پیشنهادهایی برای اصلاح سازوکار انتخابات

درباره سازوکارهای قابل اصلاح شورای نگهبان و چرایی عدم‌انطباق این فرآیندها با سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغ شده توسط رهبر انقلاب، گفت‌وگویی با مهدی نورایی، حقوقدان داشته‌ایم که در ادامه می‌خوانید.

به‌طور کلی، سازوکارهای قابل اصلاح در فرآیندهای انتخابات در قالب فعلی را چه می‌دانید؟ چرا این فرآیندها تاکنون اصلاح نشده‌ است؟

به‌طور کلی این مساله، بسیار بااهمیت است. ابتدا باید در این رابطه که عنوان رجل سیاسی و مذهبی متعلق به چه افرادی است به اصل 155ام قانون اساسی مراجعه کرد که شرایط کلی جهت تصدی منصب ریاست‌جمهوری را مشخص کرده است. این واژه مضافی است که باید مضاف‌الیه آن را تشخیص داد. قانونگذار ما این موضوع که «رجل» را می‌توان ناظر به چه اشخاصی درنظر گرفت دررابطه با نمایندگی مجلس تعیین نکرده است. درباره قوه مقننه، این مساله را در اصل 62 قانون اساسی، به خود مجلس واگذار کرده است. قانون اساسی در اصل 115 هم شرایط لازم برای فرد داوطلب تصدی منصب ریاست‌جمهوری را نیز مشخص کرده است. مثلا گفته است رئیس‌جمهور باید اوصاف خاصی داشته باشد که در متن اصل به آن تصریح شده است. دلیل حساسیت بالا درباره منصب ریاست‌جمهوری هم آن است که رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام سیاسی کشور بعد از رهبری است و باتوجه به اختیاراتی که دارد و کارویژه‌های مهمی که برعهده‌اش گذاشته شده است، نقش کلیدی و بسیار مهمی در کشور دارد که حتی نسبت به سایر قوا قابل مقایسه نیست. به همین جهت قانونگذار اساسی مشخصا یک‌سری اوصاف را برای وی تعیین کرده است که در اصل 62 قانون اساسی چنین اوصافی را درخصوص نمایندگان مجلس پیش‌بینی نکرده است. گفته است شرایط و ویژگی‌ها را خود مجلس تعیین کند.

درباره مواردی ازجمله سطح تحصیلات نامزدها و لفظ‌هایی مثل مدیر و مدبر بودن یا رجل سیاسی و مذهبی، چه اصلاحاتی لازم است تا ابهامات کمتر از معمول شود؟

ممکن است در برهه‌ای مدرک دیپلم برای نمایندگی کافی تشخیص داده شود، ممکن است گسترش سطح تحصیلات عمومی مردم مقطع تحصیلی مورد‌نیاز را ارتقا دهد. از ابتدای انقلاب به همین نحو بوده است. مدتی حداقل مدرک لیسانس مورد‌نیاز بود تا اینکه در اصلاحیه قانون به جهت گستره تعداد تحصیل‌کنندگان این مقطع، کارشناسی‌ارشد به‌عنوان حداقل تعیین شد. تعیین شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان در انتخابات مجلس اختیاری است که شورای نگهبان به‌موجب اصل 62 قانون اساسی از آن برخوردار است. اما درخصوص ریاست‌جمهوری قانون اساسی ویژگی کاندیداها را تعیین کرده است که برخی از معیارها به‌جهت کلی بودن نیازمند تفسیر دقیق است. به همین جهت قانون اساسی در بند 9 اصل 110 مرجع احراز آنها را شورای نگهبان درنظر گرفته است.

در این‌ سال‌ها در‌مورد مدیر و مدبر بودن زیاد چالشی وجود نداشت، اما دررابطه با اینکه رئیس‌جمهور رجل سیاسی و مذهبی باشد ابهاماتی وجود داشت، نظیر اینکه رجل می‌تواند چه معنا و مفهومی داشته باشد. آیا شامل همه اقشار جامعه اعم از زنان و مردان است یا نه، صرفا اختصاص به جنسیت مذکر دارد. واژه رجل معانی مختلفی دارد، یکی از مهم‌ترین معانی‌اش، اختصاص این واژه در لسان عربی به جنسیت مذکر است. اما این واژه را چنانکه مفسران هم در آیه «رِجَالٌ صَدَقُوا مَا عَاهدُوا اللَّه...» قرآن کریم فراتر از مرد معنا کرده‌اند، ناظر به شخصیت تعریف شده و متوقف بر به جنسیت خاصی نیست. تدوین‌کنندگان قانون اساسی همان مقطع دراین‌باره بحث داشته‌اند که درنهایت نایب‌رئیس مجلس بررسی نهایی قانون اساسی که آیت‌الله شهید بهشتی بودند، می‌گوید باتوجه به اینکه رویکردهای دوگانه‌ای دراین‌باره وجود دارد و البته صراحتی هم در رد امکان نامزدی زنان برای ریاست‌جمهوری از نظر برخی فقهای بزرگ وجود ندارد، بنابراین این موضوع را با تعبیر رجل به نسل‌های بعد واگذار می‌کنیم تا نسل‌های بعد بنا به مقتضیات زمان و مسائل مختلف درباره آن تصمیم‌گیری کنند.

