مسعود زین‌العابدین، کارشناس اقتصادی: نمایندگان مجلس شورای اسلامی پس از بررسی فشرده لایحه پیشنهادی بودجه 1401 در کمیسیون تلفیق و صحن علنی، در جلسه روز سه‌شنبه هفدهم اسفندماه بررسی لایحه بودجه 1401 را به پایان رساندند و آن را برای تشخیص مطابقت با شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال کردند.

از آنجا که اصلاحات ساختاری بودجه ازجمله توصیه‌ها و راهبردهای مهم مورد تاکید مقام‌معظم‌رهبری(مدظله‌العالی) در سال‌های اخیر بوده و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، فرمان ایشان در رابطه با بودجه سال ۱۳۹۸، بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی و سخنرانی معظم‌له به مناسبت عیدقربان سال ۱۳۹۹، هرکدام به‌نوعی اهمیت اصلاحات ساختاری بودجه را گوشزد کرده، این مهم موردتوجه کارشناسان و دغدغه‌مندان این حوزه قرار گرفته است.

تحول در نظام بودجه‌نویسی، یک لایه ساختاری و کلان دارد که شامل مواردی همچون کاهش اتکای بودجه به نفت، کاهش کسری بودجه، تناسب بودجه با واقعیت‌های کشور، تامین رشد اقتصادی موردنیاز کشور، کاهش هزینه‌های جاری، تطابق با سیاست‌های کلی نظام و اهداف تعیین‌شده در قانون برنامه ششم توسعه، حرکت در راستای تحقق اقتصاد مقاومتی و... می‌شود. اما بخش دیگری از اصلاح ساختار بودجه نیز مربوط به روش‌های تدوین قانون بودجه سنواتی است که در کشور ما واجد برخی نقیصه‌هاست. آنچه در ادامه می‌آید، برخی نقیصه‌هایی است که در مصوبه ارسال‌شده مجلس به شورای نگهبان مشهود است و عمدتا مربوط به انتظام‌بخشی به سازوکارهای توزیع بودجه است. آنچه در ادامه می‌آید، برخی از این ایرادهای ساختاری و شکلی در زمینه بودجه‌ریزی است و صرفا مربوط به دولت سیزدهم و مجلس یازدهم و منحصر در لایحه بودجه سال 1401 نیست، بلکه مشکلی ریشه‌دار است که در طول سالیان متمادی تکرار شده و اکنون تبدیل به رویه شده است. به این گزاره‌ها توجه کنید:

  الف) شفاف نبودن سقف منابع و مصارف بودجه

شفافیت در دخل و خرج دولت یکی از الزامات کلیدی برای اداره کشور است. لایحه بودجه باید به‌دقت و کاملا شفاف هر آنچه وارد خزانه کشور می‌شود و از آن خارج می‌شود، نشان دهد. همین انتظام‌بخشی باعث شده است در اصل 53 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران‌ تاکید شود که «کلیه دریافت‌های‌دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به‌موجب قانون انجام می‌گیرد.»
براساس آنچه در ماده واحده بودجه ارسال‌شده به شورای نگهبان آمده، بودجه 1401 از حیث منابع و مصارف بالغ‌بر 3758 هزار میلیاردتومان(همت) است.

منابع و مصارف بودجه عمومی دولت مبلغی بالغ‌بر 1527 همت است که 1394 همت از آن مربوط به منابع عمومی دولت و 133 همت از آن مربوط به درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی است.
بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت نیز بالغ‌بر 2231 همت برآورد شده است.

اما وقتی وارد تبصره‌های بودجه می‌شویم، شاهد مواردی هستیم که مازاد بر مبالغ فوق توسط دولت در لایحه پیشنهادی در بودجه پیش‌بینی شده یا توسط مجلس به این لایحه افزوده شده و عملا فراتر از مبالغ مندرج در ماده‌واحده است. به‌عنوان مثال به موارد زیر توجه کنید:

1. در بند (ه) تبصره (1) به دولت اجازه داده شده است فرآورده نفتی حاصل از افزایش ظرفیت پالایشگاه آبادان را به میزان 265 میلیون یورو به فروش رسانده، این درآمد را بابت بازپرداخت تعهدات طرح توسعه و تثبیت پالایشگاه آبادان هزینه کند. این اجازه یک اقدام توسعه‌ای خوب برای افزایش تولید در کشور است اما واجد این اشکال است که این مبلغ در سقف بودجه محاسبه نشده است. اگر نرخ تسعیر هر یورو را 27000 تومان فرض کنیم، این مبلغ چیزی حدود 7155 میلیاردتومان خواهد بود.

2. در بند (ز) تبصره (1) دولت مکلف شده است معادل 190 همت نفت‌خام، تحویل پالایشگاه‌ها دهد و معادل آن مواد اولیه قیر(وکیوم‌باتوم) با نرخ ثابت هر تن حداکثر هفت میلیون و 500هزارتومان تحویل بگیرد تا به نسبت تعیین‌شده در این قانون برای تکمیل طرح‌های عمرانی در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار دهد. علاوه‌بر این مبلغ، به وزارت نفت اجازه داده شده است مابه‌التفاوت قیمت وکیوم‌باتوم به‌فروش‌رفته در بورس با قیمت ثابت 7.5 میلیون تومانی را از طریق تعدیل قیمت ماهانه خوراک تحویلی به پالایشگاه‌ها جبران کند. پس این بند حداقل 190 همت به سقف بودجه اضافه می‌کند.

