میثم اکبری، خبرنگار: در هفته‌های اخیر خبر جنجالی حضور روحانیون در شعب بانکی به‌عنوان ناظر شرعی حسابی سروصدا کرد. این خبر نه‌تنها در طرح بانکداری مجلس نبود، مجلسی‌ها و بانک مرکزی نیز با تکذیب خبر گفتند در کمیته ‌تطبیق هر بانک، یک نفر به‌عنوان مسئول نظارت شرعی حضور خواهد داشت اما حضور روحانیون در تمام شعب بانک‌ها کذب است. در گزارش پیش‌رو به بررسی وضعیت حضور روحانیون در بانک‌های کشورهای اسلامی پرداخته‌ایم. آنچه پرواضح است، اینکه مبنای صدور قوانین درخصوص حضور ناظران شرعی در نظام بانکی کشورهای اسلامی، نگرانی از ظهور و بروز ربا در عملیات‏ بانک‌ها با مردم و حتی بانک‌ها با یکدیگر و حاکمیت (بانک مرکزی) است. این نگرانی که در حوزه مدیریت‌ریسک با عنوان «ریسک‌شریعت» از آن یاد می‏شود به عدم‌تطابق فعالیت‌های بانک با اصول و تعالیم اسلامی می‏پردازد و شبکه‌بانکی کشورهای اسلامی با ابزارهایی که مهم‌ترین آن نظارت شرعی است سعی دارند تا ریسک ‌شریعت را به حداقل برسانند. نگاهی به تجربیات کشورهای مختلف در این زمینه نشان می‏دهد که اگرچه ایران جزو اولین کشورهایی بوده که در آن قانون عملیات بانکی بدون‌ربا به تصویب رسیده است اما تعلل در به‏‌روزرسانی این قانون -در ابتدا قرار بر اجرای آزمایشی آن به مدت 5 سال بود که 36 سال از انقضای تاریخ اجرای آزمایشی می‏گذرد- و تحولات عمیق در عرصه بانکداری، موجب عقب ماندن از سیر تکاملی بانکداری مبتنی‌بر تعالیم اسلام به نسبت سایر کشورهای اسلامی و حتی غیراسلامی شده است. نتایج بررسی وضعیت 7 کشور شامل عربستان سعودی، مالزی، اندونزی، بحرین، امارات، کویت و قطر نشان می‌دهد اساسا در همه کشورهای اسلامی شورای فقهی صرفا شورایی مشورتی نیست بلکه در کنار نقش مشورتی، نقش نظارتی و اجرایی نیز دارد.

هر شعبه بانکی یک ناظر شرعی!
در هفته‌های اخیر و در کشاکش بررسی طرح جامع بانکداری در مجلس شورای اسلامی نقل‌قولی از مصباحی‌مقدم، رئیس شورای فقهی بانک مرکزی مبنی‌بر حضور ناظران شرعی در شعب بانک‏های کشور در راستای حصول اطمینان از رعایت قوانین و عدم انجام عملیات بانکی خلاف شرع منتشر شد. این خبر تکذیب شده و توضیح داده شد که منظور حضور ناظران در سازمان مرکزی هر بانک بوده و نه در تمام شعب؛ اما در فضای مجازی این خبر حسابی سروصدا کرد. در ادامه نیز علی صالح‌آبادی، رئیس‌کل بانک مرکزی در همایش بانکداری اسلامی گفت: «هیات‌مدیره بانک‌ها می‌توانند اشخاص ذی‌صلاحی را که دارای گواهینامه بانکداری اسلامی هستند، در این کمیته‌ها به خدمت بگیرند. ضمن اینکه نیازی به حضور این افراد در شعب نیست و حضور هر کارشناس، در یک بانک کفایت می‌کند.» واضح است وجود مباحثی مثل نظارت شرعی نشان می‌دهد دغدغه و نگرانی عملیات غیرشرعی در شبکه بانکی همچنان در میان مسئولان وجود دارد ولی از مسیر رفع آن که اصلاح قوانین، افزایش نظارت، ایجاد ابزارهای مالی متناسب با نیاز مردم و تسهیل در دریافت تسهیلات خرد برای مردم و تسهیلات تولیدی برای تولیدکنندگان بوده، در تمام این سال‏ها استفاده نشده و اکنون جز با اقدامات اصلاحی فنی و مالی در کنار حفظ ایمنی شرعی نمی‏توان از این وضعیت بیرون رفت. بااین‏حال فارغ از انتشار این خبر کذب در فضای رسانه‏ای کشور، در این گزارش گریزی به تجربه کشورهای مختلف زده‌ایم تا مشخص شود میزان و سطح حضور روحانیت در بانک‌های برخی کشورهای اسلامی چگونه است.

