مجمع و چالش مرز باریک نظارت و قانونگذاری

فرهیختگان: بیش از سه هفته از وقت اضافه دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌گذرد. 23 آبان بود که حکم 5 ساله اعضای این دوره مجمع به پایان رسید و پیش‌بینی میشود به‌زودی رهبر انقلاب حکم انتصاب اعضای دوره نهم مجمع را امضا کنند. تدوین سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه آخرین دستورکاری بود که در این دوره مجمع مورد پیگیری قرار گرفت. با پایان بررسی این سیاست‌ها در مجمع و ارائه مشورت‌ به رهبر انقلاب می‌توان کار اعضای هشتمین دوره مجمع تشخیص را نیز پایان‌یافته دانست. شاید بتوان پرچالش‌ترین موارد مطرح‌شده در دور هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام را طرح‌های واردات خودرو و مالیات بر خانه‌های خالی و نیز لوایح دو کنوانسیون پالرمو و CFT عنوان کرد. طرح‌ها و لوایحی که نظرات مجمع درمورد آنها باعث شد تا برخی با طرح این ادعا که مجمع وارد شان قانونگذاری شده است نسبت به این نهاد انتقادات شدیدی را مطرح کنند. در ادامه ضمن روایت تاریخچه و چرایی تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام به بررسی نسبت جایگاه مجمع با شانیت قانونگذاری پرداخته‌ایم تا از این طریق ادعاها و انتقادات واردشده به اعضای دوره هشتم مجمع تشخیص کمی واضح‌تر در بوته صحت‌سنجی قرار گیرد.

  مجمع تشخیص چگونه در جمهوری اسلامی نهادینه شد
تنها گذشت یک سال زمان از آغاز اولین دوره مجلس شورای اسلامی کافی بود تا این نهاد بر سر تصویب قوانین با شورای نگهبان دچار اختلاف شود. این اختلافات به‌ویژه در مورد قانون اراضی شهری و لایحه قانون کار شدت بیشتری یافت. در نتیجه این اختلافات مرحوم هاشمی طی نامه‌ای به امام درمورد اجرای موقت برخی مصوبات بر حسب احکام ثانویه و به لحاظ حفظ مصالح و دفع مفاسد از ایشان سوال کرده و می‌نویسد: «قسمتی از قوانین که در مجلس شورای اسلامی به تصویب می‌رسد، به لحاظ حفظ مصالح و دفع مفاسد، که حسب احکام ثانویه باید به‌طور موقت اجـرا شود و درواقع مربوط به احکام اسلام است که شارع مقدس راضی به ترک آنها نمی‌باشد. درباره این‌گونه قوانین به اعمال ولایت و تنفیذ مقام رهبری احتیاج پیدا می‌شود؛ تقاضا دارد مجلس شورای اسلامی را در ایـن مـوضوع ارشاد فرمایید.‌«حضرت امام در تاریخ ۱۳۶۰/۷/۱۹ در پاسخ به این درخواست برای تصویب این‌گونه قوانین ملاک را «رأی اکثریت» با قید «موقتی بودن» دانستند و در ۱۳۶۱/۱۱/۲۲ معیار اکثریت را به دوسوم نمایندگان مجلس تغییر داده و آن را حجت شرعی دانستند. در عین حال شورای نگهبان از نظر اولیه خود دست برنداشت و قانون کار را در سال ۱۳۶۱ مغایر موازین شرع دانست و با تصویب آن مخالفت کرد. اختلافات بین مجلس و شورای نگهبان باعث شد روسای قوای سه‌گانه، نخست وزیر و مرحوم حاج احمد خمینی طی نامه‌ای از ایشان در خواست کنند تا فرآیند تشخیص مرجعی برای حل این اختلافات که توسط شخص امام درحال پیگیری بود تسریع یابد. در این نامه آمده است :«در مواردی که مجلس و شورای نگهبان، به توافق نمی‌رسند، نیاز به دخالت ولی‌فقیه و تشخیص موضوع حکم حکومتی پیش می‌آید. اطلاع یافته‌ایم که جنابعالی درصدد تعیین مرجعی هستید که درصورت حل نشدن اختلاف مجلس و شورای نگهبان، با تشخیص مصلحت نظام و جامعه، حکم حکومتی را بیان نمایند. درصورتی‌که در این خصوص به تصمیم رسیده باشید با توجه به اینکه هم‌اکنون موارد متعددی از مسائل مهم جامعه بلاتکلیف مانده است سرعت عمل مطلوب می‌باشد.‌» به فاصله 2 روز بعد از این درخواست یعنی در تاریخ 17 بهمن سال 66 حضرت امام طی نامه‌ای با تشکیل مجمعی برای تشخیص مصلحت نظام موافقت کردند تا درصورتی‌که بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان شرعاً و قانونا تـوافـقـى حـاصـل نـشـد تصمیم نهایی به این مجمع واگذار شود. فرآیند تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام به این حد متوقف نماند و در جریان بازنگری قانون اساسی‌ این مجمع مشروط به اینکه قدرتی درعرض قوای دیگر نباشد در قالب اصل 12 قانون اساسی در ساختار حکمرانی جمهوری اسلامی نهادینه شد.