3. در بند (ی) تبصره (1) مبلغ 4.5 میلیارد یورو از محل تهاتر نفت‌خام و میعانات گازی صادراتی جهت تقویت بنیه دفاعی، پیشرفت و آبادانی و محرومیت‌زدایی پیش‌بینی شده است که اینجا نیز با نرخ تسعیر 27000 تومانی برای هر یورو، چیزی حدود 121 همت به سقف بودجه افزوده خواهد شد.

4. در بند (ی) تبصره (1) به دولت اجازه داده شده است مبلغ 3 میلیارد یورو از محل تهاتر نفت‌خام و میعانات گازی صادراتی جهت طرح‌های پیشران و نیمه‌تمام خط‌آهن، مسیرهای اصلی جاده‌ای، توسعه سواحل مکران، توسعه سواحل اروندرود، توسعه پتروپالایشگاه‌ها و نیروگاه‌های بزرگ، حفظ و تامین ناوگان امداد هوایی، تقویت زیرساخت‌های ارتباطی و تاسیساتی وزارت اطلاعات، اجرای طرح‌های زیرساخت مناطق آزاد جدید، توسعه تجهیزات هلال‌احمر، اورژانس و پزشکی قانونی، طرح انتقال آب از دریای عمان، رفع تنش آبی، جلوگیری از سیلاب، مهار ریزگرد، ایجاد شبکه آب‌وفاضلاب، مدارس مناطق مرزی، زیرساخت‌های تاسیساتی و تجهیزاتی دانشگاه‌ها، تکمیل بیمارستان‌های نیمه‌تمام، طرح‌های انبوه‌سازی مسکن، طرح‌های دانش‌بنیان، پرداخت مطالبات ایثارگران و رتبه‌بندی معلمان هزینه کند. فارغ از اینکه آیا وزارتخانه‌هایی همچون آموزش‌وپرورش یا بنیاد شهید و امور ایثارگران صلاحیت و توان فروش و صادرات نفت را دارند یا نه، می‌بینیم این بند چیزی حدود 81 همت سقف بودجه را افزایش خواهد داد. همچنین سهم هریک از طرح‌های فوق شفاف نیست و احتمالا در جداولی تعیین‌تکلیف شده است که نگارنده به آنها دسترسی ندارد.

5. در بند (ک) تبصره (1) مقرر شده است معادل ریالی 2.5درصد ارزش فروش هر تن اتیلن تولیدی حاصل از خوراک اتان توسط شرکت پتروشیمی جهت تکمیل خط انتقال اتیلن غرب هزینه شود. در این بند هیچ سقف ریالی و عدد مشخص پیش‌بینی نشده است.

6. در بند الحاقی(9) تبصره(1) مقرر شده است از محل تهاتر نفت خام و میعانات گازی صادراتی، تا سقف 90 همت نسبت به تادیه بدهی قطعی دولت به اشخاص، تعاونی‌ها، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان حضرت امام(ره)، قرارگاه سازندگی خاتم الانبیا(ص) و بخش خصوصی که تا پایان 1400 ایجاد شده است، اقدام شود. همچنین بخشی از هزینه‌های طرح‌های عمرانی و دفاعی و هسته‌ای که در بودجه 1401 تکلیف شده است، از این محل تامین خواهد شد.

7. اوراق منتشرشده توسط دولت و شهرداری‌ها (در آن بخش که بازپرداخت و تضمین اوراق از سوی دولت می‌باشد) نیز بخش دیگری است که مشخص نیست در سقف بودجه مندرج در ماده واحده قرار دارد یا نه. به‌عنوان مثال در بند(الف) تبصره(5) مجوز انتشار 10 همت اوراق به شرکت‌های دولتی داده شده است. در بند(د) این تبصره هم مجوز انتشار 12 همت اوراق به شهرداری‌ها با تضمین بازپرداخت و تضمین خودشان داده شده است که در بخش طرح‌های حمل‌ونقل شهری و قطار شهری، 50 درصد از بازپرداخت برعهده دولت است و احتمالا در سقف بودجه پیش‌بینی نشده است. وضعیت 3 همت اوراق وزارت آموزش‌وپرورش، 2 همت اوراق وزارت علوم، 2 همت جهت آب روستایی و عشایری، احیای قنوات، اجرای طرح هادی، جمعیت هلال‌احمر با اولویت روستاهای فاقد راه احداثی و غیرآسفالته و 10 همت اوراق مربوط به وزارت نیرو نیز مشخص نیست که آیا در سقف بودجه پیش‌بینی شده است یا نه.