درمورد بحث رجل همچنان ابهاماتی وجود دارد و البته شورای نگهبان -نه در یک موضع رسمی یا طی یک بخشنامه- ولی از طریق سخنگوهای وقت خود مکررا متذکر شده است که در این خصوص مانعی وجود ندارد و نامزد زن به‌صرف اینکه زن است رد نمی‌شود.

نکته‌ دیگری که وجود دارد این است که در لفظ سیاسی و مذهبی‌ هم ابهام وجود دارد. چطور می‌شود تعیین کرد فردی رجل سیاسی و مذهبی محسوب ‌می‌شود یا نه. در رابطه با مذهبی بودن آن‌طور که در مشروح مذاکرات بیان شده است و حتی آیت‌الله منتظری که ریاست آن مجلس را برعهده داشته‌اند قائل به این بودند که رئیس‌جمهور باید مجتهد باشد. به همین جهت برخی در همان ایام پیشنهاد می‌دادند خود امام رئیس‌جمهور شوند یا اساسا ما رئیس‌جمهور نداشته باشیم و نخست‌وزیر به‌عنوان بازوی اجرایی ولی‌فقیه زمام امور را در دست بگیرد که نهایتا در مجلس بررسی قانون اساسی به تصویب نرسید و بحث لزوم اجتهاد هم قطعی نشد، اما سطح تقیدات دینی فرد مبنای تایید صلاحیت قرار گرفت. رویکرد شورای نگهبان نیز تا الآن بر همین اساس بوده است.

رویکرد شورای نگهبان در این چهار دهه در رابطه با اینکه چه فردی رجل سیاسی است رویکرد واحدی نبوده است. دلایل مختلفی نیز برای توجیه این مطلب وجود دارد. یکی از دلایل این است که در ابتدای پیروزی انقلاب تعداد افرادی که تجربه مدیریت کلان داشته‌اند به اندازه الان نبوده است. به همین جهت افرادی که برای تصدی مدیریت‌ها مطرح می‌شدند افرادی بودند که در زمان رژیم سابق جزء مبارزان و انقلابیون محسوب می‌شدند. از طرف دیگر قانون انتخابات افرادی که سمت‌های مهمی در رژیم سابق داشتند را از کاندیداتوری برای ریاست‌جمهوری منع کرده بود. به همین جهت افرادی که کاندیدا می‌شدند تجربیات مدیریتی سیاسی خیلی کمی داشتند و باتوجه به شرایط کشور تایید می‌شدند.

البته این را هم باید بگویم که در اولین انتخابات ریاست‌جمهوری اساسا شورای نگهبانی تشکیل نشده بود، اما زمانی که ادوار مختلف را مرور می‌کنیم به این می‌رسیم که افرادی تایید می‌شدند که کمترین تجربه سیاسی را داشتند. در برهه‌های نخست انقلاب اسلامی رجل سیاسی کسی بود که فهم حزبی، تشکیلاتی و سیاسی از دولت‌سازی داشت. یعنی یک نگرش سیاسی نسبت به روابط اجتماعی داشت. اهمیت بالای معیار شناخت و اشراف نسبت به سیاست باعث می‌شد تا افرادی که فعالیت حزبی و تشکیلاتی انجام می‌دادند در دایره افرادی که عنوان رجل سیاسی بر آنها قابل اطلاق است قرار گیرند.