تجربه نظارت شرعی در دنیا
 مساله نظارت شرعی موضوع جدیدی نبوده و کشورهای گوناگون اعم از اسلامی و غیراسلامی، در سطوح بالایی به این بحث پرداخته‏اند؛ اما بررسی مقایسه‏ای این تجارب، تحلیل آنها، برجسته کردن نقاط اشتراک و افتراقی که دارند و بررسی وضع موجود ایران می‏تواند هم برای سیاستگذار و هم تدوین‏کننده قانون قابل‌تامل باشد. ﺑﺮرﺳﯽ ﺗﺠﺮﺑﻪ ﺑﺎﻧﮑﺪاری اﺳﻼﻣﯽ در ﮐﺸﻮرﻫﺎی اﺳﻼﻣﯽ و ﻏﯿﺮاﺳﻼﻣﯽ، ﺑﻪ‌وﺿﻮح ﻧﺸﺎن ﻣﯽدﻫﺪ در اﮐﺜﺮ ﻣﻮارد ﺑﺎﻧﮏﻫﺎی اﺳﻼﻣﯽ ﺑﻪ ﻧﺤﻮی ﺗﺤﺖ ﻧﻈﺎرت ﮐﻤﯿﺘﻪﻫﺎی ﻓﻘﻬﯽ ﻗﺮار دارﻧﺪ. درواﻗﻊ، ﺗﺠﺮﺑﻪ ﻗﺎﻧﻮﻧﮕﺬاری و ﻧﻈﺎرت ﺑﺮ اﺟﺮای ﺑﺎﻧﮑﺪاری اﺳﻼﻣﯽ، در ﮐﺸﻮرﻫﺎی ﻣﺨﺘﻠﻒ ﯾﮑﺴﺎن ﻧﺒﻮده و گاه دارای اﺧﺘﻼﻓﺎت ﻓﺎﺣﺸﯽ است؛ اﻣﺎ ﺑﻪ‌ﻧﺪرت ﻣﯽﺗﻮان در ﺳﺎﯾﺮ ﮐﺸﻮرﻫﺎ ﺑﺎﻧﮏ ﯾﺎ ﻣوﺳﺴﻪ ﻣﺎﻟﯽ اﺳﻼﻣﯽ ﭘﯿﺪا کرد ﮐﻪ ﺑﻪ ﻧﺤﻮی ﺗﺤﺖ ﻧﻈﺎرت ﺷﺮﻋﯽ ﻗﺮار نگرفته باشد.

نظارت شرعی غیرمتمرکز در عربستان
سازمان پولی عربستان به‏‌عنوان کنترل‏کننده بخش مالی و بانکداری در آن کشور و فعالیت آن مبتنی‌بر قانون کنترل بانکی مصوب 1966 است. در این کشور هیچ‏گونه قانونی مخصوص فعالیت موسسات مالی اسلامی وجود نداشته و مساله نظارت شرعی به‌صورت مرکزی انجام نمی‏شود. درواقع مقامات ناظر بر نظام بانکی، امر بررسی انطباق فعالیت‏های موسسات مالی با تعالیم شریعت اسلام را به خود موسسات واگذار کرده‏اند. ازاین‏رو هر موسسه‏‌ای درباره تایید شرعی بودن فعالیت‏هایش آزادانه عمل می‏کند. هدف از این کار آن بوده که آزادی بانک‏ها در مساله نظارت شرعی باعث نوعی رقابت در ارائه رویکردها و ابزارهای جدید منطبق با تعالیم شرع شود. این هیات‏های شریعت نیز معمولا دارای اختیارات (حقوق) و وظایف (تکالیف) گسترده‌‏ای هستند که شامل وظایف مشورتی، نظارتی و حتی اجرایی نیز می‏شود. بدین معنا که هیات‏های شریعت در موسسات مالی این حق را دارند که از عملکردها، ابزارها و فرآیندهایی که برخلاف اصول بانکداری اسلامی تشخیص داده می‏شود، جلوگیری کنند.