8. در بند(الف) تبصره(6) شرکت‌های آب و فاضلاب استانی مکلف شده‌اند علاوه‌بر نرخ آب‌بها به ازای هر مترمکعب فروش آب شرب بالاتر از الگوی مصرف، تا دو برابر بیش از الگو، 15 درصد نرخ آب‌بها را افزایش دهند و از مشترکانی که بیش از دو برابر الگو مصرف کرده‌اند به ازای هر مترمکعب مازاد، 35 درصد نرخ را افزایش داده و از آنان دریافت و به خزانه‌داری کل کشور واریز کنند. این مبالغ توسط شرکت‌های آب و فاضلاب استانی هزینه خواهند شد و مازاد بر سقف بودجه شرکت‌ها است که در ماده واحده آمده است.

9. در بند(ح) تبصره(6) عوارض موضوع ماده(۵) قانون حمایت از صنعت برق کشور، 10 درصد مبلغ برق مصرفی تعیین شده که سقف این درآمد 6 همت است.

10. در بند(ب) تبصره(11) مقرر شده است وزارت راه و شهرسازی از طریق شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه نسبت به مولدسازی اموال منقول و غیرمنقول خود و همچنین تغییر کاربری و فروش زمین‌های مازاد، تا سقف 10 همت اقدام کند.

11. در بند(ز) تبصره(7) نیز وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مجاز به مولدسازی اموال و دارایی‌های غیرمنقول و همچنین تغییر کاربری و فروش اموال غیرمنقول مازاد خود و دستگاه‌های تابعه تا 10 همت شده است.

وقتی مواردی همچون 130 همت واگذاری شرکت‌های دولتی، 50 همت عوارض واردات خودروی سواری، اتوبوس و ماشین‌آلات راه‌سازی خارجی، حدود 600 همت منابع و مصارف تبصره 14، سقف 30 میلیارد یورو فاینانس خارجی، سقف 2 میلیارد یورو دریافت کمک بلاعوض و... را نیز به این فهرست اضافه کنیم، خواهیم دید بودجه‌ای معادل بودجه مندرج در ماده واحده و چه بسا بیشتر از آن در لابه‌لای تبصره‌ها مستتر است که فراتر از سقف ماده واحده است.

این عدم شفافیت یکی از مهم‌ترین عوامل اشتباه محاسباتی برنامه‌ریزان کشور و همچنین دستگاه‌های ناظر بر اجرای قانون است.

  ب) بودجه‌ریزی درصدی

یکی از اصلاحات ساختاری موردنیاز برای نظام بودجه‌ریزی کشور این است که پرداخت‌های درصدی و سهمیه‌ای برچیده شده، نظام دریافت و پرداخت هر دستگاه براساس برنامه اجرایی مصوب آن دستگاه و از طریق ردیف‌ها و جداول مربوطه اتفاق بیفتد. این شیوه تقسیم درآمدها در برخی قوانین دائمی نیز وجود دارد و به‌عنوان مثال در قانون جریمه‌های رانندگی می‌بینیم که درآمد حاصل از جریمه‌ها به نسبتی که در قانون مقرر شده است بین برخی دستگاه‌ها توزیع می‌شود یا مالیات بر ارزش افزوده براساس قانون بین برخی مصارف توزیع می‌شود. متاسفانه هرساله در بررسی لایحه یک‌ساله بودجه در مجلس، این رویه نادرست در توزیع اعتبارات، به قانون بودجه سنواتی نیز تسری پیدا می‌کند. به‌عنوان مثال در مصوبات امسال موارد زیر آمده شده است:

1. براساس بند الحاقی تبصره(6) مقرر شده است یک درصد از منابع حاصل از عوارض ورود کالا و خدمات در سازمان‌های مناطق آزاد پس از واریز به خزانه به صورت 70 درصد سهم کمیته امداد خمینی(ره) و 30 درصد سهم سازمان بهزیستی توزیع شود.

2. براساس بند(ه) تبصره(9) مقرر شده است یک درصد درآمد شرکت‌ها و سود خالص بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت پس از واریز به خزانه جهت احداث مدرسه در روستاهای فاقد مدرسه، توسعه عدالت آموزشی، تامین سرانه آموزش‌وپرورش و پرداخت مطالبات فرهنگیان در اختیار وزارت آموزش‌وپرورش قرار گیرد.

3. براساس بند الحاقی(3) تبصره(9) مقرر شده است یک درصد از اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 29 قانون برنامه ششم توسعه صرف توسعه فرهنگ ایثار و شهادت شود و از این مبلغ، 30 درصد در اختیار بنیاد شهید قرار گیرد تا صرف فعالیت‌های خود در این حوزه نماید.

4. براساس بند(الف) تبصره(10) مقرر شده است مبلغ 500 میلیارد تومان از درآمدهای بیمه شخص ثالث که شرکت‌های بیمه‌گر حاصل می‌شود، بین سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، نیروی انتظامی، سازمان اورژانس، سازمان هلال‌احمر و سازمان صداوسیما توزیع شود و مبلغ 25 میلیارد تومان نیز از این محل در اختیار پزشکی قانونی قرار گیرد.