  آیا مجمع حق قانونگذاری دارد؟
یکی از مباحثی که همواره پس از تاسیس مجمع محافل حقوقی و سیاسی با آن مواجه بوده و در کانون تضارب آرا قرار گرفته این است که این نهاد عالی مشـورتی رهـبر چـه نـقشی در فرآیند قانونگذاری دارد؟ و به عبارت دیگر آیا اصلا مجمع تشخیص مـصلحت نظام حق قانونگذاری مستقل را دارد یا خیر؟ با استناد به چند دلیل می‌توان با قاطعیت به این پرسش پاسخ منفی داد؛ اولا از لحاظ قانونی در هیچ یک از اصول قانون اساسی نشانی از اینکه مجمع چنین مجوزی داشته باشد به چشم نمی‌خورد. ثانیا امام خمینی در حکمی که برای بازنگری قانون اساسی در اردیبهشت سال 68 صادر کردند متذکر شدند که مجمع نباید قدرتی در عرض قوای دیگر باشد. ایشان همچنین طی نامه‌ای رسما حق قانونگذاری را از مجمع سلب نود. مجمع در بدو تاسیس خود مبادرت به تصویب قوانین می‌کرد که مهم‌ترین آن نیز قـانون مـبارزه بـا مـواد مـخدر بوده است. امـا بـعدا امـام در تـاریخ 8 دی سال 67 طی نامه‌ای به دلیل پایان جنگ و متعادل‌تر شدن شرایط کشور حق قانونگذاری بدوی را از مجمع سلب کرد.

  جایگاه مجمع در فرآیند داوری
طبق قانون بعد از اعلام وصول درخواست حل اختلاف، مجمع باید وارد عمل شده و تصویب یا عدم تصویب یک قانون را مصلحت‌سنجی کند. این مورد اما تاکنون چندین بار نقض شده است، ازجمله آن می‌توان رد طرح واردات خودرو را نام برد؛ طرحی که علی‌رغم تصویب در مجلس توسط شورای نگهبان با این توجیه که مجمع تشخیص مصلحت نظام آن را خلاف سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی عنوان کرده بود، رد شد. درنهایت شورای نگهبان این طرح را با قید اصلاحاتی تصویب کرد علی رغم تصویب قانون اما مجمع تشخیص وارد میدان شده و مخالفت خود را با طرح مجلس اعلام کرد. این اتفاقات باعث شد تا این ادعا طرح شود که مجمع تشخیص از شأنیت خود فراتر عمل کرده و وارد حوزه قانونگذاری شده است. ابهام دیگری که درمورد عملکرد مجمع تشخیص وجود دارد این است که این مجمع اگرچه وظیفه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را دارد اما هیچ بخشی از قانون صریحا نظرات این مجمع برای اجرای سیاست‌های کلی را لازم‌الاجرا ندانسته و این سوال وجود دارد که اگر نظرات مجمع لازم‌الاجرا نیست پس چرا صرفا به شأن مشورتی محدودیت نمانده و مبنا رد مصوبات مجلس قرار می‌گیرد.

