مهدی عبداللهی، دبیر گروه اقتصاد: شهرها محل هویت، نماد، فرهنگ و حافظه تاریخی یک ملت هستند. از این منظر، شهرها در‌واقع نهادهای اجتماعی پویایی هستند که می‌توان آنها را به موجودات زنده شبیه دانست که همواره در سیر تکاملی خود، سیکل حیات فیزیکی خود را پشت‌سر می‌گذارند، به‌وجود می‌آیند، رشد می‌کنند، بزرگ شده، تکامل می‌یابند، همزمان با این تداوم سیکل حیات شهرها، عناصر شهری نیز دچار تحول می‌شوند، بر کمیت‌شان اضافه می‌شود، تغییر نقش می‌دهند و دچار فرسودگی می‌شوند که این امر در همه عناصر شهری حتی محلات اتفاق می‌افتد. اما همان‌گونه که تجدید حیات در موجودات با تجدید شوندگی سلولی برای جلوگیری از مرگ آنها، اتفاق می‌افتد، در شهرها هم باید برای جلوگیری از مرگ تدریجی بافت‌های شهری، برای احیا و نوسازی محلات و بافت‌ها و همچنین زیرساخت‌ها برنامه‌ریزی کرد. اما این همه‌ قصه نیست، امروزه در سطح جهان، برخلاف ایران، نوسازی بافت‌های فرسوده در‌قالب طرح‌هایی همچون «الگوی توسعه درونی و میان‌افزا و طرح بازآفرینی شهری»، انجام می‌شود و دولت‌ها تلاش می‌کنند ضمن نوسازی محلات شهری، هم از زوال شهرها جلوگیری کرده و هم نیازهای جدید مسکن را در این مناطق برآورده کنند. توجه داشته باشیم براساس آخرین آمارها، حدود 21 میلیون نفر از جمعیت کشور در 5 میلیون و 740 هزار مسکن فرسوده زندگی می‌کنند و در سطح پایتخت نیز 1.8 میلیون نفر ساکن بافت فرسوده هستند. جدای از اینکه جان تعداد زیادی از هموطنان در خطر حوادث طبیعی و عمدتا زلزله است، احیا و نوسازی کامل نزدیک به  6 میلیون واحد مسکونی می‌تواند تا 10 میلیون واحد مسکونی نوساز را در اختیار مردم قرار دهد؛ چراکه تعداد طبقات اغلب واحدهای مسکونی واقع در بافت‌های فرسوده بیش از 2 یا 3 طبقه نیست و با نوسازی و تجمیع، این تعداد به 4، 5، 6 و 7 طبقه (بسته به قوانین تراکمی منطقه) خواهد رسید.

 55 درصد بافت فرسوده پایتخت احیا نشده است

براساس هدفگذاری برنامه چهارم توسعه، دولت و شهرداری‌ها طی مدت 10 سال باید بافت‌های فرسوده شهرهای کشور و همچنین بافت فرسوده پایتخت را نوسازی می‌کردند؛ اگر این اتفاق می‌افتاد در پایان برنامه پنجم نباید با مقوله‌ای به‌نام بافت فرسوده مواجه می‌شدیم و به‌عبارتی تا سال 1393 و نهایتا تا سال 1395 شهرهای کشور باید از محاصره بافت‌های فرسوده در‌می‌آمدند. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد در مقیاس ملی کمتر از 20 درصد بافت‌های فرسوده شهرهای کشور نوسازی شده و این میزان در شهر تهران تا پایان سال 1399 به 44.8 درصد رسیده است. به‌عبارتی در‌حال حاضر در پایتخت 55 درصد از بافت‌های فرسوده نوسازی نشده است. طبق گزارش شهرداری تهران، در سال گذشته تنها 1/1 درصد از بافت فرسوده تهران احیا شده و در سال 1398 این میزان حدود 1.5 درصد بوده است. همچنین براساس آمارهای ارائه شده در نمودارهای این گزارش، مناطق 22 و 5 درحال حاضر براساس تعاریف سازمان نوسازی و سازمان عمران و بهسازی شهری ایران و همچنین «سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» فاقد بافت فرسوده هستند. سومین منطقه که کمترین بافت فرسوده را تا پایان سال 1399 داشته، منطقه 8 با 40 درصد است. در مناطق 10، 13، 9، 21 و 14 نیز به ترتیب 58.7 درصد، 58.4 درصد، 57.7 درصد، 56.8 درصد و 55.6درصد از بافت فرسوده احیا شده و بین 40 تا 45 درصد از بافت فرسوده این مناطق هنوز احیا نشده است. کمترین نوسازی مربوط به مناطق 19، 2، 12، 1، 3 و 15 به ترتیب 15.9 درصد، 20.5 درصد، 24.3 درصد، 25.7 درصد، 28.9 درصد، 29 درصد و 30.6 درصد است. در این مناطق بین 70 تا 84 درصد از بافت‌های فرسوده هنوز احیا و نوسازی نشده است.