به مرور و با توجه به تجربه‌اندوزی‌هایی که در سال‌های پس از انقلاب صورت گرفت رویکرد شورای نگهبان نیز گام‌های رو به جلویی در تعیین مصادیق رجل سیاسی داشت تا حدی که حتی بعضا افرادی با سابقه استانداری و سفیری تایید صلاحیت نمی‌شدند. یکی از مهم‌ترین علت‌ها نیز آن بود که تعداد ثبت‌نام‌کنندگان ریاست‌جمهوری زیاد بود و اگر قرار بود افراد در چنین سطوحی تایید شوند، مدیریت انتخابات به نحوی که مردم دچار سردرگمی نشوند بسیار سخت و ناممکن می‌شد. همین باعث شد شورای نگهبان افراد را متناظر با سابقه و تجربه مدیریتی‌شان در عرصه‌های سیاسی و اجتماعی تایید کند.

با این‌حال به‌جهت خلأهایی که در این رابطه وجود داشت، جریانات سیاسی بعضا درباره تایید یا رد‌صلاحیت‌هایی که صورت می‌گرفت ابهاماتی داشتند که این موارد منتج به ابلاغ سیاست‌های کلی انتخابات شد. در سیاست‌های کلی انتخابات به‌صورت جامع درباره ابعاد تمام انتخابات‌ها تعیین‌تکلیف شده است.

درباره بحث لزوم «تعیین سازوکارهای شفاف»، چرا تاکنون شاهد اقدامی عینی از سوی شورای نگهبان نبوده‌ایم؟

هیات عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام معتقد است شورای نگهبان باید راسا به این مساله ورود کرده و رویکردش را اعلام کند. شورای نگهبان برای رفع مشکلات مربوط به لزوم تعیین سازوکارهایی جهت شفافیت هرچه بیشتر، با درنظر گرفتن چالش‌های احتمالی حقوقی، سیاسی و به‌نوعی اجتماعی که در طی سال‌ها در این حوزه به‌وجود آمد، ابلاغیه‌ای را منتشر کرد که در آن شرایطی که مجلس نسبت به قانون خود مشخص کرده بود به‌نوعی تعدیل ‌شد.

نسبت به این مساله که چه افرادی می‌توانند ثبت‌نام کنند باید شفافیت‌بخشی بیشتری صورت می‌گرفت یا حداقل سطحی مشخص شود تا افراد بدانند امکان تاییدشدن‌شان وجود دارد یا خیر. البته شورای نگهبان می‌خواست در این مساله اقدام کند اما جریانات سیاسی نسبت به این موضوع رویکرد مثبتی نداشتند، استدلال‌شان هم این بود که شورای نگهبان برای وضع مقررات صلاحیت ندارد. فارغ از اینکه چنین صحبتی صحیح بود یا خیر، این مطلب می‌توانست‌ به شفافیت‌ سازوکارهای انتخاباتی کمک کند. بالاخره یکی از فرآیندهای انتخابات مساله‌ بررسی و احرازصلاحیت داوطلبان انتخابات‌هاست. اگر بخواهیم رویکرد شورای نگهبان در بررسی صلاحیت‌ها را مورد بازبینی قرار دهیم، ابتدا باید ببینیم که اساسا از نظر شورای نگهبان، مدیر یا رجل سیاسی-مذهبی یا سایر اوصاف دیگر چه مصادیقی دارد.