نظارت شرعی چندوجهی در مالزی
بانک مرکزی مالزی برخلاف بانک مرکزی عربستان که ورود خاصی به نظارت شرعی ندارد، به‏همراه سایر نهادهای ناظر نقشی کاملا فعال و سیال در این حوزه دارد و حتی قوانین متعددی در این زمینه به تصویب رسانده‌‏اند. تصویب قانون بانکداری اسلامی در 1983، قانون تکافل (بیمه‌‏های اسلامی) در 1984 از بارزترین قوانین مربوط به حوزه مالی‏ اسلامی در این کشور است.
در سال 1997 نیز به‌منظور ایجاد هماهنگی در برداشت‏ها و تفاسیر شرعی، ارائه مشورت به فعالان بازار پول و سرمایه و سایر نهادها، شورای‌عالی مشورت شرعی توسط بانک مرکزی مالزی تاسیس شد. نظارت شرعی بر فعالیت بانک‏ها و موسسات بیمه اسلامی، ارتباط مستمر با هیات‏‌های شریعت فعال در بانک‏ها و موسسات مالی، ارائه مشاوره به مسئولان بانک مرکزی، انجام هماهنگی‏‌های لازم درباره مسائل شرعی مربوط به بانکداری و تجزیه و تحلیل محصولات و ابزارهای مالی تولیدشده از منظر شرع از مهم‏ترین وظایف این شوراست.
علاوه‌بر وجود کمیته نظارت شرعی در بانک مرکزی مالزی، بانک‏ها و موسسات اعتباری این کشور نیز کمیته‏‌های تخصصی شرعی دارند و وظیفه اصلی این کمیته‏‌ها آن است که بر شرعی بودن عملیاتی که در موسسات مالی انجام می‏شود، نظارت کنند و با صدور «دستورالعمل انطباق با شریعت» فعالیت موسسات مالی را مورد تایید قرار دهند.

ارائه گزارش عملکرد هیات‏ شرعی در اندونزی
در اندونزی نیز همانند مالزی، نظارت شرعی در دو بخش بانک مرکزی و جداگانه در هر بانک‏ انجام می‏شود که اختیارات و وظایفی ازقبیل مشورت، نظارت و اجرا را برعهده دارند. لازمه فعالیت ناظران شرعی در بانک‏ها، تایید هیات نظارت شرعی بانک مرکزی است. علاوه‌بر این، بانک مرکزی اندونزی اصولی را در رابطه با نحوه انتخاب و فعالیت این هیات‏ها تعیین کرده است، برای مثال هریک از هیات‏های ناظر شرعی در بانک‏ها ملزم هستند گزارشی درباره نظارت شرعی خود به اعضای هیات‌مدیره، هیات مالی شریعت بانک مرکزی و خود بانک مرکزی ارائه کنند.

کمیته‌‏های شرعی منطبق با استاندارد در بحرین
پیشینه حضور فعال بحرین در فضای مالی اسلامی به تاسیس سازمان حسابداری و حسابرسی موسسات مالی اسلامی و بازار بین‏المللی مالی اسلامی برمی‏گردد. نظام مالی بحرین بر پنج قانون استوار است که این قوانین شامل قانون بانک مرکزی و نهادهای مالی، قانون بورس و اوراق بهادار، قانون شرکت‏های تجاری، قانون پولشویی و قانون تراست می‏شود. در جلد دوم کتاب قانون بانک مرکزی و نهادهای مالی بحرین مشخصا به مساله بانکداری اسلامی پرداخته و تصریح شده احکام مرتبط با بانکداری اسلامی که توسط کمیته‏های شریعت مستقر در موسسات مالی صادر می‏شود جنبه توصیه‏ای ندارد و تمامی موسسات مالی ملزم به رعایت و اجرای آن هستند. علاوه‌بر این، طبق قانون ذکرشده تمامی بانک‏ها و موسسات مالی اسلامی ملزم به آن هستند که کمیته‏های شریعت را مطابق با استانداردهای نظارتی سازمان حسابرسی و حسابداری موسسات اسلامی تشکیل دهند. علاوه‌بر ایجاد کمیته‏های شرعی در سطح بانک‏ها، بانک مرکزی بحرین نیز کمیته‌‏ای مرکزی با عنوان هیات ملی مشورت شریعت را با هدف تضمین تطابق فعالیت‏های انجام‌شده با تعالیم بانکداری اسلامی راه‏اندازی کرده است. البته هیات ملی مشورت شریعت در بحرین برخلاف کشورهایی که هیات نظارت شرعی در سطح بانک مرکزی دارند، این کمیته فاقد قدرت اجرایی است و تنها اختیارات مشورتی و نظارتی را برعهده دارد و از ورود به فعالیت‏های درون موسسات مالی یا فعالیت‏های کمیته شریعت بانک‏ها و موسسات مالی منع شده است و تنها در امور مورد اختلاف حق اظهارنظر دارد.