5. براساس بند(ج) تبصره(10) مقرر شده است، جریمه‌های رانندگی در سال 1401 به میزان 5 درصد افزایش یابد و از محل این افزایش درآمد، 150 میلیارد تومان برای درمان معلولان شدید و ضایعه نخاعی در اختیار سازمان بهزیستی، 150 میلیارد تومان جهت راه روستایی و اصلاح نقاط حادثه‌خیز در اختیار وزارت راه و شهرسازی، مبلغ 100 میلیارد تومان در اختیار سازمان هلال‌احمر و مبلغ 100 میلیارد تومان در اختیار پزشکی قانونی قرار گیرد.

6. براساس بند الحاقی(4) تبصره(10) مقرر شده است 2درصد از درآمد بانک‌ها که بابت تراکنش‌ها از مشتریان دریافت می‌کنند، دراختیار نیروی انتظامی قرار گیرد تا صرف تقویت پلیس فتا شود.

7. همچنین در چهارمین الحاقی که به کل تبصره‌های بودجه به تصویب رسیده، مقرر شده است 0.27درصد از کل 9درصد مالیات بر ارزش افزوده صرف توسعه ورزش مدارس، ورزش همگانی، ورزش روستایی و عشایری، ورزش بانوان و زیرساخت‌های ورزش معلولان و جانبازان شود.

مواردی از این دست را می‌توان به‌وفور در بودجه‌های سنواتی در سال‌های متمادی پیدا کرد. در نگاه نخست، بسیاری از این موارد، مصارفی ضروری و بعضا منطبق با عدالت است و می‌تواند منابع مالی مورد نیاز برای برخی هزینه‌های ضروری را تامین کند؛ اما وقتی فارغ از این نگاه‌ها و از منظر اصلاح ساختار بودجه به موضوع نگاه می‌کنیم، می‌بینیم راه‌حل منطقی این است که همه درآمدهای دولت به حساب خزانه واریز شده و براساس نیازی که هر دستگاه دارد، بین آنها توزیع شود.

این رویکرد وقتی اهمیت پیدا می‌کند که می‌بینیم ما در برنامه‌های توسعه کشور، هیچ تحلیلی از وضعیت موجود و وضعیت مطلوب کشور نداریم. هر سال در همین قالب‌ها مبالغ معتنابهی را دراختیار دستگاه‌های مسئول قرار می‌دهیم تا به‌عنوان مثال صرف محرومیت‌زدایی و رفع فقر مطلق، اصلاح محورهای مواصلاتی و نقاط حادثه‌خیز جاده‌ها و... کنند اما همچنان بسیاری از این مشکلات پابرجاست و گزارش دقیقی نیز وجود ندارد که هریک از این دستگاه‌ها چقدر اعتبار نیاز دارند تا بتوانند ادعا کنند میزان خاصی از مشکلات موجود را به‌صورت قطعی حل‌وفصل خواهند کرد.

از دیگرسو می‌بینیم در مثال‌های فوق، نقیصه دیگری نیز به چشم می‌خورد و آن اینکه اگر سهم ریالی هر دستگاه مشخص باشد، این بودجه توسط سازمان برنامه‌وبودجه به ردیف‌بودجه آن دستگاه در جداول پیوست بودجه اضافه می‌شود و به‌عنوان مثال به میزان وصول درآمد حاصل از جریمه‌های رانندگی، اعتبار 100میلیارد تومانی سازمان پزشکی‌قانونی از این محل، به‌حساب این سازمان واریز می‌شود. اما در مواردی که این قانونگذاری‌ها فاقد سقف مشخص است، تا پایان سال و انتشار گزارش تفریغ بودجه توسط دیوان محاسبات، مشخص نمی‌شود دریافتی سازمان یا وزارتخانه ذی‌ربط چقدر بوده است. در یکی از مثال‌های فوق مقرر شده است یک‌درصد از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی صرف ترویج فرهنگ ایثار و شهادت شود و از این مبلغ نامعلوم، 30درصد هم دراختیار بنیاد شهید و امور ایثارگران قرار گیرد. در این الگوی بودجه‌ریزی، حتی قانونگذار درنهایت نمی‌داند چه میزان اعتبار برای کدام برنامه و هدف دراختیار این دستگاه اجرایی قرار داده است لذا درنهایت با بی‌نهایت کار نیمه‌تمام در کشور مواجه هستیم که انتهای آن مشخص نیست.

 ج) اتصال مصارف ضروری به منابع ناپایدار

یکی دیگر از ایرادهای ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور که در بودجه مصوب سال جاری نیز به چشم می‌خورد، اتصال مصارف اجتناب‌ناپذیر به منابعی است که برآورد دقیقی از تحقق یا عدم تحقق آن وجود ندارد. به‌عنوان مثال در قانون بودجه سال1400 مقرر شد از محل واگذاری شرکت‌های دولتی، حقوق اعضای هیات‌علمی دانشگاه‌های وزارت علوم با حقوق اعضای هیات‌علمی غیربالینی وزارت بهداشت همسان‌سازی شود. دانشگاه‌ها نسبت به همسان‌سازی حقوق اعضای هیات‌علمی خود اقدام کردند ولی درنهایت با توجه به اینکه شرکت‌های دولتی به میزان پیش‌بینی‌شده در قانون واگذار نشدند، اجرای این قانون با مشکل مواجه شد و با نارضایتی‌های گوناگون و حتی تشکیل پرونده‌هایی در دیوان محاسبات برای روسای دانشگاه‌ها روبه‌رو شد. این درحالی بود که پرداخت حقوق ماهانه در انتهای هر ماه فارغ از اینکه شرکت‌های دولتی به فروش رفته باشند یا نه، امری اجتناب‌ناپذیر بود.

