مرتضی عبدالحسینی، خبرنگار: روز گذشته سعید محمد، دبیر شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور از تاسیس بانک فراساحل و تاسیس بورس بین‌الملل خبر داد. دبیر شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور می‌گوید: «بانک فراساحل می‌تواند در شرایط تحریم کمک کند. همچنین می‌تواند در تحریم به جذب ارز صادراتی برای اشخاص و بانک‌های خارجی و ایرانیان مقیم خارج از کشور و همچنین فروش اوراق و ضمانت‌نامه‌های ارزی کمک کند. بورس بین‌الملل هم می‌تواند در شرایط تحریم‌ برای رفع مشکلات و تنگناها کمک کند.» گرچه اظهارات سعید محمد روی کاغذ جذاب به نظر می‌رسد، اما بررسی تجربیات قبلی نشان می‌دهد مناطق آزاد در اهداف خود موفق نبوده‌اند. اما مناطق آزاد اقتصادی بنا به تعریف به منطقه‌ای اطلاق می‌شود که از شمول برخی مقررات سرزمین اصلی خارج بوده و دارای قوانین سهل‌گیرانه در زمینه تجارت است. با این حال بسته به هدف ایجاد منطقه، قوانین متفاوتی در مناطق آزاد و ویژه در نقاط مختلف جهان حاکم است. در کشور ما نیز تاسیس مناطق آزاد به‌عنوان یکی از عوامل رشد و توسعه منطقه‌ای و ملی از سال‌های برنامه اول توسعه در قالب تبصره‌های 19 و 20 ماده واحده آن مورد نظر قانون‌گذار قرار گرفت. براساس ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران هدف از ایجاد این مناطق این 8 مورد بوده است؛ تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالا‌های صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی. در این گزارش با بررسی عملکرد مناطق آزاد در مساله صادرات، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی به این نتیجه رسیده‌ایم که وضعیت این مناطق از اهداف موردنظر انحراف جدی پیدا کرده است. به‌طوری‌که مجموع صادرات در 7 منطقه آزاد اقتصادی طی سال‌های 92 تا 99 در مجموع 5 میلیارد و 875 میلیون دلار بوده بوده که تنها 0.7 درصد کل صادرات 626 میلیارد دلاری کالا و خدمات کشور طی سال‌های مورد نظر است. همچنین طی دوره 1392 تا 1399، میزان جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد به صورت میانگین، سالانه حدود 234 میلیون دلار بوده است که این مقدار، تقریبا معادل 10 درصد میانگین سالانه سرمایه‌گذاری در خارج از محدوده مناطق آزاد(کل کشور) است. به نظر می‌رسد انحراف عملکرد این مناطق از اهداف به دلیل رواج فعالیت‌های سفته‌بازانه است. درواقع 12 امتیاز خاص و ویژه‌ای که برای این مناطق درنظر گرفته شده عمدتا صرف فعالیت‌های نامولد می‌شود. در این گزارش با بررسی 3 صورت مالی سازمان منطقه آزاد تجاری – صنعتی ارس، کیش و قشم که اخیرا نیز منتشر شده نشان داده‌ایم که 60 درصد از مجموع درآمد عملیاتی 4 هزار میلیارد تومانی این سه منطقه فقط و فقط مربوط به اجاره و فروش زمین و مستغلات است. همان مواردی که اصلا جزء ماموریت‌های اصلی تاسیس و ایجاد مناطق آزاد در ماده «1» قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری– صنعتی نبوده و نیست.

