طبق اصول قانون اساسی نظارت کلی بر عهده مجمع است

نرگس چهرقانی، خبرنگار گروه سیاسی: هشتمین دوره مجمع تشخیص مصلحت نظام به پایان خود نزدیک می‌شود. از این رو برای بهبود عملکرد مجمع در دور بعدی(دور نهم)، ابوالقاسم خدادی هیات‌علمی دانشگاه و پژوهشگر حقوق در گفت‌وگوی خود با «فرهیختگان» پیشنهادهایی را مطرح کرده که در ادامه می‌خوانید.

احتمالا در روزها یا هفته‌های آتی شاهد تغییراتی در اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام خواهیم بود. تاریخچه شکل‌گیری مجمع مشخص است، از این رو بهتر است به عملکرد مجمع بپردازیم. از این منظر، شما چه ارزیابی از کارکرد 5 ساله این دور از مجمع دارید؟
درباره چرایی شکل‌گیری مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌دانید که ایجاد این مجمع یک ضرورت اجرایی بود، چون شورای نگهبان مخالفت‌هایی با مصوبات مجلس داشت و برای حل اختلافات بین مجلس و شورای نگهبان، وجود چنین مجمعی ضروری بود. همان‌طور که اشاره کردید، تاریخچه مجمع، روند قانون اساسی و تغییراتش مشخص است و اگر بخواهیم این گفت‌وگو را کاربردی‌تر کنیم، باید درباره حیطه اختیارات و نحوه ورود مجمع به مسائل صحبت کنیم. از این رو، مهم‌ترین وظیفه مجمع تشخیص مصلحت نظام ارزیابی سیاست‌های کلی نظام است. به نظرم، دور جدید مجمع(دور نهم) باید مجموعه قوانین و مقررات طی این 40 سال را بررسی کند و یک ارزیابی از حیث تقنین و اجرا داشته باشد که آیا مجموعه‌ اقدامات تقنینی و اجرایی تابه‌حال مطابق با سیاست‌های کلی نظام بوده یا نه؟ و هرکدام از این حوزه‌ها چه نمره‌ای می‌گیرند. مجمع در دور جدید باید رویکرد خود را از حالت سندنویسی تغییر بدهد. اگر مجمع خودش را فقط به سندنویسی محدود کند، نقش خود را به‌درستی ایفا نخواهد کرد. سند را برخی دانشکده‌ها و پژوهشگاه‌های راهبردی هم می‌توانند بنویسند. به همین‌خاطر، مجمع تشخیص باید متفاوت عمل کند و به ارزیابی و ارائه کارنامه جمهوری اسلامی در حوزه تقنین و اجرا بپردازد.

ارزیابی و نظارت به چه صورت؟ مثلا اینکه هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام به موازات شورای نگهبان بر سیاست‌های کلی ارزیابی داشته باشد، در حیطه اختیاراتش است؟
این را توضیح می‌دهم. در اصل‌های مختلف مانند اصل 110 و 112 قانون اساسی، نظارت بر سیاست‌های کلی نظام برعهده مجمع تشخیص گذاشته شده، به‌خصوص بعد از اینکه مقام معظم رهبری، تفویض نظارت بر سیاست‌های کلی نظام را به مجمع تشخیص مصلحت نظام سپردند. پس ارزیابی و ارائه کارنامه شاید بیشترین‌شان نظارت مجمع بر اجرای سیاست‌های کلی نظام است.