در این رابطه، مصوبه شورای نگهبان می‌توانست خیلی کمک‌کننده باشد. اما به جهت‌های مختلفی استقبال چندانی از آن نشد. اینکه سایر فرآیندهای انتخابات از شفافیت لازم برخوردار هست یا نیست، در قانون انتخابات ما موارد مهمی برای آن پیش‌بینی شده‌ است که نتیجه‌اش شفافیت در انتخابات است. از جمله‌ شفافیت در انتخابات، قانون ناظران متعددی را برای این موضوع پیش‌بینی کرده ‌است، یک ناظر رسمی دارد که شورای نگهبان هیات‌عالی نظارت را تعیین می‌کند و در سطوح انتخابات استانی هم ناظران رسمی شورای نگهبان به وزارت کشور معرفی می‌شوند و آنها امر نظارت را برحسب اصل وظیفه قانونی‌شان دنبال می‌کنند. در کنار این مواردی که گفتم، سازوکار دیگری که پیش‌بینی شده ‌است، حضور نمایندگان کاندیداهای انتخابات پای صندوق‌های رای است. این سازوکار هم یکی از مسائلی است که به شفافیت در اجرای انتخابات کمک می‌کند. بنابراین از جهات مختلفی امکان نظارت بر انتخابات پیش‌بینی شده‌ است. اما مشکلات دیگری هم در بحث تعرفه‌ها و سازوکارهای اجرایی‌ مانند توزیع تعرفه‌ها وجود دارد. در این مساله، شورای نگهبان به‌جهت اینکه نهادی مستقل از دولت است، از طریق اعمال صلاحیت خودش ورود می‌کند و می‌تواند اشکالات احتمالی در این حوزه بر امر انتخابات را پیشگیری یا کنترل کند. در بحث نظارت بر انتخابات یکی از مهم‌ترین مسائل مربوط به امر انتخابات است، سازوکار نظارتی چندوجهی و چندگانه پیش‌بینی شده ‌است. اما اینکه چه سازوکارهای دیگری را می‌شود در این باره پیش‌بینی کرد، بحث الکترونیکی‌شدن فرآیند رای‌گیری، به‌خاطر اشکالاتی که در حوزه رای‌گیری الکترونیکی وجود دارد، در نظام انتخاباتی ما رایج نیست. در کشورهای دیگر هم به این معنا رایج نیست، حتی در ایالات‌ متحده آمریکا هم باز این مساله اتفاق نمی‌افتد، به‌جهت اشکالاتی که در این سیستم‌های رای‌گیری مانند هک‌شدن وجود دارد. اینکه چطور از فناوری در امر انتخابات استفاده ‌شود، موردی است که باید متخصصان به این موضوع ورود کنند و تلاش کنند تا فناوری‌های نوین در این عرصه استفاده شود. مورد دیگری که می‌شود به آن اشاره‌کرد، زمان‌بندی در جزء یک بند 11 است، این بند را می‌شود ناظر بر بررسی صلاحیت‌ داوطلبان دانست، به‌جهت اینکه شورای نگهبان همواره اعلام کرده ‌است که من فرصت زمانی مناسب را برای بررسی صلاحیت داوطلبان ندارم. مثلا درخصوص انتخابات ریاست‌جمهوری، شورای نگهبان نهایتا در یک فرصت 10 روزه باید نظر خودش را اعلام کند و این مطلب چالشی برای شورای نگهبان است، به‌جهت اینکه حجم افرادی که کاندیدا می‌شوند، زیاد است. بنابراین به‌نظر می‌رسد که باید فرصت بیشتری به شورای نگهبان برای بررسی صلاحیت‌ها داده‌ شود و شورای نگهبان هم بارها به این مشکل اشاره کرده ‌است و خواستار این بوده که اصلاح قانون به‌صورتی انجام شود که در یک فرصت مناسب‌تر صلاحیت داوطلب‌ها را بررسی کند.

با توجه به «پاسداری از حق انتخاب آزادانه» مطرح‌شده در بند 15 سیاست‌های کلی انتخابات، شورای نگهبان چگونه می‌تواند اقداماتش را دربرابر افکار عمومی به‌طور شفاف‌تر ارائه کند تا نتوان نسبت به آن تصمیمات خدشه وارد کرد؟