امسال نیز در بند الحاقی(1) تبصره(2)، مقرر شده است از محل 130همت واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، هزینه‌کردهای زیر صورت پذیرد:
پرداخت بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی و همسان‌سازی بازنشستگان این سازمان (90همت)
اجرای قانون خدمات‌رسانی به ایثارگران (20همت)
همسان‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری (9همت)
همسان‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری (5همت)
آبرسانی روستایی، راه روستایی، اجرای طرح هادی و بهسازی روستاها، راه و آبرسانی عشایری، بیمه قالیبافان، زنان سرپرست خانواده، مساعدت به زندانیان زن و زندانیان بدهکار مهریه، مطالبات معوق معلمان مامور به خارج از کشور (6همت)

برخی کارشناسان معتقدند واگذاری شرکت‌های دولتی به میزان 130همت در سال1401 عملا امکان‌پذیر نیست اما فارغ از امکان تحقق این مبالغ، مگر پرداخت حقوق بازنشستگان از فروردین‌ماه و به‌صورت ماهانه نیست؟ آیا درصورت عدم تحقق این واگذاری‌ها که در سال گذشته اجرای همسان‌سازی حقوق اعضای هیات‌علمی را با مشکل مواجه کرد، این مشکل را در سال1401 برای بازنشستگان نیز تکرار نخواهد کرد؟

 د) تبصره 14 بودجه‌ای در عرض بودجه سنواتی

تبصره(14) مربوط به هدفمندسازی یارانه‌ها است. این تبصره به بررسی منابع و مصارف حاصل از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها می‌پردازد. در سال نخست اجرای این قانون، عواید ناشی از افزایش قیمت بنزین و حامل‌های انرژی صرف پرداخت یارانه 45000تومانی به مردم می‌شد و دولت وقت عنوان کرد با این جراحی اقتصادی قصد دارد نفت را پای سفره مردم بیاورد. درطول این سال‌ها درآمدهای این تبصره افزایش یافت ولی یارانه 45000تومانی افزایش نداشت و صرفا یارانه جدیدی تحت‌عنوان یارانه معیشتی به بخشی از مردم اختصاص یافت که آن‌هم از محل تبصره14 تامین می‌شد.

براساس آنچه در بودجه1401 مصوب شده، منابع این تبصره حدود 600همت است که از این مبلغ، حدود 74همت صرف پرداخت یارانه به مردم شده و مابقی صرف مصارف متنوعی همچون کاهش فقر مطلق، حمایت از افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی، یارانه کاغذ کتب درسی، معافیت مدارس از پرداخت هزینه آب و برق و گاز، پرداخت سهم بیمه تامین‌اجتماعی اقشار خاص مثل قالیبافان، زنان سرپرست خانوار و...، خرید تضمینی گندم و یارانه نان، مسکن محرومان، مقابله با آسیب‌های اجتماعی، فعالیت‌های فرهنگی، خرید تضمینی چای و زعفران، کمک به دانشگاه‌ها و موسسات مختلف و... را شامل می‌شود.

فارغ از اینکه چه میزان از این مصارف منطبق با قانون هدفمندی یارانه‌هاست، آنچه قابل‌توجه است، این است که مبالغ مندرج در تبصره 14 مازاد بر سقف پیش‌بینی شده در ماده واحده بودجه بوده و با مکانیسمی مستقل و از طریق سازمان هدفمندی یارانه‌ها در وجه دستگاه‌ها، موسسات و وزارتخانه‌های ذی‌ربط پرداخت می‌شود. قبلا بیان شد که منابع عمومی دولت 1394 همت است و این درحالی است که اگر تبصره 14 را 600 همت محاسبه کنیم، خواهیم دید چیزی معادل 43 درصد منابع عمومی دولت در تبصره 14 وجود دارد که به‌صورت مستقل و در قالب جزیره‌ای مستقل اداره می‌شود. این تبصره به‌عنوان یک قلک سهل‌الوصول، مورد علاقه همه دولت‌ها بوده و هست.

دستگاه‌های اجرایی و نهادها نیز هرسال در ایام رایزنی برای افزایش سهم خود از بودجه سنواتی، در عرض پیگیری‌هایی که برای افزایش اعتبار خود در جداول و تبصره‌های بودجه می‌کنند، یک مسیر پیگیری مستقل را هم برای دستیابی به منابع قابل‌توجه این تبصره در دستورکار قرار می‌دهند.

