستی دادن ابزار به یک بانک مرکزی مستقل برای مهار تورم با بایسته‌های کارشناسی است. خود این موضوع به‌معنای آن است که بانک مرکزی و سیاست پولی کشور به‌طورکلی از سیاست‌های مالی دولت و البته مالیه دولت منفک شده و در مقام ثانوی بانک مرکزی هیچ تعهدی به نتایج سیاست‌های مالی ندارد. تنها ابزاری که بانک مرکزی در استفاده از آن و تمرکز بر آن در مهار تورم (که امروز به‌اشتباه اولین هدف این نهادهاست) به آن تکیه می‌کند نرخ بهره است و آن را برای هدف‌گذاری خود در بازار پول و سیاست‌های پولی مدنظر قرار می‌دهد و سیاست‌های دیگری نیز که با جنبه مداخله‌گرایانه دولت وجود دارند با استقلال این نهاد از دولت به فراموشی سپرده می‌شود، سیاست‌هایی مثل جیره‌بندی اعتبار یا سایر شقوق سیاستی که نیازمند ارتباط قوی بین بانک مرکزی و دولت است یا بهتر است بگوییم، سیاست مالی و پولی است.

سنجش امکان‌پذیری استقلال بانک مرکزی در ایران
در ابتدای امر همان‌طور که اشاره شد یکی از ملزومات مهم استقلال بانک مرکزی طبق تعاریف موجود این بود که سیاست‌های دولت و مالیه آن نباید به ذخایر بانک مرکزی دست‌درازی کند و خلق پول را با استقراضش افزایش دهد یا به‌تعبیری خلق پول توسط این نهاد باید با سیاست‌های مالی -که توسط دولت اجرا می‌شوند- به‌طور کامل ارتباط خود را قطع کرده و با سیاست‌های پولی همبستگی نداشته باشد. اینکه این مقوله به‌طورکلی در سطح جهان آیا امری شدنی است یا خیر و آیا تاکنون تحقق‌یافته یک سوال بزرگ است که در مقام خود نیازمند یک پژوهش تحقیقاتی است اما درکنار این چیزی که مشخص است این است که در وضعیت فعلی در اقتصاد ایران درهم‌تنیدگی شدید سیاست‌های مالی دولت و پولی نشان از عدم امکان تفکیک این دو سیاست دارد. سیاست‌های مختلفی که تنها چند مورد از آن مسکن مهر و اعتبارات برای بخش‌های خاص اقتصادی است اما در مقام کلی نیز به‌نظر نمی‌توان سیاست‌های پولی و مالی را به‌طورکلی جدای از هم متصور شد. هرگونه استقلالی هم در بانک مرکزی وجود داشته باشد اگر هم حتی دولت استقراض از بانک مرکزی را قطع کند با سیاست‌های مالی دیگر دولت مانند تغییر در کیفیت و کمیت مالیات‌ها و همچنین تغییر در انگیزش فعالان در بازار و حرکت نقدینگی، سیاستگذار پولی (بانک مرکزی) مجبور به واکنش به این سیاست‌ها خواهد بود و طبیعتا نرخ بهره را با سیاست‌های مالی دولت تطبیق خواهد داد که به اهداف خود در محدود کردن نرخ تورم در یک بازه خاص برسد. از سوی دیگر چون استقلال بانک مرکزی در تعاریف موجود به معنای این بوده که نرخ بهره ابزار اصلی سیاستگذاری‌های پولی باشد باید یک نکته را موردتوجه قرار داد؛ اینکه ابزار سیاستی اصلی بانک مرکزی نرخ بهره باشد و بعد از تورم تکیه اصلی این نهاد بر هدف‌گذاری نرخ بهره متمرکز باشد، نشان از این است که برای مثال سایر نرخ‌ها مانند نرخ ارز باید شناور بوده و بانک مرکزی هیچ تعهدی دربرابر تغییرات آن نپذیرد، گرچه امکان تحقق این امر هم در ایران موردشک است اما مهم‌ترین نکته هم این است که اساسا در کشورهای درحال‌توسعه مانند ایران نرخ بهره نمی‌تواند یک ابزار سیاستی کافی برای سیاست گذرا باشد و درکنار این رها بودن نرخ ارز برای کنترل بر سایر پارامترها هم تاثیرات مخرب بر توسعه کشور می‌گذارد و تغییرات نرخ ارز نه‌تنها توان تورم‌زایی شدید دارد، بلکه توان تغییر در سطح تولیدات یک کشور را هم دارد. پس اساسا نه‌تنها در وضعیت فعلی ایران این امر شدنی نیست، بلکه در مقام کلیت آن هم این سوال پابرجاست که آیا استقلال بانک مرکزی به‌جد توان اجرای مدعیات خود را دارد؟