14 منطقه آزاد و 12 امتیاز خاص
مناطق آزاد تجاری صنعتی در ایران، بعد از تکلیف قانون برنامه اول توسعه در سال ۱۳۶۹، رسما از سال ۱۳۷۲ با تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی فعالیت خود را آغاز کردند. اهداف متنوعی از ایجاد این مناطق تصویر شده است که از میان آن می‌توان به مواردی نظیر تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی اشاره کرد. بدین منظور مشوق‌های مختلفی از قبیل معافیت‌های مالیاتی و گمرکی و همچنین تسهیلات و ضوابط خاص در حوزه‌های ثبت شرکت، واگذاری زمین، کار و اشتغال، تاسیس بانک و بیمه داخلی و خارجی، مبادله و نرخ ارز، راهنمایی و رانندگی، سرمایه‌گذاری، ورود اتباع بیگانه، واردات و صادرات، منطقه ویژه انتظامی، اختیارات مدیران سازمان‌های مناطق آزاد و... درنظر گرفته شد تا اهداف اصلی از ایجاد مناطق آزاد محقق شود. ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی ایران هدف از تاسیس این مناطق را تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی می‌داند. تا قبل از مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام (مصوبه ششم خرداد 1400) مبنی‌بر تشکیل هفت منطقه آزاد و 13 منطقه ویژه اقتصادی، ایران دارای هفت منطقه آزاد تجاری- صنعتی بوده که این مناطق شامل کیش، اروند، قشم، چابهار، ارس، انزلی و ماکو بود اما بعد از این مصوبه دراستان‌های گلستان (اینچه برون)، ایلام (مهران)، اردبیل (اردبیل)، سیستان و بلوچستان (سیستان)، کردستان (بانه ـ مریوان)، بوشهر (بوشهر)، کرمانشاه (قصرشیرین)، به‌عنوان منطقه آزاد تجاری ـ صنعتی به مناطق قبلی اضافه شدند. به 14 منطقه‌های آزاد تجاری و صنعتی کشور که بر حسب قوانین مختلفی ایجاد شده‌اند در حدود 13 امتیاز خاص اعطا شده که به‌طور دقیق به این شرح است؛1. معافیت مالیاتی به مدت 20 سال ماده، 2. مستثنا بودن از مقررات صادرات و واردات، 3. ورود و خروج سرمایه و سود حاصل از آن آزاد است ماده، 4. آزادی خرید و فروش ارز توسط هر فرد حقیقی و حقوقی، 5. ورود و خروج ارز به/از منطقه، آزاد است، 6. نرخ خرید و فروش ارز براساس بازار آزاد تعیین میشود، 7. عدم نیاز به روادید برای اتباع خارجی، 8. امکان سرمایه‌گذاری برای افراد خارجی به هر نسبت، 9. قانون کار خاص مناطق، 10. تاسیس شعب بانک خارجی موسسه اعتباری غیرایرانی در مناطق آزاد، 11. قانون خاص بیمه و ایجاد شعب و نمایندگی موسسات کارگزاری بیمه خارجی و 12. مقررات خاص ثبت شرکت‌ها.

کمتر از 1 درصد صادرات کشور از مناطق آزاد!
مطابق بند 11 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایران دارای 4 هدف اصلی؛ انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، تامین منایع مالی از خارج و از همه مهم‌تر صادرات کالا و خدمات هستند. براساس آمار منتشره از سوی دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور، میزان صادرات از مناطق آزاد به خارج از کشور شامل صادرات کالا، صادرات خدمات و صادرات مجدد بوده که در 7 منطقه آزاد اقتصادی در طی سال‌های 92 تا 99 در مجموع 5 میلیارد 875 میلیون دلار بوده بوده که تنها 0.7 درصد کل صادرات 626 میلیارد دلاری کالا و خدمات کشور طی سال‌های مورد نظر است. این در شرایطی است که صادرات اعلامی از طرف مناطق آزاد شامل صادرات کالا، صادرات خدمات و صادرات مجدد است و مجموع این موارد به‌عنوان صادرات در مناطق آزاد لحاظ شده است. اما به صورت دقیق‌تر و براساس آمار‌های اعلامی از سوی بانک مرکزی مجموع صادرات مناطق آزاد (بدون لحاظ صادرات مجدد) در سال 99 تنها 854 میلیون دلار بوده که به عبارتی حتی کمتر از 1 درصد از کل صادرات کشور در آن سال بوده است. براساس نمودار بررسی عملکرد مناطق آزاد کشور نشان میدهد که میانگین صادرات سالیانه 7 منطقه آزاد مورد نظر در طی سال‌های 1392 تا پایان 1399 در حدود 734 میلیون دلار بوده که کمتر از 1 درصد صادرات کل کشور را در خود جای داده است. با توجه به این نکته که صادرات اعلامی مناطق آزاد شامل صادرات کالا، خدمات و صادرات مجدد است و در طی سال‌های اخیر براساس گزارش‌های ارائه شده، بیش از نیمی از ارزش صادرات مناطق آزاد، صادرات مجدد بوده است که عملا درآمد ارزی قابل توجهی را برای کشور به دنبال نداشته و درآمد آن بیشتر مربوط به انبارداری و حمل‌ونقل است. همه این‌ها در حالی است که یکی از مهم‌ترین اهداف تشکیل مناطق آزاد در جهان و حتی در ایران، افزایش صادرات است و حتی در برخی از کشورها، مناطق آزاد را به‌عنوان مناطق پردازش صادرات معرفی میکنند. مقایسه میزان صادرات مناطق آزاد و صادرات کشور نمایانگر عملکرد بسیار ضعیف مناطق آزاد در صادرات به خارج از کشور است و این سوال پیش می‌آید که امتیازات اعطا شده به این مناطق صرف چه فعالیت‌ها و اقدامات اقتصادی شده است؟

تناقض در صادرات
یکی ‌دیگر از نکات قابل‌توجه در بررسی تفکیکی آمار صادراتی مناطق آزاد کشور، شکاف بسیار زیاد عملکرد این مناطق است. میزان صادرات مناطق آزاد در چهار سال اول مورد بررسی 0.6 درصد صادرات کشور بوده است که این مقدار در چهار سال دوم به 1.3 درصد و در سال انتهایی به 1.7 درصد رسید. عملکرد متفاوت مناطق آزاد کشور به این صورت واضح است که 72 درصد مجموع عملکرد صادرات مناطق آزاد به خارج از کشور مربوط به مناطق آزاد‌انزلی، ارس و اروند بوده و مناطق آزاد چابهار، قشم و ماکو جمعا کمتر از 13درصد از صادرات مناطق آزاد را به خود اختصاص داده‌اند. در‌واقع عملکرد این مناطق به طور کلی ضعیف بوده اما سه منطقه چابهار، قشم و ماکو بسیار پایین‌تر از ضعیف عملکرد داشته‌اند. بررسی صورت‌های مالی منتشرشده از سوی سازمان‌های مناطق آزاد در روزهای اخیر نشان می‌دهد چطور فعالیت، اهداف و عملکرد این مناطق به اقدامات غیرمولد و سفته‌بازانه مختص شده و از آنچه انتظار می‌رفته فاصله بسیار گرفته‌ایم.