 ه) دامن زدن به تکثر دستگاه‌های مسئول و اداره جزیره‌ای کشور

یکی دیگر از مشکلات اصولی در سیاستگذاری‌های کشور که در بودجه سنواتی نیز خودش را نشان می‌دهد، تکثر دستگاه‌های مسئول در ماموریت‌های تخصصی است. چنین رویکردی سبب می‌شود دستگاه‌ها مثل جزیره‌های مستقلی عمل کنند که کاری با یکدیگر ندارند و از دیگر سو در موضوعات مهم کشور امکان پاسخگو کردن دستگاه‌ها وجود ندارد؛ چراکه هر دستگاهی این توجیه را دارد که آنچه از او مطالبه می‌شود، در حوزه اختیارات او قرار ندارد و این مطالبه‌گری باید از دیگر دستگاه‌ها صورت پذیرد. به‌عنوان مثال به برخی از این رویکردها که در بودجه 1401 نیز متجلی شده است، توجه کنید:

1.  براساس مصارف تبصره 14 و همچنین سایر احکام مندرج در بودجه، سازمان بهزیستی، کمیته امداد امام خمینی(ره) و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی هر یک مستقلا متولی ساخت مسکن برای محرومان هستند. حال سوال اینجاست که آیا سازمان بهزیستی و کمیته امداد تخصص و صلاحیت کافی برای ساخت مسکن دارند؟ از دیگر سو، این تکثر سبب می‌شود هیچ‌اطلاعات جامعی از اینکه هر فرد در کشور از چه حمایت‌هایی برخوردار شده است، وجود نداشته باشد. به‌عنوان مثال براساس گزارش‌های موجود، علی‌رغم حکم قانون بودجه 1400 مبنی‌بر رایگان شدن قبوض آب و برق و گاز برای افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی، به علت اینکه کمیته امداد و سازمان بهزیستی بانک اطلاعات دقیقی از آخرین آدرس محل سکونت افراد تحت پوشش خود ندارند و از این رو به علت عدم دسترسی به اطلاعات این افراد، این قانون همچنان اجرا نشده است.

2.  ایجاد اشتغال نیز جزء موضوعاتی است که با تکثر متولیان مواجه است. به‌عنوان مثال در تبصره (16) و دیگر تبصره‌های بودجه 1401، برای پرداخت تسهیلات اشتغالزایی دستگاه‌های متنوعی را شامل می‌شود. در بند الحاقی (2 ) تبصره (16)، مبلغ 120 همت برای تسهیلات قرض‌الحسنه اشتغالزایی پیش‌بینی شده است که 25 همت در اختیار کمیته امداد امام خمینی(ره)، 10 همت در اختیار سازمان بهزیستی، 5 همت با معرفی صندوق نوآوری و شکوفایی برای شرکت‌های دانش‌بنیان و خلاق، و 62 همت برای استان‌ها با مسئولیت استاندار پیش‌بینی شده است تا در هر استان متناسب با توانمندی نهادهای ذی‌ربط (بنیاد برکت ستاد اجرایی فرمان حضرت امام(ره)، بنیاد مستضعفان، سازمان بسیج سازندگی، بسیج مستضعفین سپاه، ارتش، آستان قدس رضوی و سایر سازمان‌ها) سهمیه‌ای براساس مصوبه شورای برنامه‌ریزی استان به آنها تخصیص داده شود. همچنین در بند الحاقی (1) تبصره (16) بانک‌ها مکلف شده‌اند تا 6 همت تسهیلات قرض‌الحسنه جهت ایجاد نیروگاه خورشیدی پنج کیلو واتی در روستاها و حاشیه شهرها و مناطق محروم در اختیار بسیج سازندگی قرار دهند.

حجم متنوعی از دستگاه‌ها برای یک هدف مشخص در صورتی می‌تواند هم‌افزا باشند و برآیند کلی مطلوبی داشته باشند که تحت یک فرماندهی واحد قرار گیرند و به معنی دقیق کلمه تقسیم کار صورت گرفته باشد وگرنه اگر قرار باشد هر دستگاه آتش به اختیار در جغرافیا و زمانی که خودش تشخیص داد اشتغالزایی کند و برای این کار از منابع ملی استفاده کرد، درنهایت با گروه متکثری مواجه خواهیم بود که نه‌تنها به هیچ مرجعی پاسخگو نخواهد بود، بلکه با ارائه گزارش‌های رنگارنگ دستاوردهای کشور را نیز متعلق به خودش معرفی خواهد کرد.

 و) نامرتبط بودن مصارف با منابع

یکی دیگر از آفت‌هایی که در مسیر تدوین بودجه مشاهده می‌شود، این است که برخی مصارف براساس رایزنی دستگاه‌ها برای قانون‌گذاران اولویت پیدا می‌کند، لذا پیشنهادهایی در صحن مجلس طرح می‌شود و به تصویب می‌رسد که حاکی از نوعی بی‌نظمی بین منابع و مصارف خواهد بود. به‌عنوان مثال به موارد زیر دقت کنید:

1.  در بند الحاقی (1) تبصره (2) مصارفی از قبیل همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، اجرای قانون خدمات‌رسانی به ایثارگران، آبرسانی روستایی، بیمه قالیبافان، مطالبات معوق معلمان مامور به خارج از کشور و... به واگذاری شرکت‌های دولتی متصل شده است.