آیا استقلال بانک مرکزی در جهان یک سیاست موفق بوده است؟
در ابتدای امر کارشناسان نئوکلاسیک و دست‌راستی اقتصادی برای تجویز لزوم استقلال بانک مرکزی برای هر کشور، سخن از معجزه مهار تورم بعد از 1980 در جهان و ثبات اقتصادی حاکم در جهان می‌زنند. گرچه جای پرسش است که چرا این کارشناسان از معجزه‌های دیگری همانند کاهش رشد اقتصادی، افزایش تعداد بحران‌های بانکی در دنیا و بحران 2008 برای این پدیده و استقلال بانک مرکزی، یاد نمی‌کنند اما در همان ادعای آنها هم که، استقلال بانک مرکزی در بعد از 1980 موجب کاهش تورم در سطح جهان و ثبات شده، یک‌سری نکات مغفول مانده است. بعد از 1980 فقط بانک‌های مرکزی مستقل نشدند، در عمده کشور‌های غربی و اروپایی و آمریکا بعد از ضد انقلاب تاچر و ریگان تغییرات بنیادینی در اقتصاد‌ها ایجاد شد که یکی از آنها کاهش قدرت اتحادیه‌های کارگری بود. این امر از یک طرف هزینه‌های تولید‌کننده را کاهش داد که سیر نزولی افزایش دستمزد کارگران در جهان بعد 1980 نسبت به رشد بهره‌وری اثبات‌کننده همین موضوع است. در کنار این، بعد از 1980 قیمت‌های کلیدی همانند نفت معمولا یک روند ثابت را طی کردند و به‌موازات آن رشد فزاینده تکنولوژی و کاهش قدرت خرید کارگران بعد از 1980 همگی جزئی از دلایل کاهش تورم بعد از 1980 بودند و اینکه بتوان کل این مهار تورم را که در دهه 1980 به علت شوک نفتی به‌وجود‌آمده، به استقلال بانک مرکزی ربط داد، خود یک نکته مبهم اما مهم است. همزمان باید بررسی کرد که جدای از بحث تورم، آیا استقلال بانک‌های مرکزی در جهان برای بخش حقیقی اقتصاد هم مفید بوده یا خیر.
تورم به‌خودی‌خود یک شاخص اسمی است و این شاخص جدای از شاخص‌های حقیقی همانند رشد اقتصادی و تولید در کشور‌ها ارزش ماهوی ندارد. نکته جالبی که در بررسی آمار و ارقام جهانی در این زمینه روشن می‌شود، این است که برخلاف انتظار استقلال بانک‌های مرکزی از رشد اقتصادی جهان کاسته و بر بخش حقیقی تاثیر مثبتی نداشته است. برای مثال طبق جدول موجود، در برهه‌هایی که جهان سیاست‌های کینزی را با استفاده وسیع از اعتبارات بانک مرکزی و دخالت دولت و البته تامین مالی از طریق اعتبارات اجرا می‌کرد، رشد اقتصادی 2.92% تجربه شده اما بعد از 1980 این عدد تا 1.38% کاهش داشته و هیچ‌گاه به عدد مذکور در دوره عصر طلایی سرمایه‌داری نرسیده است. البته این نکته، محدود به مباحث مطرح‌شده نیست و برای مثال کشور‌های آسیای شرقی همانند کره (1970-1960) و ژاپن (1975-1950) هم از سیاست‌های هدایت اعتبار بهره جستند و این مهم به توسعه این کشور‌ها بسیار کمک کرده و البته این مقوله با استقلال بانک مرکزی و انضباط مالی کاملا در تضاد بوده است. گرچه در برهه‌های مذکور هر دو کشور عموما تورم‌های 25-15% را تجربه کردند، این موضوع در کنار رشد اقتصادی دو کشور یادشده کاملا در حاشیه قرار می‌گیرد. پس اساسا رابطه منطقی بین شاخص‌های حقیقی تولید و رشد اقتصادی و استقلال بانک مرکزی هم وجود ندارد؛ این در حالی است که معمولا بعد از مقطع 1980 که چرخش در سیاست‌ها اتفاق افتاد و کشور‌ها به سمت استقلال بانک مرکزی گرایش پیدا کردند، در کنار کاهش آهنگ رشد تولید، نرخ بیکاری جهانی هم افزایش یافته است. برای مثال وضعیت انگلستان در نرخ بیکاری نشان می‌دهد که این کشور پس از برهه 1980 با افزایش بی‌سابقه بیکاری روبه‌رو بوده و البته این نتیجه منطقی یک بانک مرکزی مستقل است که بدون اعتنا به سیاست‌های بخش مالی و دولت صرفا بر تورم متمرکز است.