 کاهش 76 درصدی نوسازی در دولت روحانی

همانطور که در بخش چالش‌ها آمده، روند نوسازی و احیای بافت‌های فرسوده پس از تصویب قوانینی همچون «قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن» مصوب سال 1387 و «قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» مصوب سال 1389 روند نوسازی در دولت احمدی‌نژاد سرعت خوبی به خود گرفته بود، اما در دولت روحانی این وضعیت روند قهقرایی را طی کرده است، به‌طوری که براساس آمارهای شهرداری تهران، طی سال‌های 1380 تا 1399 درمجموع 58 هزار و 610 پروانه ساختمانی در مناطق بافت فرسوده پایتخت صادر شده است. طبق این آمارها، در سال 1380 تعداد 1146 فقره پروانه ساختمانی صادر شده و این تعداد بین سال‌های 1381 تا 1385 به‌طور میانگین سالانه  2/2 هزار فقره بوده است. اما از سال 1386 این تعداد به 6/4 تا 6/6 هزار فقره تا سال 1390 رسیده و در سال‌های 1391 و 1392 به ترتیب 5.7 هزار و 5.2 هزار فقره بوده است. اما با شروع دولت روحانی و میدان‌داری عباس آخوندی ساخت‌و‌ساز مسکن از جمله در بافت‌های فرسوده نیز روند نزولی در پیش گرفته و بین سال‌های 1393 تا 1399 به‌طور میانگین سالانه کمتر از 1.9 هزار فقره پروانه ساختمانی در مناطق بافت فرسوده صادر شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در سال 1399 تنها 1359 فقره پروانه در بافت فرسوده تهران صادر شده که این تعداد کمترین صدور پروانه از سال 1381 تاکنون بوده است.

در مجموع آمارهای شهرداری تهران نشان می‌دهد اگر مبنای عملکرد دولت قبل را سال‌های 1391 و 1399 قرار دهیم، تعداد صدور پروانه از 5732 فقره در پایان دولت احمدی‌نژاد به 1359 فقره در پایان دولت روحانی رسیده که گواه کاهش بیش از 76 درصدی صدور پروانه در بافت‌های فرسوده است.

 2 میلیون نفر در محاصره بافت فرسوده پایتخت

از سال 1385 که شورای‌عالی معماری و شهرسازی شاخصه‌های بافت‌های فرسوده را به تصویب رساند و همراه با آن محدوده بافت‌های فرسوده تهران به‌عنوان اولین شهری که بافت‌های فرسوده براساس آن شاخص‌ها شناسایی شده بود را منتشر کرد. این شاخص‌ها یک بخش کلیدی و 2 بخش مکمل دارد که شاخص کلیدی آن ناپایداری و کم‌دوامی ساختمان‌ها در برابر زلزله است. مبتنی‌بر معیارهای آیین‌نامه 2800، هر بلوک شهری که بیش از 50 درصد ساختمان‌های مسکونی آن کم‌دوام باشند به‌عنوان بلوک ناپایدار شناخته می‌شود؛ با توجه به اینکه تعداد این بلوک‌ها زیاد بود و بیش از نیمی از محدوده‌های سکونتی تهران را دربرمی‌گرفت، برای تعیین اولویت، 2 شاخص مکمل نیز به آن اضافه شد که یکی از آنها «دسترس‌پذیری یا نفوذناپذیری» بود. یعنی بلوک‌هایی که دسترسی بیش از 50 درصد پلاک‌های آن از معابر کمتر از 6 متر صورت می‌گیرد و شاخص دوم «ریزدانگی» به‌عنوان معرف تراکم جمعیت بود؛ یعنی بلوک‌هایی که حداقل 50 درصد از ساختمان‌های آن مساحتی کمتر از 200 مترمربع داشته باشند.

