بررسی چالش‌های نظام فعلی انتخابات مجلس و ارائه یک راهکار

محمدحسین اعلمی، پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف: این روزها دوباره درحال نزدیک‌شدن به مقطعی هستیم که مجلس شورای اسلامی خود را تحت‌فشار زمانی برای پاسخ‌دادن به سوال چگونگی اصلاح قانون انتخابات و نظام انتخابات مجلس می‌بیند؛ موضوعی که از دیرباز و در ادوار گذشته مجلس شورای اسلامی در دستورکار بوده و پس از ابلاغ سیاست‌های کلی انتخابات نیز مورد‌تاکید چندین‌باره رهبری قرار گرفته است. تجربه‌های قبلی برای اصلاح قانون و نظام انتخابات مجلس ناکام بوده و مواردی که در صحن تصویب شده‌اند نیز از سد تطبیق با قانون اساسی و سیاست‌های کلی انتخابات عبور نکرده‌‌اند. اما دلیل این ناکامی مجلس در پاسخ به سوال چگونگی اصلاح قانون انتخابات مجلس چیست و چگونه می‌توان پاسخی روبه‌جلو و اجراپذیر به آن داد؟ ابتدا باید این موضوع را مشخص کنیم که تاکید این یادداشت بر بخش اصلاح «نظام انتخابات» قانون انتخابات مجلس است، بخشی از قانون انتخابات که اهمیت زیادی داشته و عمدتا تلاش‌ها برای اصلاح قانون انتخابات نیز با آن شناخته می‌شوند. (طرح‌های استانی و استانی-شهرستانی‌شدن انتخابات در مجالس قبلی) منظور از نظام انتخابات، شیوه اخذ آرای آحاد ملت و انتخاب نمایندگان براساس آن است؛ به‌عنوان مثال ممکن است در یک نظام انتخابات مردم به‌جای انتخاب یک نماینده از هر منطقه، کل نمایندگان را از کل کشور انتخاب کنند یا به‌عنوان مثال به‌جای رقابت داوطلبان منفرد، رقابت به‌صورت لیستی انجام شود. لذا عواملی که در شیوه استخراج نمایندگان برنده از برگه‌های رای دخیل هستند، در مقوله نظام انتخابات می‌گنجند، اما نه سایر عوامل مرتبط با انتخابات، نظیر جزئیات اجرایی برگزاری انتخابات یا شیوه نظارت بر آن و قوانین مربوط به تبلیغات.
دلیل اهمیت نظام انتخابات در این است که انگیزه اصلی مهم‌ترین بازیگران مجلس، یعنی نمایندگان را شکل داده و شیوه دستیابی به آن را مشخص می‌کند: برنده شدن در انتخابات یا باقی‌ماندن در جایگاه نمایندگی. هر شخصی که بخواهد نماینده مجلس شده یا در این جایگاه باقی بماند، باید از طریق قواعد نظام انتخابات رضایت مردم را جلب کند و متناسب با آن بهترین راه را برای برنده‌شدن در انتخابات برگزیند؛ به‌عنوان مثال تصمیم بگیرد که چه میزان به جلب رضایت مردم حوزه انتخابیه‌اش اهمیت دهد و چه میزان به جلب رضایت حزب و جریان سیاسی؟ یا اینکه باید به جلب رضایت تعداد محدودی از مردم یک منطقه کوچک اهمیت دهد یا به جلب رضایت تعداد زیادی از مردم یک منطقه بزرگ؟ لذا می‌توان گفت نظام انتخابات به‌نوعی «زمین بازی نمایندگان مجلس» است.
درحال حاضر نظام انتخاباتی ما در همه حوزه‌های انتخابیه «اکثریتی» است، به این معنی که به تعداد کرسی‌های حوزه انتخابیه، نامزدهای با بیشترین رای (درصورت کسب نصاب لازم) راهی خانه ملت خواهند شد. با وجود این یکپارچگی، عوامل مختلفی باعث می‌شوند نظام اکثریتی در حوزه‌های انتخابیه مختلف ویژگی‌های متفاوتی داشته باشد و منجر به نظام انگیزشی متفاوتی شود. در حوزه‌های انتخابیه تک‌کرسی و شهرستان‌های کوچک این نظام انتخاباتی درکنار تمرکز شدید نظام اداری در کشور و جایگاه ضعیف مقامات محلی نظیر شهردار از منظر اختیارات، منجر به ایجاد ارتباطی بسیار نزدیک بین مردم و نمایندگان شده تا جایی‌که نماینده جایگاه بسیار کلیدی در پیگیری امور محلی و اجرایی حوزه انتخابیه پیدا کرده و باید بخش زیادی از وقت و اولویت خود را به آن اختصاص دهد.