2.  در بند (الف) تبصره (11)، تکمیل عملیات اجرایی مصلای تهران و مصلا‌های نیمه‌تمام کشور، احداث و تکمیل حوزه‌های علمیه و احداث خانه‌های عالم در روستاها به فروش و واگذاری 23 همت زمین توسط شرکت‌های وابسته به وزارت راه و شهرسازی متصل شده است. فارغ از اینکه آیا با وجود قانون جهش تولید و تامین مسکن و عزم دولت برای ساخت 4 میلیون مسکن در کشور، به میزان 23 همت زمینِ قابل واگذاری در کشور وجود دارد یا نه، نقطه قابل تامین اینجاست که این درآمد توسط وزارت راه و شهرسازی ایجاد خواهد شد ولی هزینه‌کردها در دستگاه‌های دیگری غیر از وزارت راه و شهرسازی است.

3.  وقتی به مصارف 3 میلیارد یورو تهاتر نفت در بند (ی) تبصره (1) هم مراجعه می‌کنیم، می‌بینیم دسته وسیعی از مصارف همچون خط آهن، احداث جاده، توسعه سواحل، توسعه پتروپالایشگاه‌ها و نیروگاه‌های بزرگ، تامین ناوگان امداد هوایی، زیرساخت مناطق آزاد جدید، تجهیزات هلال‌احمر، اورژانس و پزشکی قانونی، طرح انتقال آب از دریای عمان، رفع تنش آبی، جلوگیری از سیلاب، مهار ریزگرد، ایجاد شبکه آب و فاضلاب، مدارس مناطق مرزی، زیرساخت‌های تاسیساتی و تجهیزاتی دانشگاه‌ها، تکمیل بیمارستان‌های نیمه‌تمام، طرح‌های انبوه‌سازی مسکن، طرح‌های دانش‌بنیان، پرداخت مطالبات ایثارگران، رتبه‌بندی معلمان و... را شامل می‌شود که در عمل دستگاه‌های منتفع از این منابع اصولا امکان تهاتر و فروش نفت را ندارند و در شرح وظیفه ایشان تحویل حواله نفت خام و صادرات آن دیده نشده است؛ مگر اینکه دستگاه واسطی این نفت را تحویل گرفته و به فروش برساند و بین این دستگاه‌ها توزیع کند که در این حالت هم آن دستگاه واسط تبدیل به یک دستگاه موازی با وزارت نفت خواهد شد.

4.  در بند (الف) تبصره (3) نیز مصارفی برای منابع حاصل از فاینانس خارجی ذکر شده است که اصولا متناسب با منطق سرمایه‌گذاری خارجی نیست، به‌عنوان مثال چرا باید یک شرکت یا کشور خارجی اقدام به فاینانس طرح‌هایی مثل دو میلیارد یورو فاینانس جهت تعمیر و تجهیز خوابگاه‌های دانشگاه‌ها، یک میلیارد یورو جهت تجهیز آزمایشگاه‌ها و کارگاه‌ها، یک میلیارد یورو جهت هنرستان‌های وزارت آموزش‌وپرورش و... کند. منطق فاینانس خارجی مبتنی‌بر این است که یک شرکت خارجی در داخل کشور یک پروژه سرمایه‌گذاری را انجام داده و از منافع و سود آن بهره ببرد و لذا این مصارف هیچ تطابقی با منطق سرمایه‌گذاری خارجی ندارد. اگر هم مقرر شده است تا از عواید حاصل از این سرمایه‌گذاری و سود آنها به این دستگاه‌ها کمک شود که عملا نیازی به درج آن در این تبصره نیست و باید مستقلا لحاظ شود.

5.  در بند (ی) تبصره (6) پیش‌بینی شده است هزینه هر پیامک 3 تومان افزایش پیدا کند و از این محل 1000 میلیارد تومان جهت اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان و ساماندهی کودکان کار و خیابانی در اختیار سازمان بهزیستی قرار گیرد.

همچنین در این بند مقرر شده است از محل افزایش 2 درصدی حق‌الامتیاز و حق‌السهم دولت از کارورها (اپراتورهای) ارائه‌دهنده خدمات مخابراتی، مصارفی از قبیل تولید محتوا توسط دستگاه‌های فرهنگی، حمایت از هوشمندسازی در قوای سه‌گانه و نیروی انتظامی هزینه شود.

اختصاص 100 میلیارد تومان بودجه به معاونت مطبوعاتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی جهت مقابله با جنگ نرم و جهاد تبیین که مورد انتقاد رهبر حکیم انقلاب اسلامی (مد ظله العالی) قرار گرفت نیز از همین محل بوده است.

6.  در الحاق شماره (1) به کل لایحه مصوب شده است از محل عوارض واردات خودروی خارجی که امسال به تصویب رسیده است (بند الحاقی 1 تبصره 7)، مبلغ 3000 میلیارد تومان به‌طور مساوی برای بهسازی راه‌های روستایی و اجرای طرح‌های هادی روستایی اختصاص داده شود.

7.  در بند الحاقی (5) تبصره (6) نیز مقرر شده است از محل افزایش 10 درصدی عوارض آزادراه‌ها، 100 میلیارد تومان در اختیار سازمان بهزیستی قرار گیرد تا جهت استفاده معلولان شدید و خیلی شدید از سامانه‌های برون‌شهری خط آهن، هوایی و دریایی دولتی و عمومی به‌صورت نیم‌بها مصرف شود.