  ظرفیت‌هایی که به چابک‌سازی مجمع کمک می‌کند
یکی از مولفه‌هایی که به‌خودی‌خود می‌تواند از به‌وجود آمدن هرگونه انفعال احتمالی در میان اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام جلوگیری کند، کمیسیون‌ها و بازوهای پژوهشی و تحقیقاتی از قبل تعریف‌شده‌ای هستند که از متخصصان حوزه‌های مختلف مرتبط با حکمرانی کشور هم تشکیل شده‌اند. البته فارغ از بحث کارآمدی یا عدم کارآمد بودن این بازوها طی سال‌های اخیر، باید این نکته را درنظر داشت و مورد بررسی قرار داد که آیا به همان میزانی که برای این بازوها ماموریت تعریف شده است، به نتیجه تحقیقات و پژوهش‌های آنان هم از سوی اعضای مجمع، توجه کافی وجود دارد یا خیر. دراین‌خصوص به‌راحتی می‌توان با مراجعه به وبسایت مجمع تشخیص مصلحت نظام، هم عملکرد این بازوهای تحقیقاتی را مورد ارزیابی قرار داد و هم در مصادیق شاخصی که طی سال‌های گذشته در آن شاهد حضور پررنگ مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده‌ایم، میزان نقش‌آفرینی این بازوهای پژوهشی را بررسی کرد.
برای مثال می‌توان از «کمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی»، «کمیسیون زیربنایی و تولیدی»، «کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری»، «کمیسیون سیاسی، دفاعی و امنیتی» و همچنین «کمیسیون حقوقی و قضایی» به‌عنوان کمیسیون‌های تخصصی دائمی مجمع تشخیص مصلحت نظام نام برد. علاوه‌بر آن سایر کمیسیون‌های حائز اهمیت عبارت‌اند از «کمیسیون نظارت»، «کمیسیون علمی-راهبردی چشم‌انداز»، «کمیسیون موارد خاص»، «کمیسیون چشم‌انداز و نخبگان»، «کمیسیون مطالعات اسلامی»، «کمیسیون موارد خاص»، «کمیسیون کارآفرینی و کسب‌وکار»، «کمیته خاص محیط‌زیست»، «کمیته مستقل مبارزه با مواد مخدر»، «کمیته خاص بانوان و جوانان» و «کمیسیون مشترک دفتر مقام‌معظم‌رهبری و دبیرخانه مجمع» که همه به فراخور مسائلی که مجمع با آن روبه‌روست، در جهت بهبود کارکرد علمی مجمع تشخیص مصلحت نظام نقش‌آفرینی می‌کنند. علاوه بر این کمیسیون‌ها، «مرکز مطالعات و بررسی‌های راهبردی» و «پژوهشکده تحقیقات راهبردی» نیز، دو مرکز تحقیقاتی و پژوهشکده‌ای هستند که به‌نوعی تسهیل‌کننده فرآیندهای پژوهشی مجمع محسوب می‌شوند.
یکی دیگر از ظرفیت‌های پیش‌بینی‌شده برای چابک‌سازی مجمع تشخیص مصلحت نظام، هیات عالی نظارت مجمع است که می‌توان گفت به‌نوعی یکی از بازوهای نظارتی رهبری بر سیاست‌های کلی جمهوری اسلامی شناخته می‌شود.
«هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام» متشکل از 15 نفر از حاضران در مجمع است که با رای اعضا و با هدف مشخص «نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، ابلاغ‌شده از سوی رهبر معظم انقلاب» انتخاب شده و به فعالیت می‌پردازند.