ورود دولت به نظارت شرعی در امارات
امارات در سال 1985 قوانین ویژه‏ای درخصوص مالیه اسلامی با عنوان قانون فدرال تصویب کرد که بانک‏‌های اسلامی، نهادهای مالی و شرکت‏های تامین سرمایه را شامل شده و آن موسسات مالی را ملزم به انجام فعالیت در چهارچوب شریعت کرده است. نظام نظارت شرعی در امارات به استثنای دبی که در حوزه بانکداری اسلامی قوانین خاص خود را دارد تحت ماده 6 قانون فدرال قرار دارد که براساس آن وزارت دادگستری به‏عنوان نماینده دولت، مامور به تشکیل شورایی با عنوان «مرجع عالی شریعت» است که این شورا وظیفه مشورت، نظارت و کنترل بانک‏های اسلامی، نهادهای مالی، شرکت‏های تامین سرمایه و همچنین اظهارنظر درخصوص مسائل شرعی مربوط به آنها را برعهده دارد. ازاین‌رو برخلاف سایر کشورها، بانک مرکزی امارات درخصوص قانونگذاری و نظارت بر اجرای بانکداری اسلامی نقش خاصی برعهده نداشته و دولت مستقیم در این زمینه ورود کرده است.
اما دبی در مقایسه با سایر مناطق این کشور در زمینه قوانین بانکداری اسلامی شرایط جداگانه‏ای دارد. به‏نحوی که تمامی موسساتی که از مرکز بین‏المللی مالی دبی مجوز گرفته‏اند موظف به رعایت قوانین خاص این مرکز در حوزه بانکداری اسلامی هستند، به‌طور مثال یکی از قوانین این مرکز آن است که موسسات مالی اسلامی ملزم به رعایت استانداردهای نظارتی سازمان حسابداری و حسابرسی موسسات مالی اسلامی هستند و ضرورت تشکیل، نحوه فعالیت، اختیارات و تکالیف هیات‏های شریعت و همچنین وظایفی که موسسات مالی در رابطه با هیات‏های شریعت دارند، به‏خوبی در قوانین مرکز بین‏المللی مالی دبی درنظر گرفته شده است.

ارائه گزارش شریعت به مجمع بانک در کویت
نظارت شرعی در کویت با استناد به ماده 93 قانون بانک مرکزی آن کشور صورت می‏گیرد. براساس این ماده، تمامی موسسات مالی اسلامی موظف به تاسیس کمیته شرعی مستقل از طریق انتخاب مجمع عمومی هستند. برخلاف نظام نظارت شرعی در سایر کشورها و براساس قانون، هیات‌مدیره موسسه مالی نمی‏تواند در انتخاب اعضای کمیته شرعی نقشی داشته باشند. شایان ذکر است در کویت بانک مرکزی در حوزه قانونگذاری در رابطه با موسسات مالی اسلامی فعال بوده، اما در حوزه نظارت شرعی نقش خاصی برعهده ندارد و این امر به‏طور کامل به کمیته‏های شریعت که در موسسات مالی به فعالیت می‌پردازند، سپرده شده است.
براساس قانون بانک مرکزی کویت، کمیته‏های شریعت در موسسات مالی اسلامی، موظف به تکمیل و ارائه گزارش شریعت به مجمع عمومی هستند. همچنین لازم است این گزارش‏ها، در گزارش‏های سالانه‏ای که بانک‌های اسلامی تهیه می‏کنند، وجود داشته باشد.