سهم 5 درصدی مناطق آزاد در جذب سرمایه خارجی
براساس بند 11 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، گسترش و تسهیل تولید و همچنین تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج دو هدف بسیار مهم از چهار هدف ذکرشده مناطق آزادند. آمارهای ارائه‌شده از سوی شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور بیانگر این است که طی دوره 1392 تا 1399، میزان جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد به‌صورت میانگین، سالیانه حدود 234 میلیون دلار بوده است که این مقدار، تقریبا معادل 10 درصد میانگین سالیانه سرمایه‌گذاری در خارج از محدوده مناطق آزاد (کل کشور) است. درواقع درطول هشت ساله 1392 تا 1399 بیش از 18 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی در اقتصاد کشور انجام شده که یک میلیارد و 680 میلیون دلار (معادل پنج درصد) آن در مناطق آزاد بوده است. جالب است که در سال 93 بیش از 38 درصد کل سرمایه‌گذاری خارجی صورت‌گرفته در کشور در مناطق آزاد صورت گرفته و این سهم رفته‌رفته کم شده تا جایی‌که در 97، 98 و 99 به ترتیب به 10، 14 و هفت درصد رسیده است. در جذب سرمایه‌های داخلی نیز عملکرد و وضعیت مناطق آزاد تعریفی نیست. آمارهای ارائه‌شده از سوی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی بیانگر این است که طی دوره 1392 تا 1399، میزان سرمایه‌گذاری داخلی در مناطق آزاد، به‌صورت میانگین سالیانه به قیمت‌های جاری حدود هفت‌هزار میلیارد و 700 میلیون تومان بوده که این مقدار، تقریبا معادل 1.7 درصد میانگین سالیانه سرمایه‌گذاری در خارج از محدوده مناطق آزاد است. بررسی ها نشان می‌دهد علی‌رغم اهداف ذکرشده در بند یک سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و همچنین اهداف ذکرشده در ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، در هیچ‌کدام از شاخص‌ها به نتایج مطلوب دست پیدا نکردیم و مناطق آزاد کارکردی برای بخش حقیقی اقتصاد نداشته‌اند.