ظرفیت‌ دیگری که طی چندسال اخیر به‌خصوص در دوران ریاست مرحوم هاشمی‌شاهرودی بر مجمع، به‌عنوان یک بازوی پژوهشی قدرتمند کمک‌حال مجمع تشخیص مصلحت ‌نظام بود وجود افرادی اثرگذار در حوزه ریاست بود. به‌طور مثال انتصاب پرویز داودی در شهریور 96 به‌عنوان رئیس دفتر رئیس‌وقت مجمع تشخیص مصلحت نظام (مرحوم هاشمی‌شاهرودی) ازجمله اتفاقاتی بود که به افزایش فعالیت‌های پژوهشی و استفاده مداوم از نظر مشورتی نخبگان و متخصصان آن هم در حوزه ریاست مجمع منجر شد. داودی که آن زمان استاد اقتصاد دانشگاه و از اعضای شورای‌عالی الگوی ایرانی اسلامی پیشرفت هم بود، با به‌کارگیری جوانان عمدتا متخصص در حوزه‌های اقتصادی، حوزه ریاست را به یک بازوی جدی مشورتی برای اعضای مجمع تبدیل کرده بود. داودی همچنین سابقه معاون اولی دولت نهم و ریاست بر مرکز تحقیقات  استراتژیک ریاست‌جمهوری در دولت دهم را هم در کارنامه خود می‌دید. بعد از انتصاب آملی لاریجانی به‌عنوان رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، پرویز داودی نیز توسط رئیس‌ جدید مجمع به‌سمت مشاوری رئیس منصوب شد و مسئولیت خود در حوزه ریاست را تحویل شخص دیگری داد.
یکی از مقاطعی که می‌توان گفت کارشناسان مورد اشاره فعال در حوزه ریاست، در آن فعالانه‌ترین کنشگری‌ها را داشته‌اند، مقاطعی است که بودجه‌های سالانه به مجلس ارائه می‌شد. در این شرایط حضور فعالانه کارشناسان مجمع را شاهد بودیم که در عین ارائه مشاوره‌های تخصصی به نمایندگان با هدف تطبیق‌ حداکثری مفاد بودجه‌های سالانه با اسناد بالادستی نظام، دخالتی در تصمیم‌های نهایی نمایندگان درآن‌خصوص نداشتند.
نکته قابل‌توجهی که دراین‌باره کمک‌کننده خواهد بود، توجه اعضای مجمع به‌ضرورت تفسیر اسناد بالادستی نظام است. به این معنا که با هدف تطبیق حداکثری مصوبات مجلس شورای اسلامی با مفاد اسناد بالادستی نظام، اقدام به تفسیر مواردی کنند که ممکن است از سوی نمایندگان مردم در قوه مقننه به‌شیوه دیگری فهم شود.  بر فرض مثال در آخرین موردی که می‌توان گفت مجمع تشخیص مصلحت نظام با ورود به‌موقع، مانع به‌وجود آمدن برداشت‌های غیردقیق از برخی جزئیات یک سند بالادستی از سوی مقامات مربوطه دولتی شده، جلسه‌ای است که مجمع بلافاصله بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی از سوی رهبر انقلاب، ‌[از این جهت که این ابلاغیه یک سیاست کلی و سند بالادستی محسوب می‌شود] در محل مجمع و به‌ریاست ریاست محمدباقر ذوالقدر، دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار کرد. جلسه‌ای که حجت‌الله عبدالملکی، وزیر وقت تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی، حسین مظفر از اعضای مجمع و نمایندگان شماری از سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها ازجمله وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح نیز در آن حاضر بودند تا تبیین و راه‌های اجرای این سیاست‌ کلی درحضور مقامات ذی‌ربط صورت پذیرد.

  وظایف هیات‌عالی نظارت مجمع و چند نگرانی
پیش از هر چیز لازم است بدانیم طبق اصل 110 قانون اساسی، یکی از صلاحیت‌های رهبر معظم انقلاب «تعیین سیاست‌های کلی نظام(بند ۱)» و «نظارت بر حسن اجرای این سیاست‌ها(بند ۲)» است. نکته‌ای ذیل این اصل آورده شده است و آن اینکه «رهبر می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند.»
باتوجه به این صلاحیت بود که رهبر انقلاب در فروردین سال 77 طی نامه‌ای، «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» را به «مجمع تشخیص مصلحت نظام» واگذار کردند. ایشان همچنین با ارائه ابتکاری در پیوست حکم دوره هشتم مجمع در مردادماه سال 96، طرح خود درخصوص بهبود کارکرد نظارتی مجمع، این‌طور به اعضا ابلاغ کردند: «وظایف صحن مجمع در امر نظارت به‌ جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع انتقال یابد و انتخاب این جمع برعهده اعضای مجمع است.» و این ابلاغیه بود که منجر به تشکیل هیاتی تحت‌عنوان هیات‌عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام شد.