از آنجایی ‌که بخش عمده نمایندگان مجلس (بیش از ۲۰۰ نماینده) از چنین بستری وارد مجلس می‌شوند، یکی از چالش‌های جدی پیش‌روی مجلس شورای اسلامی و یکی از انگیزه‌های اصلی اصلاح نظام انتخابات مجلس موضوع غلبه نگاه محلی نمایندگان بر نگاه ملی و به تبع آن عدم‌وجود توانایی‌های لازم برای قانونگذاری و خلأ شدید هماهنگی و تحزب است. با وجود اهمیت زیاد این مساله، حل کردن آن ممکن به نظر نمی‌رسد، زیرا درحال حاضر نمایندگان مجلس در این حوزه‌های انتخابیه نقش غیرقابل‌جایگزینی در پیگیری امور محلی و اجرایی پیدا کرده‌اند که هرگونه تلاش برای کمرنگ کردن آن با گسترش حوزه‌های انتخابیه یا کاهش تاثیر رای مردم شهرستان در برابر استان، منجر به نارضایتی گسترده اجتماعی، کاهش مشارکت در انتخابات و مشکلات امنیتی خواهد شد. مگر درصورتی‌که این خلأ نقش‌آفرینی محلی نمایندگان با تمرکززدایی و افزایش اختیارات مقامات محلی پر شود که خود مساله سیاستی پیچیده‌ای است که در کوتاه‌مدت و پنجره فرصت اندک باقی‌مانده برای اصلاح قانون انتخابات مجلس محقق نخواهد شد.
اما در شهرهای بزرگ و کلانشهرها نظام انتخابات اکثریتی منجر به ویژگی‌های دیگر و چالش‌های متفاوتی می‌شود. گسترش اندازه حوزه انتخابیه و تعداد کرسی‌های آن و همچنین نگاه‌ سیاسی‌تر مردم به انتخابات در مقایسه با شهرستان‌‌های کوچک و روستاها، منجر به کاهش ارتباط شخصی مردم با نمایندگان شده و درمقابل به تقویت نگاه‌ ملی نمایندگان و توانایی قانونگذاری آنان از یک‌سو و قدرت یافتن احزاب و جریان‌های سیاسی و هماهنگی بیشتر بین نمایندگان از سوی دیگر می‌‌انجامد. اما به‌کارگیری نظام اکثریتی در حوزه‌های انتخابیه بزرگ و کلانشهرها چالش‌های جدی نیز دارد که بزرگ‌ترین آنها ماهیت «همه یا هیچ» انتخابات در این شرایط است.
منظور از ماهیت «همه یا هیچ»، احتمال زیاد کسب کل کرسی‌های حوزه انتخابیه توسط یک جریان سیاسی است که بیش از همه در نتایج ۰-۳۰ و ۱-۲۹ حوزه انتخابیه تهران در دوره‌های متعدد انتخابات بازتاب دارد. در این حالت مردمی که به دیگر جریان‌های سیاسی رای داده‌اند، هرچقدر هم تعداد رای آنها زیاد باشد هیچ نماینده‌ای در مجلس نخواهند داشت.
 به‌عنوان مثال در انتخابات سال ۱۳۹۴ در حوزه انتخابیه تهران، فهرست امید با کسب نزدیک به ۶۰ درصد آرای ۱۰۰ درصد ۳۰ کرسی‌ را تصاحب کرد، درحالی‌که هیچ کرسی به بیش از ۳۰ درصد از سایر آرا و جریان‌های سیاسی موردحمایت آنها تعلق نگرفت. در چنین شرایطی علاوه‌ بر خدشه‌ به عدالت انتخاباتی، از یک‌سو انگیزه حامیان جریان‌های سیاسی که شانس کمتری برای پیروزی دارند، برای شرکت در انتخابات کاهش یافته و ضربه جدی به مشارکت وارد می‌شود. (نظیر آنچه در انتخابات ۱۳۹۸ مجلس در تهران رخ داد) و از سوی دیگر به‌دلیل دست‌به‌دست شدن اکثریت قاطع کرسی‌ها در انتخابات، همه نمایندگان باتجربه جریان مغلوب از مجلس خارج می‌شوند که علاوه بر ضربه‌زدن به ثبات و انباشت تجربه در مجلس، منجر به تک‌صدایی نیز می‌شود. برخلاف حوزه‌های انتخابیه تک‌کرسی و شهرهای کوچک، به نظر برای اصلاح انتخابات مجلس در کلانشهرها یک راه‌حل وجود دارد: «نظام تناسبی» .