60 درصد درآمد مناطق آزاد از سفته‌بازی زمین
همان‌طور که گفته شد، مناطق آزاد ایران سرزمین کتمان آمارهاست. در این قسمت از گزارش با استناد به داده‌های بودجه‌ای سعی شده فعالیت درآمدی مناطق آزاد تحلیل شود. طبق لایحه بودجه 1400 کل رقم بودجه مناطق آزاد در سال گذشته هشت‌ هزار و 12 میلیارد تومان خواهد بود که حدود هزار و 464 میلیارد تومان از آن مربوط به بخش درآمدها، 918 میلیارد تومان مربوط به واگذاری‌های سرمایه‌ای، چهار هزار و 612 میلیارد تومان مربوط به واگذاری دارایی‌های مالی و 984 میلیارد تومان نیز مربوط به عوارض ورود کالاهای تجاری از مسیر منطقه به سرزمین اصلی بوده است. درمجموع از بودجه هشت هزار و 12 میلیارد تومانی این مناطق، 20.5 درصد آن از بخش درآمدها حاصل می‌شود که در ادامه به کیفیت و کمیت آنها اشاره می‌شود. معادل 1.5 درصد مربوط به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است که شامل فروش زمین، ساختمان و تاسیسات و سایر دارایی‌ها مانند سهام است. 57.6 درصد مربوط به واگذاری دارایی‌های مالی است که منابع مالی این بخش معمولا از طریق صندوق توسعه ملی، فروش اوراق مشارکت، اخذ وام‌های داخلی و خارجی تامین شده و مترادف استقراض است. همچنین 12.3 درصد از منابع بودجه‌ای مناطق آزاد مربوط به عوارض ورود کالاهای تجاری از مسیر مناطق به سرزمین اصلی است. تحلیل و ارزیابی قابلیت تحقق منابع و مصارف سازمان‌های مناطق آزاد، نیازمند اطلاع از جزئیات هریک از اقلام منابع و مصارف بودجه سازمان‌های مناطق آزاد است که متاسفانه به‌طور کامل در دسترس نبوده اما صورت‌های مالی سازمان مناطق آزاد مربوط به سال 99 که برای سه منطقه کیش، قشم و ارس چند روز اخیر منتشر شده، نشان می‌دهد نزدیک به 80 درصد از جزئیات اقلام درآمد عملیاتی شامل عوارض ورود کالاهای تجاری از مسیر منطقه به سرزمین اصلی، درآمد حاصل از فروش زمین و مستحدثات و همچنین درآمد حاصل از عوارض ورود کالا، نقل‌و‌انتقال خودرو، درآمد حاصل از اجاره و صدور مجوزها و ثبت شرکت‌هاست. جالب است که 60 درصد از مجموع درآمد عملیاتی چهارهزار میلیارد تومانی مناطق آزاد کیش، ارس و قشم فقط مربوط به اجاره و فروش زمین و مستغلات است. همان مواردی که اصلا جزء ماموریت‌های اصلی تاسیس و ایجاد مناطق آزاد در ماده «یک» قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری– صنعتی نبوده و نیست.

درآمد 3300 میلیارد تومانی از فروش زمین در کیش
بررسی داده‌های موجود در صورت‌های مالی منتشرشده نشان می‌دهد اگرچه هدف از تاسیس مناطق آزاد، تولید، صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال فناوری است اما حجم بالای فروش و اجاره زمین، سهم عوارض ورود و خروج، خدمات عمرانی (صدور مجوزها و خدمات شهری) در منابع درآمدی مناطق نشان می‌دهد فعالیت مناطق آزاد ایران عمدتا در بورس‌بازی زمین و مسکن و خدمات شهری خلاصه شده و رسالت اولیه آنها رو به فراموشی است. همچنین براساس اطلاعاتی که در جدول درآمد‌های عملیاتی مناطق آزاد آمده، بررسی جزئیات عملکردی ردیف‌های درآمدی کل سازمان‌های منطقه آزاد کیش در سال 1399 (آخرین گزارش مستند) نشان می‌دهد از مجموع سه‌هزار 290 میلیارد تومان ردیف‌های درآمدی این مناطق، 60 درصد که معادل دوهزار میلیارد تومان بوده مربوط به فروش زمین است. 6 درصد مربوط به صدور مجوز فعالیت‌ها و شرکت‌ها و چهار درصد از فعالیت‌های گمرکی است. باقی درآمد‌ها که حدود 892 میلیارد تومان است نیز به درآمدهای بیمارستان، فرودگاه، فروش و بلیت و تور و ... بوده است. وضعیت دلالی و سفته‌بازی در منطقه آزاد قشم به مراتب بدتر از کیش بوده؛ چراکه از مجموع درآمد عملیاتی 456 میلیارد تومانی این منطقه، 333 میلیارد تومان بابت فروش زمین بوده (معادل 73 درصد) و 62 میلیارد تومان (13 درصد) نیز عوارض ورود و خروج کالا و مسافر بوده است. در منطقه آزاد ارس اما 75 درصد از درآمد عملیاتی 323 میلیارد تومان سازمان منطقه آزاد تجاری – صنعتی ارس مربوط به امور گمرکی بوده و فروش زمین نیز 54 میلیارد تومان درآمدها را به خود اختصاص داده است. جالب است به طورکلی در سه منطقه مورد‌نظر 60 درصد از مجموع درآمد عملیاتی چهارهزار میلیارد تومانی مربوط به اجاره و فروش زمین و مستغلات و 10درصد نیز به امور گمرکی مربوط است. جالب است عمده درآمد امور گمرکی درآمد عوارض واردات کالا بوده و نه حتی صادرات، این موضوعات نشان می‌دهد کارکرد مناطق آزاد از اهداف اصلی دور شده و دلالی زمین و سفته‌بازی بخش اصلی فعالیت‌های اقتصادی این مناطق شده است.