فارغ از فلسفه شکل‌گیری هیات‌عالی نظارت و هدف مترقی و مهمی که درپی تشکیل این هیات مد نظر بوده است، طی پنج سال گذشته نمونه‌هایی در کیفیت ارتباط مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام وجود دارد که نشان می‌دهد در برخی مقاطع اعضای مجمع و همچنین در یکی، دو مورد اعضای شورای نگهبان به‌نحوی اظهار نظر و حتی اقدام کرده‌اند که درصورت تبدیل آن اقدام به یک رویه این امکان وجود داشته که به اصل استقلال شورای نگهبان و همچنین به یکی از ماموریت‌های اصلی مجمع تشخیص مصلحت نظام که حل اختلاف احتمالی میان مجلس و شورای نگهبان است، خدشه وارد کند.
مثلا در یک مورد عباسعلی کدخدایی، سخنگوی وقت شورای نگهبان گفته بود: «سابقه نظرات شورای نگهبان نشان می‌دهد که بار‌ها «مصوبات مجلس» با اعلام «مجمع تشخیص مصلحت»، به‌دلیل «مغایرت» یا «عدم انطباق» با «سیاست‌های کلی ابلاغی»، از سوی شورای نگهبان با ایراد اصل ۱۱۰ قانون اساسی مواجه و مصوبه جهت اصلاح به مجلس اعاده شده است.» اظهارنظری که این نگرانی را به‌وجود می‌آورد که مجمع، به مرز موجود میان نظارت و قانونگذاری بی‌توجه بوده و نگران‌کننده‌تر آنکه شورای نگهبان نیز پیشاپیش از این اقدام خارج از ماموریت مجمع تمکین کرده است.
با همه این توضیحات می‌توان این‌طور نتیجه‌گیری کرد که مجمع تشخیص مصلحت نظام، علاوه‌بر مأموریت‌هایی که طبق قانون اساسی برعهده دارد، این وظیفه را هم به‌عهده خود می‌داند که در تفسیر اسناد بالادستی نظام به‌کمک بازوهای پژوهشی خود که در میانه گزارش به آن اشاره شد، به بهبود فرآیند قانونگذاری و نظارتی قوه مقننه نیز کمک حداکثری داشته باشد.
اما مورد نگران‌کننده جایی ا‌ست که مرز باریک موجود میان نظارت و قانونگذاری از سوی اعضای مجمع و به‌خصوص هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام مورد بی‌توجهی واقع شود. مساله‌ای که علاوه‌بر اعضای مجمع، اعضای شورای نگهبان نیز می‌توانند نسبت به آن حساس باشند و در زمان لازم از وقوع آن جلوگیری کنند.
نکته دیگر آنکه در نمونه‌ای تاریخی، شاهد تذکر امام‌خمینی(ره) به اعضای وقت مجمع در این‌باره هستیم. ایشان در دی‌ماه سال 67، طی نامه‌ای که در جلد 21 صحیفه تحت عنوان «اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام و تذکر به شورای نگهبان» قابل دسترسی ا‌ست، اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام‏‏ را مخاطب قرار داده و با تاکید بر اینکه «وضعیت جنگ به‏ ‌صورتی درآمده است که هیچ مساله‌ای آنچنان فوریتی ندارد که بدون طرح در مجلس و‏‌ ‌‏نظارت شورای محترم نگهبان مستقیما در آن مجمع طرح گردد»، سه نکته اصلی را به آنان گوشزد می‌کنند که نکته سوم مورد اشاره ایشان دقیقا به مساله مورد بحث در گزارش امروز مربوط می‌شود و آن اینکه امام‌خمینی با هشدار درخصوص به‌وجود آمدن تداخل در امور مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌نویسند: «پس از آن(بعد از تعیین‌تکلیف موارد در دست بررسی، «تنها در مواقعی که بین مجلس و شورای نگهبان اختلاف است»، به همان‏‌ ‌‏صورتی که در آیین‌نامه مصوب آن مجمع طرح شده بود عمل گردد.» استفاده امام خمینی از قید «تنها در مواقعی که...» نشان می‌دهد ایشان تاکید قابل‌توجهی بر رعایت مرز نظارت و قانونگذاری از سوی اعضای مجمع داشته‌اند.