طبق قانون فعلی ما، همه افراد حتی آنانی که کمترین صلاحیتی ندارند، مجازند در انتخابات ثبت‌نام کنند که از این‌جهت نقص محسوب می‌شود و لازم است در این‌باره اصلاح صورت گیرد. مثلا در مواردی مانند سن و تحصیل افراد، امکان احراز صلاحیت یا عدم آن به‌راحتی و با بررسی مدارک قابل تعیین است که متاسفانه این موضوع در قانون فعلی پیش‌بینی نشده‌است. پس موضوع آزادی در ثبت‌نام برخلاف نظامات حقوقی و سیاسی رایج، در کشور ما وجود دارد، اما قطعا اینها باید برای کاهش هزینه‌های انتخاباتی و مدیریت بهتر زمان برگزاری انتخابات اصلاح شود. در رابطه با اینکه اگر در فرآیند بررسی صلاحیت‌ها، صلاحیت برخی افراد احراز نشد یا رد شد، پس این را به این تعبیر کنیم که بدنه‌ای از جامعه نماینده خود را در عرصه انتخابات ندارند، باید بگوییم که به‌هرحال قانونگذار اساسی یک‌سری ویژگی‌ها برای داوطلبان انتخابات مشخص کرده‌ است. مثلا حتما فرد باید تجربه مدیریتی داشته‌باشد و اگر تجربه مدیریتی لازم را ندارد، نمی‌تواند منصب به این مهمی را برعهده داشته باشد. به همین جهت اگر فردی برای کاندیداتوری اقدام کند که از جانب بخشی از مردم مورد اقبال باشد، لزوما به معنای صلاحیت آن فرد نیست، چون با توجه به گستردگی فضای مجازی، گاه اقبال‌نمایی می‌شود. یعنی فرد از اقبال لازم برخوردار نیست اما با ابزارهای رسانه‌ای فضاسازی می‌کند که از اقبال عمومی برخوردار است. درصورتی‌که در واقعیت از چنین اقبالی برخوردار نیست. بنابراین قانون به‌دنبال تامین منافع عمومی است، به‌دنبال تامین منافع یک فرد یا یک جناح نیست. در نظام‌های حقوقی دیگر هم که ما مطالعه می‌کنیم، می‌بینیم شورای قانون اساسی فرانسه یا شورای فدرال آلمان که نقش شورای نگهبان را در انتخابات ایفا می‌کنند، حتی فردی را که در انتخابات مجلس رای آورده و نفر اول هم شده ‌است، رد می‌کنند به جهت اینکه گاه در انتخابات صداقت نداشته‌اند. طبق موازین قانونی این دو کشوری که مثال زدم، باید فردی که می‌خواهد در انتخابات شرکت کند، محل تامین اعتبارات مالی ستادهای انتخاباتی‌اش و محدوده هزینه‌اش مشخص باشد. اما اگر فراتر از این محدوده عمل کرد و احراز صلاحیت شد، حتی اگر در انتخابات به رای مردم هم انتخاب شده ‌باشد، از ورود این شخص به پارلمان جلوگیری می‌کنند. اینجا حاکمیت قانون را بر فرد مورد اقبال مردم ترجیح می‌دهند. به جهت اینکه مردم تمایلی به این ندارند که افراد فاقدصلاحیت حاکم بشوند. در جمهوری اسلامی هم در رابطه با انتخابات مجلس دهم در پذیرش نماینده اصفهان شورای نگهبان چنین رویکردی را اتخاذ کرد. با وجود اینکه آن فرد منتخب مردم اصفهان در مجلس دهم بود، اما شورای نگهبان برحسب وظیفه قانونی خود، وقتی عدم‌صلاحیت این فرد را احراز کرد، آن را اعلام کرد و این موضوع در نظام‌های حقوقی دیگر هم پذیرفته شده‌است. با وجود این، در جمهوری اسلامی ایران یکی از اشکالاتی که قانون انتخاباتی ما دارد این است که در مساله هزینه‌کردهای انتخاباتی سازوکار مشخصی را درنظر نگرفته‌‌ایم و این امر اگر اصلاح شود، می‌تواند بحث صداقت در انتخابات را که مطرح کردم، مورد استناد قرار دهد. اینها مواردی است که ما به جهت حمایت از حاکمیت قانون باید درنظر داشته‌باشیم و قانون را بر افراد و منافع زودگذر سیاسی ترجیح دهیم. چون اگر مشروعیت قانون بر منافع افراد نادیده گرفته‌ شود، اساسا قانون تضعیف می‌‌شود و در همین جهت اعتبارات و مشروعیت‌ نهادهای سیاسی برقرار دچار ضعف می‌شود، به‌طوری‌که در بلندمدت نمی‌تواند منافع مردم را تامین کند. البته اگر در تایید یا رد فردی ابهامی در افکار عمومی به وجود می‌آید، اینها وظایف نهادهای متولی، چه شورای نگهبان چه وزارت کشور چه دیگر دستگاه‌هاست که با امکانات‌شان ابهام‌زدایی بکنند تا شفافیت در این مسائل اتفاق بیفتد. یکی دیگر از مشکلاتی که ما در بحث فرآیند انتخابات داریم این‌که متاسفانه احزاب و جریانات سیاسی‌ به آن میزانی که باید مسئولیت‌پذیری ندارند، به‌طوری‌که احزاب ما صرفا افراد را در فرآیند انتخابات حمایت می‌کنند و توجهی به این مطلب نمی‌کنند که آیا این افراد سوابق لازم برای کاندیداتوری یک منصب سیاسی را دارند یا ندارند. اینجا باید افرادی را به‌عنوان نماینده خودشان معرفی کنند که شرایط اولیه قانونی را دارا باشند. اما متاسفانه در فضای انتخابات، اتفاقا بعضی احزاب تلاش‌شان این است که هنجارشکن‌ترین افراد را جهت نمایندگی جریان سیاسی خود معرفی بکنند. و گویا به‌دنبال اعمال فشار بر دستگاه‌های متولی انتخابات هستند. و این مساله‌ای است که مورد بحث است تا مسئولیت احزاب شناسایی شود، به‌طوری‌که اگر آنها به وظیفه‌ انتخاباتی‌شان درست عمل نکردند، فعالیت آنها تعلیق یا ابطال بشود.