منع وام‏دهی به ذی‏نفعان شرعی در قطر
در کشور قطر دو نهاد قانونی مرتبط با فعالیت‏های بانکی یعنی بانک مرکزی قطر و مرکز مالی قطر، در حوزه نظارت شرعی به فعالیت مشغولند و هریک از این نهادها قوانین و دستورالعمل‏های مربوط به خود را دارند. در ماده 7 دستورالعمل بانک مرکزی قطر با عنوان «قواعد نظارت» و به‌منظور تبیین نحوه نظارت بانک مرکزی بر موسسات مالی اسلامی و غیراسلامی، به مساله نظارت بر فعالیت موسسات مالی اسلامی پرداخته شده که این ماده به‌صراحت تمامی موسسات مالی اسلامی را موظف به تشکیل هیات شرعی می‏کند؛ هیاتی که لازم است حداقل دو عضو داشته باشد و اعضای آن از سوی هیات‌مدیره یا مجمع عمومی انتخاب می‏شوند. در این دستورالعمل به مواردی ازجمله ممنوعیت موسسه از پرداخت هرگونه وام یا اعتبار به اعضای کمیته شریعت و انتخاب مدیرعامل موسسه با داشتن ویژگی‏هایی ازقبیل داشتن تخصص و تجربه کافی در حوزه بانکداری اسلامی اشاره شده است.