طبق اظهارات کاوه حاجی‌علی‌اکبری؛ مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران، با این 3 شاخص در مجموع 3 هزار و 268 هکتار بافت فرسوده برای تهران معرفی شد که 5 درصد مساحت شهر را به خود اختصاص می‌داد؛ اما 15 درصد جمعیت شهر، یعنی حدود یک میلیون و 200 هزار نفر در آن زندگی می‌کردند. تفاوت 5 و 15 درصد نشان می‌دهد که تراکم جمعیتی در بافت‌های فرسوده تهران حدود 3 برابر متوسط شهر تهران است. در ادامه مطالعات بیشتری در حوزه بافت‌های فرسوده شکل گرفت. طبق این مطالعات، بافت‌های فرسوده تهران محدود به 3 هزار و 268 هکتار نبود و تحلیل‌ها نشان می‌داد که برخی از بلوک‌های شهری باوجود اینکه تمام شرایط را داشتند به‌خاطر کمبود اطلاعات و اشتباهات کاربر یا اینکه آن زمان در محدوده قانونی شهر نبودند و بعدا به آن الحاق شدند در محدوده بافت‌های فرسوده قرار نگرفته‌اند. بر این اساس این محدوده‌ها به بافت‌های فرسوده الحاق شدند و درنهایت در اسفندماه سال گذشته حدود 1050 هکتار به محدوده بافت‌های فرسوده تهران ملحق شد و درحال حاضر حدود 4 هزار و 500 هکتار بافت فرسوده مصوب در شهر تهران وجود دارد که 7 درصد مساحت شهر و 21 درصد از جمعیت را به خود اختصاص داده است. با این حساب، اگر جمعیت شهر تهران را 8 میلیون و 700 هزار نفر درنظر بگیریم؛ یک میلیون و 827 هزار نفر در بافت فرسوده پایتخت زندگی می‌کنند.

 12 مانع در نوسازی بافت‌های فرسوده

نگاهی به مطالعات مختلفی که در حوزه شناسایی ضعف‌ها و چالش‌های اساسی نوسازی بافت‌های فرسوده انجام شده؛ نشان می‌دهد 12 مانع در حوزه نوسازی بافت‌های فرسوده قابل تشخیص است. درمجموع این 12 مانع را می‌توان به چهار بخش کلی 1- چالش‌های حقوقی (دعاوی مربوط به اسناد و ورثه و...)، 2- چالش‌های مالی و اقتصادی (حمایت دولت، جهش قیمت املاک کلنگی)، 3- چالش‌های اجتماعی-فرهنگی (ناسازگاری فرهنگی در تجمیع، مناطق آسیب‌پذیر از معضلات اجتماعی) و 4- کالبدی (حجم بالای مناطق بافت فرسوده، نازیبایی بصری و...) تقسیم‌بندی کرد. در ادامه به این موارد پرداخته می‌شود.

1- بی‌تجربگی و فقدان الگوی مناسب

از اوایل دهه 1380 که موضوع نوسازی بافت‌های فرسوده جدی‌تر شده، الگوهای مختلفی برای نوسازی این بافت‌ها در شهرداری و سازمان نوسازی و... بهره گرفته شده و در دولت روحانی نیز طرح پیشگاه و طرح بازآفرینی محلات فرسوده شهری مطرح شد، اما خروجی این طرح‌ها را نمی‌توان به‌صورت عملیاتی در روند نوسازی دید و اقدامات در‌مجموع فاقد راهبرد و الگوی خاص و به‌صورت ساخت‌وسازهای جزیره‌ای بوده است.