آیا استقلال بانک مرکزی می‌تواند دولت را در مخارجش منظم کند؟
برخلاف ادعای موجود که می‌گوید استقلال بانک مرکزی باعث کاهش رشد نقدینگی و همچنین کاهش استقراض دولت می‌شود و عملکرد دولت را در به‌کارگیری منابع مالی نظم می‌بخشد، شواهدی وجود دارد که کلیه این موارد را رد می‌کند. در گام نخست اینکه ما به‌فرض موتور رشد نقدینگی در ایران را دولت می‌دانیم، خود یک اشتباه بزرگ و استراتژیک است. طبق برآورد‌های موجود و آمار بانک مرکزی در سال 1400 خلق نقدینگی در کشور عمدتا (61%) توسط بانک‌ها صورت گرفته است و اگر برای رشد نقدینگی قرار بر اندیشیدن تمهیداتی باشد قطعا دولت در اولویت نیست که بتوان با استقلال بانک مرکزی آن را مهار کرد. اما بر فرض محال، حتی اگر دولت هم موتور اصلی رشد نقدینگی باشد، چطور می‌توان ادعا کرد که با استقلال بانک مرکزی این دولت غیرمنضبط و پرخرج به تغییرات در مخارج خود روی بیاورد. درست است که یکی از راه‌های تامین مالی دولت در کشور، استقراض از بانک مرکزی است اما این تنها راه موجود نیست. در کنار این، دولت قادر است از طریق مردم و با انتشار اوراق، از طریق بانک‌ها و موسسات مالی و حتی از خارج به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم تامین مالی خود را انجام دهد. این نحوه‌های تامین مالی نه‌تنها گاه مضر هستند بلکه آثار جانبی وحشتناک‌تری نسبت به تامین مالی مستقیم از بانک مرکزی دارند. برای مثال انتشار بیش از حد اوراق نه‌تنها تولید کشور را به علت کاهش منابع موجود در خطر می‌اندازد بلکه حتی می‌تواند سبب افزایش نرخ‌های بهره شود و در کنار ضربه به تولید، رشد نقدینگی از طریق خلق پول برای پرداخت بهره را هم افزایش دهد و در کنار این، سیاستگذار پولی (بانک مرکزی) را هم به‌کلی در برابر تصمیمات خود منفعل سازد و آن را مجبور به تزریق پول بین بانکی (ذخایر) به بانک‌ها برای ثبات تورم و نرخ بهره کند. پس اساسا صرف وجود یک بانک مرکزی مستقل نه‌تنها دولت را منضبط نمی‌کند بلکه با محدود کردن حجم اعتبارات، این مقوله می‌تواند علیه رشد اقتصادی کشور باشد. این نکته خود نشانی دیگر از عدم امکان تفکیک سیاست پولی از مالی در دنیای واقعی است و باید این به‌طور کامل برای ما مشخص باشد که همان‌طور که اقتصاددانانی همانند داروین عجم اوغلو در کتاب «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند» می‌گوید، مقوله استقلال بانک مرکزی برای کشور‌های در حال توسعه نه‌تنها به‌صورت کلی مفید نیست بلکه می‌تواند وضعیت را بد‌تر کند و بر حجم مشکلات بیفزاید.