این ارزیابی و نظارت نباید زمانی صورت بگیرد که بناست مصوبه‌ای تصویب شود؟ مثلا وقتی هنوز مجلس و شورای نگهبان بر سر مصوبه‌ای به اختلاف نخورده‌اند، مجمع می‌تواند ورود کند؟
اتفاقا نکته روز همین‌جاست. مقام‌معظم‌رهبری اختیار نظارت بر سیاست‌های کلی نظام را به مجمع تفویض کرده است. به همین جهت، مجمع برای این نظارت با رای‌گیری درون مجمع، یک هیات عالی نظارت تشکیل می‌دهد. در کارکرد این هیات عالی نظارت دو نگاه وجود دارد، یک نگاه که الآن کمابیش در مجمع تشخیص مصلحت تقویت و اجرا می‌شود، این است که گاهی اوقات قبل از اینکه مصوبه‌ای مورداختلاف مجلس و شورای نگهبان قرار بگیرد، هیات عالی نظارت خودش نسبت به اینکه این مصوبه مجلس با سیاست‌‌های کلی نظام مغایرت دارد یا خیر، نظر می‌دهد.

طبق آیین‌نامه مجمع و اصل 112 این نظر مشورتی مجمع تشخیص الزام‌آور نیست، درست است؟
بله، اگر ما بگوییم که این هیات عالی نظارت یک ساختار در کنار شورای نگهبان است، این تفسیر حتما اشتباه است و خلاف قانون اساسی است. ما هیچ ساختاری در عرض شورای نگهبان نداریم. اما اگر بگوییم نظرات مشورتی هیات عالی نظارت در سیاست‌های کلی نظام، یک منبع مشورتی در کنار منابع مشورتی مختلف دیگر برای شورای نگهبان است، مساله‌ای ندارد و خلاف قانون نیست. بنابراین نظرات مشورتی هیات عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام، در حد یک منبع مشورتی است که می‌تواند قبل از قانون شدن هر مصوبه‌ای، نظریات تفصیلی و مشورتی درباره سیاست‌های کلی نظام را ارائه دهد. اما اگر بگوییم که هیات عالی نظارت یک ساختار است و تا زمانی‌که این هیات موافقت خودش را با مصوبه اعلام نکند، آن مصوبه تصویب نخواهد شد، این قطعا خلاف قانون اساسی است و نمی‌توان اعضای مجمع را در قالب هیات نظارت، کنار شورای نگهبان مطرح کرد.

چه مسائلی باعث می‌شود که مجمع ورود زودهنگام به مصوبات داشته باشد و پیشنهاد شما برای اصلاح این رویه چیست؟
پیشنهاد من به دور جدید مجمع برای اصلاح این رویه، این است که مجمع باید نسبت به ارائه نظریه‌های تفصیلی و مشورتی درخصوص سیاست‌های کلی نظام اقدام و سیاست‌‌ها را از مفاهیم کلی و مجمل خارج کند. به‌عنوان مثال در همین بحث واردات خودرو، مجلس و عده زیادی از سیاستمداران به سیاست‌های کلی استناد می‌کردند و برای حمایت مصرف‌کنندگان، رقابت در تولیدکنندگان داخلی و بهبود کیفیت خودروی داخلی، معتقد به لزوم واردات خودرو بودند. اما دقیقا همزمان عده دیگری در صف مقابل مجددا به همان سیاست‌های کلی نظام استناد می‌کردند و می‌گفتند مصوبه واردات خودرو برخلاف سیاست‌های کلی نظام است و مانع پیشرفت تولید داخلی و ملی می‌شود. در اینجا من به‌عنوان یک حقوقدان به این نتیجه می‌رسم که حتما آن سیاست‌های کلی نظام آنقدر مبهم و مجمل است که هرکسی بنا به برداشت خودش عمل می‌کند. آن کسی که موافق است به سیاست‌ کلی استناد می‌کند، آن فردی هم که مخالف است باز هم به همان استناد می‌کند. اینجا باید چه کرد؟ همه ما با سیاست‌های کلی نظام آشنا هستیم، عبارت‌ها درحد سند کلی است. بنابراین اینها پیوست‌های تفصیلی و تحقیقی می‌خواهند که برای هر یک از این بندهای سیاست‌ها، چه قوانین و مقرراتی تاکنون تصویب شده و چه قوانین و مقرراتی هنوز تصویب نشده است. مجمع باید پیوست تفصیلی بر سیاست‌های کلی اضافه کند تا هرکس به اقتضای حزب و گروه سیاسی و... یک تفسیر شخصی از سیاست‌های کلی ارائه نکند. و از آن طرف نکته دوم این است که شأن اصلی این هیات نظارت بر سیاست‌های کلی، ارزیابی نحوه تقنین و اجرای سیاست‌های کلی نظام در طی این 40 است.
چطور ارزیابی می‌کنند؟ پاسخم این است که ارزیابی از شئون اصلی نظارت است.