2- مقیاس و گستردگی زیاد

یکی از ویژگی‌های بافت‌های فرسوده این است که مساحت پلاک در آنها بسیار پایین است. برای مثال حدود 60 درصد از پلاک‌های شهر تهران در بافت‌های فرسوده مساحتی کمتر از 100 مترمربع دارند، یعنی عملا به‌صورت انفرادی قابلیت ساخت ندارند، این باعث می‌شود موضوع تجمیع زمین مطرح شود. طبق آمارهای ارائه‌شده از سوی سازمان نوسازی بافت فرسوده شهر تهران، درحال‌حاضر با بازنگری‌هایی که در تعاریف بافت فرسوده انجام شده، حدود 4 هزار و 500 هکتار بافت فرسوده مصوب در شهر تهران وجود دارد که 7 درصد مساحت شهر و 21 درصد از جمعیت را به خود اختصاص داده است.

3- نداشتن پشتوانه حقوقی لازم (موضوع ورثه، چالش واحدهای مسکونی فاقد سند، دعوای سرقفلی و...)

طبق تعاریف بافت فرسوده، یکی از ویژگی‌های بافت فرسوده ریزدانگی است. بنابراین به‌طور مثال در یک بلوک کوچک بافت فرسوده حدود پنج هکتاری، حداقل باید با مالکان چهارصد قطعه ملک مشارکت یا مصالحه کرد، اگر برخی از این املاک بیش از یک مالک داشته باشد و برخی دیگر وراث متعددی داشته باشد. بنابراین یک شرکت جهت اجرای گام اول (تملک) باید حداقل با یک‌هزارو‌پانصد نفر مصالحه‌نامه یا مشارکت‌نامه امضا کند که هر کدام، مسائل و مشکلات خاص حقوقی و ثبتی خود را دارند.

4- روشن نبودن منابع مالی و ناپایدار بودن منابع مالی

از اواخر سال 88 سیاست‌های تشویقی شهرداری تهران نیز اجرا شد و صدور پروانه رایگان در بافت فرسوده، اعطای حداقل یک طبقه تراکم تشویقی، واگذاری رایگان بن‌بست‌هایی که در پروژه‌های تجمیع قرار می‌گیرند و کارکردشان را از دست داده‌اند و مجموعه‌ای از این مشوق‌ها باعث شد که جریان نوسازی در بافت‌های فرسوده تهران آغاز شود؛ همزمان با این موضوع سیاست‌هایی از سوی دولت اتخاذ شد که شامل پرداخت تسهیلات ارزان‌قیمت برای حمایت از ساخت مسکن در بافت‌های فرسوده بود. این سیاست‌های تشویقی باعث شد بین سال‌های 1389 تا 1392 جهش قابل‌توجهی در نوسازی مسکن در بافت‌های فرسوده رخ دهد؛ به‌طوری‌که طبق آمارهای ارائه‌شده در نمودار، در سال‌های 1389 تا 1392 تعداد پروانه‌های ساختمانی نوسازی شده در بافت‌های فرسوده به سالانه 5 تا 6700 فقره رسیده که بین 2 تا 3 برابر سال‌های اخیر بوده است. اما این وضعیت همان‌طور که در نمودار قابل مشاهده است، در دوره دولت روحانی با سیاست‌های ضدمسکنی عباس آخوندی، وزیر راه و شهرسازی، روند قهقرایی را در پیش گرفت و از 6600 فقره در سال 1390، از 5700 فقره در سال 1391 و از 5200 فقره در سال 1392 به 1300 فقره تا سال 1399 رسید.

5- ابعاد فنی و ساخت‌وساز سریع، ارزان و مناسب ناشناخته

از آنجایی که اغلب مالکان توانایی ساخت‌وساز را ندارند، حضور سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در این مناطق گرچه فرصت بزرگی برای نوسازی بافت‌های فرسوده است، اما تکنولوژی پایین ساخت‌وساز، طولانی‌شدن روند ساخت‌وساز، ساخت مسکن‌ گران و ساخت مسکن با‌کیفیت پایین، از جمله مسائل حاد در نوسازی بافت‌های فرسوده است که بسیاری از مالکان را از سپردن ملک به سرمایه‌گذاران منع می‌کند.