 منظور از نظام تناسبی تخصیص کرسی‌ها نه براساس آرای افراد، بلکه براساس آرای فهرست‌هاست. به‌عنوان مثال در انتخابات سال ۱۳۹۴ مجلس در حوزه انتخابیه تهران، داوطلبان فهرست امید درمجموع ۳۶ میلیون رای (حاصل جمع رای تک‌تک افراد فهرست) و حدود ۵۸ درصد از کل آرا و داوطلبان فهرست اصولگرایان ۲۲ میلیون رای و حدود ۳۶ درصد از کل آرا را به دست آوردند. درحالی‌که در نظام فعلی اکثریتی به‌دلیل بالاتر بودن رای ۳۰ عضو فهرست امید از سایر شرکت‌کنندگان ۳۰ کرسی به آنها تعلق می‌گیرد، در نظام تناسبی عددی نزدیک به ۵۸ درصد از کرسی‌ها، مثلا ۱۷ کرسی، به فهرست امید و ۱۷ نامزد آن که بیشترین رای را به دست آورده و عددی نزدیک به ۳۶ درصد از کرسی‌ها، مثلا ۱۱ کرسی، به فهرست اصولگرایان و ۱۱ نامزدی از آن که بیشترین رای را به دست آورده‌اند، تعلق می‌گیرد. پرواضح است که شرط چنین تخصیصی ثبت رسمی فهرست‌ها و امکان حضور هر نامزد تنها در یک فهرست است. (به همین دلیل نیز نمی‌توان نتایج انتخابات ۱۳۹۴ را دقیقا در مدل تناسبی شبیه‌سازی کرد.) نظام تناسبی در کلانشهرها علاوه بر بهبود عدالت انتخاباتی، انگیزه حضور جریان‌های سیاسی مختلف و حامیان آنها را افزایش داده و باعث افزایش مشارکت در انتخابات می‌شود. در انتخابات تناسبی سهم جریان‌های سیاسی مختلف تا حدی تثبیت شده و تک‌صدایی رخ نمی‌دهد، از هر فهرست نمایندگان برجسته‌ و باسابقه‌ای که بیشترین رای را کسب‌ کرده‌اند راهی مجلس شده و کارآمدی مجلس افزایش می‌یابد و با توجه به رقابت فهرست‌ها به‌جای افراد، تحزب و هماهنگی داوطلبان فهرست‌ها افزایش یافته و دیگر شاهد ائتلاف‌های شکننده و مصلحتی نخواهیم بود.
اما چالش بزرگ پیش‌روی مجلس شورای اسلامی در بهره‌بردن از این راه‌حل، نگاه نمایندگان مجلس به نظام انتخابات به‌عنوان چوبی جادویی است که باید نسخه اصلاحی آن تمامی مشکلات مجلس را حل کند. اصرار نمایندگان مجلس در ادوار مختلف برای حل معضل غلبه نگاه محلی نمایندگان بدون توجه به ریشه آن در تمرکز نظام اداری، منجر به ارائه نظام ابداعی و متزلزل استانی-شهرستانی در دوره قبلی مجلس شد که تلاش داشت بدون توجه به مقتضیات نظام‌های انتخاباتی مختلف، مزایای همه آنها را درکنار یکدیگر جمع کرده و معایب هیچ‌کدام را نداشته باشد؛ تلاشی که مطابق انتظار شکست خورد.
متاسفانه با وجود تجربه شکست مدل استانی-شهرستانی، هنوز ردپای نگاهی که هم خدا و هم خرما را می‌خواهد و تلاش دارد با ادغام نظام‌های انتخاباتی مختلف، بدون توجه به تجربیات دیگر کشورها همه مسائل را درکنار هم حل کند، در مجلس مشاهده می‌شود. به نظر می‌رسد باز شدن گره اصلاح قانون و نظام انتخابات مجلس، در گرو پذیرش این موضوع از سمت نمایندگان است که حل‌کردن بخشی از مشکلات مجلس با نظام تناسبی، بهتر از تلاش بی‌نتیجه برای حل همه مشکلات درکنار یکدیگر با مدل‌های شکست‌خورده و ابداعی است.