جایگاه شورای فقهی در ایران
در سال 1383 شورایی به نام «شورای مشورتی بانکداری و مالیه اسلامی» در پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی به ‏وجود آمد. این شورا بعد از دو سال فعالیت به معاونت بانکی وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل شد و با ترکیبی منسجم‏تر به بررسی مشکل‏ها و مانع‏های اجرای صحیح بانکداری بدون ربا پرداخت. این روند ادامه داشت تا اینکه بعد از تغییرهای مدیریتی در بانک مرکزی و در ابتدای سال 1388، شورایی در بانک مرکزی به نام شورای فقهی بانک مرکزی تشکیل شد که جایگاه رسمی و قانونی نداشت و به‏عنوان یک نهاد مشورتی به بانک مرکزی شناخته می‏شد. از سال 1396 و بعد از تصویب قانون برنامه ششم توسعه شورای فقهی به‌صورت رسمی وارد ساختار نظام بانکی کشور شد و عمل به مصوبات این شورا برای کل نظام بانکی الزامی شد. اما سابقه وجود نهادی همچون شورای فقهی تنها به ایران محدود نمی‏شود و در سایر کشورها، به تعابیر گوناگونی مانند شورای تخصصی فقهی، شورای فقهی، شورای شریعت، کمیته شریعت و... وجود دارد. اما این شورا در طرح تحول بانکداری که توسط مجلس درحال بررسی و تصویب است با تبدیل شدن به مهم‏ترین رکن بانک مرکزی، دارای نقشی ویژه و با اختیارات وسیعی ازقبیل نظارت بر عملکرد سیستم بانکی و نظارت بر کلیه بخشنامه‏ها و مقررات بانکی شده است، به‌طوری‌که در نامه روسای اسبق بانک مرکزی که در انتقاد از طرح بانکداری منتشر شد، آمده است: «ایجاد این رکن با این‏همه اختیارات، ناقض اختیارات و مسئولیت‏های شورای نگهبان و مخالف قانون اساسی است، زیرا شورای نگهبان تنها مرجع نظارت بر شرعی بودن و اسلامی بودن مقررات کشور است. به‏علاوه این اختیارات وسیع اختیارات و مسئولیت‏های دیگر ارکان بانک را مخدوش کرده و معلوم نیست چه کسی مسئول سیاست پولی کشور است.» ازاین‌رو علی‏رغم درنظر گرفتن مزایای ایجاد شورای فقهی و لزوم وجود آن، باید بدین نکته توجه داشت که صرف حضور شورای فقهی در ساختار بانک مرکزی یا افزایش اختیارات آن، کفایت نکرده و مشکلات نظام بانکی کشور در حوزه فنی و اجرایی و نظارت بر آن تمرکز دارد که اگر این اصلاحات با مشورت و راهنمایی شورای فقهی انجام گیرد می‏تواند اثرگذار باشد؛ این همان نکته‏ای است که تدوین‏کنندگان طرح در رابطه با سیاست پولی و حوزه تخصصی وظایف بانک مرکزی توجه کمی بدان داشته‏اند و چه‌‌بسا اگر به این ابعاد فنی آن توجه نشود وضعیتی حاصل شود که بعد از تصویب قانون و عدم اصلاح رفتار شبکه بانکی، عوارض کژکارکردی این حوزه به حساب شورای فقهی گذاشته شود که می‏تواند هم به این شورا و هم به سرمایه اجتماعی آن ضربه وارد سازد.
البته در جایی دیگر از نامه در رابطه با نوع نظارت شرعی در سایر کشورها بیان ‏شد: «اساسا در همه کشورهای اسلامی شورای فقهی شورایی مشورتی است و برای موضوع ربا و تشخیص آن در عقود اسلامی و تدوین مقررات مربوط به آن است. حتی در این مورد این شوراها بر تک‏تک عملیات نظارت نمی‏کنند و جانشین نهاد نظارت بر بانک‏ها نیستند بلکه برای تدوین مقررات مربوط به عقود اسلامی مشارکت می‏کنند.» که این نکته مطابق با بررسی انجام‌شده در کشورهای اسلامی درست نیست و در کشورهای عربستان، مالزی، اندونزی، بحرین، امارات، کویت و قطر شورای فقهی نقش نظارتی و اجرایی نیز دارد و صرفا وجود آن در هر بانک و بانک مرکزی یا ترکیب این دو، تفاوت دارد.
ازاین‌رو و به‏‌منظور تحلیل بهتر می‏توان با درنظرگرفتن سه شاخص اصلی«وجود قانون واحد درباره نظارت شرعی»، «وجود نهاد نظارت شرعی مرجع در بیرون از موسسه» و «اجباری یا اختیاری بودن نظارت شرعی» تجربه تمام کشورها را در سه گروه جا داد که عبارتند از:
رویکرد حداقلی: برخی کشورها مانند عربستان، انگلستان و آمریکا درباره نظارت شرعی رویکرد حداقلی دارند. به این معنا که باور دارند وجود نظارت شرعی بر بانک‏ها و موسسه‏های مالی اسلامی ضروری است؛ اما این نظارت باید در حداقل‏های ممکن باشد.
رویکرد حداکثری: در برخی کشورها مانند مالزی، اندونزی، بحرین و امارات، رویکرد نظارت شرعی حداکثری است.
رویکرد میانی: این رویکرد درحقیقت حدفاصل دو رویکرد پیشین است و در برخی کشورها مانند کویت و قطر مورد استفاده قرار گرفته است.
شاید به‌طور قطع نتوان گفت که کدام‌یک از الگوهای نظارت شرعی کاربردی‏تر از دیگری است اما این نکته را می‏‏توان از این اختلاف در تجربه‏ها برداشت کرد و آن اینکه هر یک از کشورها با توجه به شرایط و ساختار اجتماعی، قوانین بالادستی، مکتب فقهی رایج و غالب، میزان اسلامی بودن فضای جامعه و نیز تقاضای مشتریان به تعدیل الگوی نظارت شرعی خود پرداخته که لازم است قانونگذار داخلی نیز به این ابعاد توجه کند.

پی‌نوشت
در نگارش این گزارش از منابع زیر بهره گرفته شد:
میسمی،حسین؛ موسویان، سیدعباس؛ عبداللهی، محسن؛ امراللهی، حامد؛ «تحلیل و مقایسه تجربه قانونگذاری و نظارت بر اجرای بانکداری اسلامی در سایر کشورها: دلالت‏هایی برای نظام بانکداری بدون ربا در کشور»
روحانی، سیدعلی و بنی‏طبا، سیدمهدی؛ «پیامدهای نبود نظارت شرعی بر نظام بانکی ایران، دلالت‏های سیاستی»
موسویان، سیدعباس و میسمی، حسین؛ «آسیب‏شناسی نظارت شرعی در نظام بانکی ایران و ارائه اصلاح‏های قانونی».