6- شکاف زیاد بین برنامه‌ریزی توسعه ملی و توسعه شهری

درحالی‌که در سطح دنیا امروزه گسترش بی‌قواره شهرها در شعاع‌های طولی به‌سمت اقمار کنار گذاشته‌شده و توسعه درونی، بازآفرینی شهری و احیای بافت‌های فرسوده به‌عنوان رویکرد اصلی برای تامین مسکن در پیش گرفته شده است، اما در ایران همچنان ترجیح دولت‌ها، توسعه افقی و بی‌ضابطه و ناهمگون فیزیک شهر که اصطلاحا خزش یا پراکنده‌رویی (اسپراول) نامیده شده، دنبال می‌شود. نمونه این سیاست‌ها، در حاشیه قرار گرفتن نوسازی بافت‌های فرسوده در طرح مسکن مهر دولت احمدی‌نژاد، طرح مسکن ملی دولت روحانی و طرح جهش مسکن دولت سیزدهم است.

7- بی‌ثباتی مدیریتی

بی‌ثباتی مدیریت شهری و ناهماهنگی در نهادهای عمومی و تغییراتی که در ادارات و نهادهای عمومی محلی مانند شهرداری اتفاق می‌افتد، فرآیند طرح‌های ساخت‌وساز را با تاخیر روبه‌رو می‌کند.

8- بی‌اعتمادی مردم

 بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌رغم نزدیک به دو دهه فعالیت سازمان‌هایی همچون سازمان نوسازی شهرداری در محلات دارای بافت فرسوده، فرآیند تجمیع پلاک‌ها به‌دلیل بی‌اعتمادی به تسهیلات حمایتی دولت و شهرداری روند کندی را طی کرده است.

9- فاصله جدی بین اهداف طرح‌های جامع و تفصیلی و نوسازی بافت‌ها

10- حاکمیت فرهنگ غلط نگرش پروژه‌محور در نوسازی (نگاه اقتصادی و درآمد‌زایی)

نگاه اقتصادی و درآمد‌زایی و نگرش پروژه محور در نوسازی باعث شده در برخی مناطق صرفا ساخت‌وساز انجام شود، اما بافت کالبدی همچنان با همه زخم‌های خود به جدال بپردازد. این درحالی است که در بازآفرینی شهری، هدف جان‌بخشی دوباره به کل کالبد محلات است تا این‌گونه مناطق بافت فرسوده برای زندگی جذاب شوند.

11- مسائل حاد فرهنگی-اجتماعی در مناطق دارای بافت‌های فرسوده

 گفته شد که املاک واقع در بافت‌های فرسوده ریزدانه هستند و انجام ساخت‌وساز و سرمایه‌گذاری در آنها نیازمند تجمیع چندین پلاک است. تجربه نوسازی بافت فرسوده تهران نشان می‌دهد به‌دلیل تمرکز ناهنجاری‌های اجتماعی در برخی محدود‌ه‌ها، پایین بودن حس تعلق و جابه‌جایی سریع جمعیت، از دست دادن ساکنان اولیه، فقر و اعتیاد در برخی خانوارها، امر تجمیع پلاک‌ها با نارضایتی برخی خانوارها روبه‌رو شده و همین امر فرآیند توافق برای تجمیع را به شکست می‌کشاند. برای مثال برخی خانوارها با همسایه‌ای که فرد معتاد یا خلاف‌کار دارد، حاضر به تجمیع نیستند.

12- قیمت بالای املاک‌کلنگی و سرعت کند فروش آپارتمان در بافت‌ سنتی شهرها

به‌دلیل ارزش پولی بالایی ‌که اراضی و عرصه‌های مورد نوسازی شهری دارند و به‌محض وجود تقاضا و بهبود شرایط محیطی، قیمت‌ها شروع به افزایش می‌کنند، گرچه از یک‌سو ممکن است ساکنان همان مناطق برای ماندن در آنجا و سرمایه‌گذاری در ساخت‌وساز ‌انگیزه پیدا کنند، اما افزایش بی‌رویه قیمت ممکن است از یک‌سو مانع حضور فعال بخش خصوصی در این منطقه شود و از سوی دیگر شرایط سفته‌بازی زمین را فراهم آورد. همچنین به‌دلیل فرسودگی و شرایط خاص این مناطق از جمله کژکارکردی و نازیبایی بصری، موجب کاهش اقبال عمومی برای خرید مسکن در این مناطق می‌شود. این موضوع باعث افزایش دوره بازگشت سرمایه و کاهش تمایل سرمایه‌گذاران به مشارکت در این مناطق می‌شود.