رشد درون‌زای نقدینگی تورم و استقلال بانک مرکزی
در منظر اهل علم و کارشناسان علم اقتصاد، کلیت مقوله رشد نقدینگی می‌تواند به‌صورت درون‌زا و برون‌زا باشد. هرکدام از این دو نوع نقدینگی و خلق آن با مکانیسمی متفاوت بوده و راهکار مقابله با آن یا حتی تداوم آن هم می‌تواند متفاوت باشد. برای مثال رویه‌ای که علم اقتصاد متعارف و مکتب نئوکلاسیک برای رشد نقدینگی مطرح می‌کند، رشد از جهت افزایش پایه پولی و به تبع آن افزایش نقدینگی است که ابتدا پایه پولی با استقراض دولت یا بانک‌ها افزایش یافته و خود این افزایش در نقدینگی در بازار حقیقی به رشد تقاضا منجر شده و به تورم فشار تقاضا منتهی می‌شود. به تعبیری، براساس این دیدگاه این رشد نقدینگی از طرف دولت است که در ادامه به تورم می‌انجامد و افزایش نقدینگی علت تورم است. اما در مقابل دیدگاه موجود درباره پول درون‌زا معتقد است که بالعکس این افزایش تورم به دلایل مختلف (مثل فشار هزینه‌ها) به رشد نقدینگی منجر می‌شود و در ادامه رشد نقدینگی از طریق خلق پول بانک‌ها به‌طور پسینی به افزایش پایه پولی و ذخایر بانک‌ها و پول بین بانکی می‌انجامد. این دیدگاه به بیانی معتقد است با افزایش تورم در کشور و با ثبات سطح اسمی پول، مقادیر موجود نقدینگی نتوانسته معاملات را پوشش دهد و به تبع آن با افزایش تقاضای پول توسط فعالان در بازار، نقدینگی رشد می‌کند. این دو دیدگاه به‌طور کلی در مقابل یکدیگر قرار می‌گیرند و گرچه در وضعیت‌های مختلف امکان صحیح بودن هر دوی آنها هست اما به نظر می‌رسد با وجود تورم‌های از جنس فشار هزینه در ایران دیدگاه پول درون‌زا بهتر بتواند نحوه رشد نقدینگی در کشور ما را توضیح دهد. اگر به آمار و ارقام نگاه کنیم، معمولا در برهه‌هایی رشد نقدینگی در کشور افزایش معناداری داشته که ما تورم‌های بزرگ داشتیم نه بالعکس. برای مثال در سال‌های 1392-1390 که ما با شوک‌های ارزی در کشور با تورم‌های بالای 30% مواجه بودیم، رشد نقدینگی در همان سال‌ها از مرز طبیعی خود (27%) عبور کرده و به اعدادی مانند 39% رسیده که مشخصا به‌طور پسینی اینجا تورم به رشد نقدینگی منجر شده است. در سال‌های بعد همانند سال‌های 1399-1397 هم که ما یک بار شوک‌درمانی حامل‌ها را تجربه کردیم و با شوک‌های ارزی مختلفی هم روبه‌رو بودیم، با افزایش تورم باز هم رشد نقدینگی افزایش معنادار داشته و تا 38% رسیده است. در ماه‌های بعد و در شهریور سال 1400 حتی این عدد به 40% در ماه هم رسید. همه این نکات نشان از عینیت پول درون‌زا در ایران دارد و با فهم این موضوع جای سوال است که آیا استقلال بانک مرکزی برای مهار تورم (از جنس فشار هزینه) و مهار نقدینگی (از نوع درون‌زا) واقعا می‌تواند تاثیر‌گذار باشد؟ در ابتدا اشاره شد که رشد نقدینگی برون‌زا از آنجا که علت تورم شناخته می‌شود و رشدش هم به دست دولت یا بانک‌هاست، قابل مهار است و بانک مرکزی می‌تواند تا حدودی در این بخش اعمال نفوذ کند (گرچه در بخش‌های قبلی اثبات کردیم همین هم محدود و گاه مضر است) اما در بحث پول درون‌زا رشد پایه پولی و استقراض از بانک مرکزی در آخرین زنجیره اقتصادی اتفاق می‌افتد و درواقع بانک مرکزی در مقابل رشد این نوع از نقدینگی کاملا منفعل است و درنهایت برای ثبات تراز بانکی مجبور به تزریق ذخایر بعد از افزایش نقدینگی توسط خلق پول بانکی است. این رویه مکررا در ایران اتفاق افتاده و اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی در کشور در اکثر اوقات از این دریچه قابل توضیح است.
پس درنهایت نکته‌ای که باید آن را به‌درستی واکاوی کرد، این است که آیا با توجه به تمامی نکات ذکرشده، استقلال بانک مرکزی در ایران می‌تواند سودی به‌مراتب بیش از زیان‌هایی که دارد به کشور برساند؟ ما تقریبا نشان دادیم نه‌تنها مطابقت استقلال بانک مرکزی با اسلوب نهادی ایران قابل تشکیک است بلکه در مقام کلیت ادعاهایی هم که درباره آن مطرح می‌شود، شک و شبهه‌هایی وجود دارد و شاید در این نوشته به علت مختصر بودن مجال نتوانستیم به نکته مهم دیگری هم بپردازیم که آیا مقدمات قانونی و نهادی لازم برای استقلال بانک مرکزی در ایران وجود دارد یا خیر؟ در کل باید این هشدار را داد که استقلال بانک مرکزی که طبق طرح‌هایی در مجلس دنبال می‌شود، درنهایت نه‌تنها به بهبود اوضاع ختم نشده بلکه حتی می‌تواند اوضاع نظام بانکی ایران را بغرنج‌تر کند.