8.  در بند (د) تبصره (3) به دولت اجازه داده شده است که درصورت وقوع حوادث غیرمترقبه، تا سقف دو میلیارد یورو کمک بلاعوض بین‌المللی دریافت کند. طبیعی است که این کمک‌ها معمولا جهت کمک به آسیب‌دیدگان آن حوادث توسط کشورها و سازمان‌های بین‌المللی پرداخت می‌شود اما در بودجه 1401 برای این منابع احتمالی، مصارفی تعیین شده که از جنس تامین هزینه دستگاه‌هاست. به‌عنوان مثال مبلغ 200 میلیون یورو بابت خرید دستگاه آتش‌نشانی، نردبان هیدرولیک بلندمرتبه و آمبولانس برای شهرداری‌ها، آمبولانس برای هلال‌احمر و اورژانس، ماشین‌آلات راهداری برای وزارت راه و وزارت کشور، و تجهیز گروه‌های امداد و نجات بسیج از این محل پیش‌بینی شده است.

نقطه قابل‌توجه در موارد فوق این است که بخشی از این موارد به علت نبود منابع دولتی، از جیب مردم برداشت شده و به‌عنوان مثال منجر به افزایش هزینه پیامک، افزایش عوارض آزادراه‌ها و... شده است.

 ز) عدم توجه به نگاه‌های توسعه‌ای

کشور عزیزمان در شرایط تحریمی قرار دارد و منابع کشور با محدودیت‌های فوق‌العاده زیادی مواجه است. در چنین شرایطی طبیعی است که هزینه‌کردها بایستی به میزانی دقیق و فنی باشد که نه‌تنها باعث نشود هزینه‌های جاری کشور افزایش یابد، بلکه برآیند بودجه سالانه باید به سمتی حرکت کند که اقدامات بزرگ و توسعه‌ای در کشور اتفاق بیفتد. اینکه بودجه سالانه تبدیل به محل رایزنی و لابی دستگاه‌های مختلف اجرایی برای تمتع و بهره‌مندی بیشتر باشد و در این میانه، از اولویت‌بندی نیازهای کشور غفلت شود، نقیصه بزرگی است که در طول سالیان دراز بر نظام بودجه‌ریزی ما حاکم بوده است. در نوع نگاه حاکم بر بودجه‌ریزی که فعل در کشور ما جاری و ساری است، امکانات محدود کشور به قسمت‌های بسیار ریز و کوچکی تقسیم‌شده بین دستگاه‌های مختلف تقسیم می‌شود و مجموع این اقدامات ریز درنهایت نمی‌تواند آنچنان که باید و شاید کشور را به سمت پیشرفت توام با عدالت سوق دهد.

به‌عنوان مثال بیان شد که تبصره 14 بودجه از حیث منابع معادل چیزی در حدود نصف منابع عمومی دولت است که بین ده‌ها مصرف ریز تقسیم‌بندی شده است. آیا نمی‌توان با تجمیع همین منابع، کارهای بزرگی را در کشور سامان داد؟ با یک محاسبه ساده توسط نگارنده، حداقل 25000 میلیارد تومان از مصارف جدول تبصره 14 را می‌توان تجمیع کرد و با استفاده از آن یک یا چند طرح بزرگ اقتصادی همچون توسعه میادین نفتی مشترک با کشورهای همسایه یا ایجاد و تکمیل یک پتروپالایشگاه یا پتروشیمی را برای کشور رقم زد و درنهایت سهام آن را هم بین جاماندگان از سهام عدالت توزیع کرد.

مثال دیگر چانه‌زنی‌های مختلفی است که برای تصویب همسان‌سازی‌ها، فوق‌العاده‌های خاص و افزایش حقوق دستگاه‌های مختلف انجام می‌شود. اکثر این مطالبات بحق است اما آیا نمی‌توان در یک همکاری فراقوه‌ای به یک نسخه جامع و عدالت‌محور از حقوق و مزایا برای همه کارکنان دولت دست یافت؟

 جمع‌بندی

مجموع موارد فوق به همراه ده‌ها ایراد و نقیصه دیگر حاکی از این است که بایستی آسیب‌شناسی ساختار بودجه‌نویسی کشور برای اصلاح آن در سال‌های آتی به صورت جدی پیگیری شود. در شرایط تحریمی که کشور با آن مواجه است، بیش از پیش نیازمند حرکت هوشمند و هدفمند در نظام بودجه‌ریزی کشور هستیم تا بتوانیم به رشد اقتصادی مطلوب مبتنی‌بر اسناد بالادستی کشور دست یابیم. آنچه بیان شد مثال‌هایی بود که در طول سال‌های متمادی بر سازوکارهای تدوین و تصویب بودجه در کشور ما مستولی شده و اصلاح آن نیازمند عزمی جدی در دولت و مجلس است. همچنین لازم به ذکر است که بیان این اشکالات نافی اصلاحات خوب و اقدامات موثری نیست که در بودجه از سوی دولت و مجلس در لایحه 1401 اعمال شده است.