چون مصداقی وارد شدید. در بحث مصوبه واردات خودرو هم مجمع تشخیص مصلحت، نظر مشورتی خودش را الزام‌آور دانسته بود و این خلاف قانون اساسی نبود؟
نکته این است که آیا این سیاست‌های کلی نظام نباید نظریه‌های تفصیلی داشته باشد؟ وقتی مجمع نظرات تفصیلی ارائه دهد، شورای نگهبان به‌عنوان یک منبع در عرض منابع دیگر، می‌تواند به آن نظریات تفصیلی مراجعه کند، اما اینکه اعضای هیات عالی نظارت بیانیه بدهند یا نسبت به مصوبات مجلس موضع‌گیری کنند، خلاف قانون است. در همین مصوبه واردات خودرو اعضای مجمع تشخیص موضع‌‌گیری کردند.

چه کسی می‌تواند به مجمع پیرامون این مساله تذکر بدهد؟
شورای نگهبان باید بگوید قانون اساسی وظیفه تطبیق و تشخیص مغایرت مصوبات با شرع و قانون اساسی را برعهده من گذاشته است و ساختار دیگری نمی‌تواند موضع‌گیری بکند. هرچند مجمع می‌تواند نظر مشورتی خود را به شورای نگهبان ارسال کند، کمااینکه هر استاد دانشگاهی می‌تواند مشورت بدهد. آیا از نظر ماهیت گروهی می‌تواند نظرات تفصیلی بدهد؟ بله، چه مصوبه‌ای داشته باشیم چه نداشته باشیم، نظرات مشورتی تفصیلی باید توسط مجمع ارائه بشود. اما مجمع نمی‌تواند نظر وتویی بدهد، اگر نظر وتویی بدهد یعنی ساختاری ایجاد کردیم که باید در قانون اساسی داشته باشیم که نداریم.
نکته آخر هم اینکه خلأ جدی در قانونگذاری ما وجود دارد. قانونگذار مجلس ما، به‌هر صورت مصوبه‌ای دارد. این قانونگذار دورنمایش برای تنظیم مقررات چیست؟ در حکمرانی می‌دانید که باید چشم‌انداز، سیاستگذاری، برنامه‌نویسی یا قانونگذاری و برنامه‌های اجرایی مشخص باشد. در اینجا حلقه مفقوده کدام است؟ ما چشم‌انداز داریم، مجلس قانونگذار هم داریم، اما آیا قانونگذار ما، وقتی می‌خواهد طرح قوانینی را بنویسد، نگاه می‌کند که الآن سیاست‌های کلی نظام در کدام موارد ضعف و قوت دارد؟ یعنی قانونگذار باید به کجا نگاه کند که بتواند متناسب با ضرورت قوانین تصویب کند؟ باید به سیاست‌های کلی نظام نگاه کند. لازمه‌ این کار، این است که ما اطلس قانونی برای سیاست‌های کلی نظام تهیه کنیم. این اطلس یک نگاه از بالا ارائه می‌دهد تا قانونگذار بداند که براساس این سیاست‌های کلی نظام کدام یک از این اصل‌ها و بندها در طی این 40 سال برایش به اندازه‌ درست و کافی قانون تصویب شده و برای کدام یک از اینها قانون نداریم یا قانون ضعیف است.